證明標準修正：行政公益訴訟之應然路徑

●周 浩 趙韻韻/文

一、行政公益訴訟證明標準的適用基礎

最終解決原則，因此訴訟程序適用行政訴訟證明標準并無爭議。行政訴訟的法律關系不同于民事訴訟和刑事訴訟，行政訴訟的法律關系很復雜，公權力的大小，對相對人影響力的大小，都會對證據標準提出不同的要求。十八屆四中全會以來，開始探索檢察機關提起公益訴訟，到如今已經寫入修改后的《行政訴訟法》，這一新興法律關系的變化，以及檢察機關提起行政公益訴訟制度的發展，也必然要求對現有的行政公益訴訟的證明標準進行修正。但是，修改后的《行政訴訟法》，對證明標準的規定僅規定在第69條、第82條、第89條中，而且還沒有規定在證據章節中，缺少體系化，現有類型化的分類模式也都還是原則性的范本，都是根據不同的行政措施對行政相對人權益影響的不同情形，在“排除合理懷疑”標準和“優勢”證明標準之間進行調整，因此需要結合行政公益訴訟自身特點對其證明標準進行適當修正。［1］行政訴訟法律關系具有多層性，那么相對應地，行政訴訟證明標準也應具有中間性和多元性，行政公益訴訟作為行政訴訟的重要方面，其證明標準應該遵循行政訴訟證明標準的一般原則，同時也應結合行政公益訴訟的他益性特點，對行政公益訴訟的證明標準進行適當修正，使其更符合行政公益訴訟的需求，更好地服務于行政公益訴訟制度的發展。

二、行政公益訴訟證明標準的修正思路

（一）程序事實和實體事實的考量

行政公益訴訟中的程序事實是指公共利益受損害的事實，程序事實是指行政機關沒有依法履行職責的事實。［2］程序事實和實體事實從法律關系、實際效果、構成要素等方面都不同，所以應該加以區分，針對不同的事實關系，做出不同的證據證明標準的要求。先行行政公益訴訟證明“清楚而有說服力的”證明標準忽視了這一點，需要對其進行修正。

（二）公共利益的考量

行政訴訟的目的分為兩個方面，一是保護公民、法人和其他組織合法權益，另一個是監督行政機關依法行政。行政公益訴訟的目的很顯然更側重于第一個。因此，行政公益訴訟的證明標準必須考量公共利益，來升高或降低標準。［3］例如，在環境污染公益訴訟案件中，檢察機關已經提起行政公益訴訟，但是檢察機關雖然已經窮盡了所有調查手段，仍不能完全證實待證事實，而此時污染物已經對環境造成了巨大損害，必須馬上采取措施，對此類案件應該適用較低的證據證明標準，只要能夠證明有污染事實的存在就可以。

（三）權利博弈的考量

采用單一的“清楚而有說服力”的證明標準，在實踐中已經出現了很多困境。行政訴訟是在行政機關適用法律認定事實的基礎上的第二次適用法律，具有復審的性質。［4］法庭對行政機關的具體行政進行審查實質上是對行政權行駛的監督，因此行政公益訴訟證明標準的高低直接反映了司法權對行政權的干預程度，是司法權和行政權之間的博弈。嚴格的證明標準，會導致司法權對行政權的過度干預，不利于行政目的的實現。行政公益訴訟是他益訴訟，目的是維護社會和公共利益所以應當在維護社會和公共利益的前提下，同時要兼顧行政權的有效行駛，達到一種帕累托最優配置效果。鑒于此，筆者認為，行政公益訴訟應當排除優勢證明標準，因為優勢證明標準沒有體現司法的謙抑性，應當排除。

三、行政公益訴訟證明標準的應然路徑

借鑒美國“清楚、明確、令人信服”的證明標準，在行政訴訟中也提出了“清楚而有說服力”的證明標準。“清楚而有說服力”的證明標準優勢在于體現行政訴訟的中間性，然而由于行政公益訴訟的事實分層、權力博弈和利益考量等特性，應當對“清楚而有說服力”的證明標準進行修正，構建行政公益訴訟證明標準的應然路徑。

（一）修正證明標準的一般進路

“修正的清楚而有說服力”證明標準主要有如下的內涵：一是檢察機關所提供的證據必須具有合法性基礎，并具備一定的證明力；二是證據之間形成事實上的邏輯鏈條；三是相較于行政機關提出的反證，檢察機關的證明體系更具有說服力和明顯優勢；四是在證明體系中不排除存在的合理懷疑；五是存在證明妨礙時對明顯優勢程度進行適當提高或降低。與傳統的標準相比，修正的證明標準增加了允許合理懷疑存在的空間，并為證明妨礙提供解決的出口［5］。

從證明模式來看，我國歷來不存在嚴格法定證據制度，案件事實的證明過程也并非精密化的公式計算，因此我國是以自由心證為主，以法定證據為輔的證明模式。在自由心證的證據評價模式中，修正證明標準存在對證據判斷的客觀描述，使得證明標準得出的結論具有廣泛可接受性。

（二）修正證明標準的特點和要求

1.獲得證據的合法性是重要基礎。證據合法性是證明結論正當性的重要基礎，也是法定證據規則的應然狀態［6］。我國從追求“客觀真實”到取得“法律真實”的統一認識，經歷了長期的唯物主義認識論轉變［7］。程序的正當性縮短了從法律真實到客觀真實的距離，以調查程序正當為核心的證據合法性理應成為保障證明結論的重要基礎。因此對于證據形式的要求不僅是證明標準的內涵，也應當是檢察機關在辦理行政公益訴訟過程中的基本遵守。

2.證據內部形成邏輯自洽是達到結論客觀性的關鍵。在修正證明標準中，關鍵在于獲得一定數量的相互支持的證據，以形成清楚而有說服力的證明體系。一方面，印證對證據提出數量的要求。孤證不足以為證，印證要求以單個證據的信息為基礎，從其他證據上獲取對該證據予以支持的信息。無論是直接證據的相互印證，還是間接證據的證據鎖鏈，都是對證據數量的強調。另一方面，邏輯印證要求證明體系內部不存在重大的邏輯悖論。在以證據數量為前提的情況下，還需要在證明過程中實現證明體系的內部圓融自洽。邏輯自洽是指證據之間能夠相互支持，不存在明顯的對抗。對于存在的事實邏輯上的對抗，應當進一步補充證據數量，以加強證明結論的客觀性。

3.明顯優勢程度通過證明體系衡量。明顯優勢的蓋然性程度無法量化，但通過訴訟兩造的證明體系對比，可以進行衡量。應當從證明體系內部邏輯自洽性、結論確定性程度、結論可重復性三個要點進行衡量。結論確定性程度是指通過證明體系所得出的結論是唯一的，不存在兩個乃至更多的事實（包括相近事實）［8］。結論可重復性即采取多方驗證的方式，無論是同一司法機關的司法者，還是上下級的司法者，面對同樣的證明體系都可以得出相同的結論。而舉證方只要在其中兩個要點取得優勢，即可認為證明體系上得出的待證事實更優。

（三）修正證明標準的例外規則

修正的證明標準存在例外的情況，原因在于待證事實出現構成要素變化時，需要根據一定條件提高或者降低證明標準。修正證明標準的例外規則中以程序事實和實體事實分別說明。

自認是指行政相對人對自己侵害公共利益的行為予以承認。在這種情況下，即使檢察機關沒有調取其他證實行政相對人違法事實的證據，沒有達到“清楚而有說服力”證明標準的證據數量要求，也可以在確定合法性的基礎上對證據予以認定，提升證據的證明力。

行政公益訴訟中適用“內心確信”標準，有幾個注意規定：其一，“內心確信”僅為例外證成，應當限制適用；其二，應以公共利益受損的量化形態作為升高情勢的認定依據，而非規范外因素；其三，加入技術性因素考量，適當對合理懷疑和合理解釋的各自實際控制領域分配證明責任，由舉證主體提出證實合理性的基礎證據，事實認定者對此進行優勢衡量。

注釋：

［1］參見徐璐：《行政證明標準立法思路檢討》，載《廣東社會科學》2017年第2期。

［2］參見曹恒民：《行政訴訟中證明標準的重構》，載《法學雜志》2012年第8期。

［3］參見王明遠：《論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，載《中國法學》2016年第1期。

［3］參見苗東鋒:《行政訴訟證明標準的多元化探討，載《法制博覽》2017第22期。

［4］參見姜忠：《論我國行政訴訟證明標準的完善》，載《理論學刊》2010第9期。

［5］參見湛中樂、尹婷：《環境行政公益訴訟的發展路徑》，載《國家檢察官學院學報》2017年第2期。

［6］參見王明遠:《論我國環境公益訴訟的發展方向:基于行政權與司法權關系理論的分析》,載《中國法學》2016年第1期。

［7］參見柳沛：《行政訴訟的證明標準文獻綜述》，載《法制博覽》2012年第10期。

［8］參見參見蔡虹、梁遠：《也論行政公益訴訟》，載《法學評論》2002年第3期。