檢察民事公益訴訟的若干重點問題

●邵世星/文

一、檢察民事公益訴訟制度的發展脈絡

經過兩年的試點工作，檢察公益訴訟制度于2017年7月1日全面落地。這項制度的創立，經歷了頂層設計、法律授權、試點先行、立法保障、全面推進五個發展階段的完整歷程，是司法改革的一個典型樣本。

檢察民事公益訴訟是檢察公益訴訟的重要內容。制度建設的情況是：2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關于修改《民事訴訟法》《行政訴訟法》的決定。這是《民事訴訟法》第三次修正，是在第55條之后增加一款作為第2款。修改后該條內容是“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴”。

2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院共同頒布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，這也是檢察民事公益訴訟制度的重要內容。

2018年4月27日，中華人民共和國第五號主席令頒布了《中華人民共和國英雄烈士保護法》，自2018年5月1日起施行。該法規定了關于英烈保護的檢察公益訴訟內容。它屬于檢察民事公益訴訟的范疇。

二、檢察民事公益訴訟的案件范圍

（一）生態環境類

生態環境領域常見的侵害社會公共利益的行為，各種污染比較突出。

1.大氣污染：指排放超標的污染顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物或溫室氣體等進入大氣進而對人體健康、生物、氣候等產生危害。

2.水污染：指排放、傾倒未處理或未達標處理的廢水、廢物，污染地表水或地下水。危害性表現在：損害飲用水安全，損害農業生產安全，破壞自然生態環境，損害文化休閑功能。

3.土壤污染：指通過排放污染物，在土地上堆放廢棄物或有毒有害物質等方式，造成土壤污染。

4.固體廢物污染：是指在生產建設、日常生活和其他活動中產生的污染環境的固態、半固態廢棄物質的污染。固體廢物分為工業固體廢物、城市生活垃圾和危險廢物三類。

生態環境類案件還應包括生態破壞類，表現為生態鏈損害、生物多樣性損害等。

（二）資源保護類

1.土地資源類。主要表現為：違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的；占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土或堆放固體物質的；未經批準非法占用土地新建建筑物和其他設施的。

2.礦產資源類。主要表現為：未取得采礦許可證擅自采礦的；超越批準的礦區范圍采礦的；采取破壞性的開采方法開采礦產資源的；未辦理河道采砂許可證或不按照規定，擅自在河道管理范圍內采砂的。

3.林業資源類。主要表現為：盜伐森林或者其他林木的；非法開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的；在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的；拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的；未經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意，擅自改變林地用途的。

4.草原資源類。主要表現為：未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法使用草原的；未依法收取草原植被恢復費的情況下，違法批準臨時占用草原的；非法開墾草原的；在荒漠、半荒漠和嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化、水土流失的草原，以及生態脆弱區的草原上采挖植物或者從事破壞草原植被的其他活動的；未經批準或者未按照規定的時間、區域和采挖方式在草原上進行采土、采砂、采石等活動的；擅自在草原上開展經營性旅游活動，破壞草原植被的；臨時占用草原，占用期屆滿，未恢復植被的。

（三）食品藥品安全類

1．食品：食品類案件涉及范圍很廣，包括：食品生產和加工；食品銷售和餐飲服務；食品添加劑的生產經營；用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備（以下稱食品相關產品）的生產經營；食品生產經營者使用食品添加劑、食品相關產品；食品的貯存和運輸等。

2．藥品：主要是指用于預防、治療、診斷人的疾病的中藥材、中藥飲片、中成藥、化學原料藥及其制劑、抗生素、生化藥品、放射性藥品、血清、疫苗、血液制品和診斷藥品等。

（四）英烈保護類

《英雄烈士保護法》第25條規定：“對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為，英雄烈士的近親屬可以依法向人民法院提起訴訟。

英雄烈士是民族精神的象征，承載著社會的價值觀。侵害英雄烈士的行為，一段時期時有發生，有些行為非常惡劣，嚴重損害社會公共利益。由檢察機關對行為人提起公益訴訟是非常必要的。提起英烈保護的公益訴訟，需要注意的事項包括：英雄烈士的認定、公益訴訟的構成條件、檢察機關和和相關部門的關系、適當的訴訟請求、和私訴的關系等。適當的訴訟請求包括停止侵權、消除影響、恢復名譽、賠禮道歉、賠償損失等。

三、檢察民事公益訴訟的管轄

第一審檢察民事公益訴訟案件，由市（分、州）人民檢察院提起，由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄。這是一般規定，需要改變級別管轄及地域管轄的，需要報上級院和同級法院共同協商。

關于刑事附帶民事公益訴訟的管轄。人民檢察院對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。人民檢察院提起的刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄。也就是說，刑事附帶民事公益訴訟的管轄體現的特點是：一是從屬性，附帶的民事公益訴訟部分的管轄從屬于刑事訴訟的管轄。二是同一性，即民事訴訟部分的審理，由審理刑事部分的審判組織負責。

四、檢察民事公益訴訟的訴前程序公告

關于公告的對象。一是法律規定的機關。屬于損害海洋生態環境方面的案件，公告的對象是行使海洋環境監督管理權的部門。非海洋生態環境方面的損害，公告的對象為省級、市地級政府等。依據是中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》。其中規定：“國務院授權省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區縣級政府，下同）作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人。……省級、市地級政府及其指定的部門或機構均有權提起訴訟。”二是社會組織屬于生態環境和資源保護類的案件，公告的社會組織是環保組織。該環保組織指依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動且連續五年以上且無違法記錄的社會組織。屬于食品藥品侵害廣大消費者權益的案件，公告的對象是消費者協會。該消費者協會指中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會。

關于公告的內容包括案件基本事實、建議、公告期、聯系事宜等。

關于公告的程序在全國范圍的媒體上公告。公告期為三十日。人民檢察院已在訴前程序予以公告的，人民法院立案后不再進行公告。刑事附帶民事公益訴訟的案件，不進行訴前程序的公告。

五、檢察民事公益訴訟的支持起訴

（一）啟動程序

公告后，有關法律規定的機關或者社會組織愿意提起訴訟，但請求檢察機關支持起訴的，檢察機關可以支持起訴。支持起訴應報檢察長決定，并制作支持起訴意見書送達法院。支持起訴人可視情況出庭支持起訴。

（二）支持起訴書的內容

支持起訴書一般應具備下列內容：案件基本事實及證據情況、法律關系與責任、支持起訴機關的法律依據及理由等。

（三）支持起訴的方式

支持起訴的方式包括：提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等。如出庭的，可以發表支持起訴的意見。

六、刑事附帶民事公益訴訟

刑事附帶民事公益訴訟具有積極的意義：鑒于刑事訴訟和民事公益訴訟的訴訟主體一致，基本事實相同，有助于節約訴訟資源，提高訴訟效率，妥善確定犯罪嫌疑人的刑事責任和民事責任。

對于辦理刑事附帶民事公益訴訟案件而言，也要注意一些問題：一是案件范圍應按照《民事訴訟法》第55條把握，不能擅自擴大；二是責任的認定上，民事被告和刑事被告人可能并不完全一致。對于共同行為人，可能存在部分構罪部分不構罪的情況，但在民事方面其是共同責任人，需承擔連帶責任；三是刑事的證明標準要高于民事證明標準，不能用犯罪構成條件取代民事責任構成條件；四是公益訴訟的訴訟請求不同于普通的附帶民事案件。普通的刑附民只能要求被告承擔直接物質損失，而刑事附帶民事公益訴訟的訴訟請求應遵循公益訴訟的原理和規定，實際上廣于普通的刑事附帶民事案件。在損失賠償的問題上，環境類公益訴訟重點關注修復費用，消費類公益訴訟重點關注懲罰性賠償；五是工作方法上的差異。刑事責任重在定性，附帶的民事公益訴訟部分更需要在定量上下功夫。

七、檢察民事公益訴訟的訴訟請求

檢察民事公益訴訟的訴訟請求有停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等。訴訟請求關聯民事責任方式，雖然公益訴訟和私益訴訟的責任方式形式上是一致的，但內涵上卻大不相同，這一點在賠償損失責任上表現得非常明顯。

公益訴訟的賠償，項目基本上有三項：一是直接物資或者經濟損失的賠償，如毀壞國有林木的，對林木本身的損失要予以賠償；傾倒危險廢物的，要承擔移除費用。二是修復費用的賠償，如毀壞林木造成生態破壞的，應承擔修復費用；傾倒危險廢物造成污染的，應承擔修復費用。三是侵害廣大消費者權益的，應承擔懲罰性的賠償。

公益訴訟中的賠禮道歉，和私益訴訟中的也有不同，主要是面向的受眾不一樣，公益訴訟中的賠禮道歉是面向公眾的。

八、檢察民事公益訴訟的審理

公益訴訟案件的審理適用人民陪審制。由于人民陪審制的適用，檢察機關作為公益訴訟起訴人出庭支持起訴的，應做好充分準備，要有預案。必要的情況下，可對案件的庭審事前進行推演。對于焦點問題和可能的爭點，應有詳細的對策。檢察民事公益訴訟的工作流程總結如下：