世行項目財務可持續性模式及啟示
——世行貸款錢塘江流域小城鎮項目個案研究

□應起翔

為改善錢塘江的水質，提升錢塘江流域小城鎮的生態環境，浙江省于2011年5月實施了世行貸款錢塘江流域小城鎮環境綜合治理項目（以下簡稱“小城鎮項目”）。該項目不僅極大地改善了小城鎮的環境，而且為探索可持續的小城鎮基礎設施建設、運營和維護模式做出了有益嘗試。2017年6月，該項目被世界銀行（以下簡稱“世行”）董事會評為“非常滿意”等級，成為浙江省利用世行貸款30多年來第一個獲得此項殊榮的項目。2018年6月，該項目又被世行評為“可持續發展領域副行長團隊獎”，成為浙江省第一次獲得此項獎項的世行貸款項目。該項目可持續發展設計與實踐是其屢次獲獎的重要原因，分析、研究該項目的財務可持續性模式能為我國小城鎮基礎設施建設項目的可持續運營提供可資借鑒的經驗和啟示。

項目建設背景和內容

為建設生態文明省，《浙江省生態省建設規劃》《浙江省“十一五”城鎮污水處理及再生利用設施規劃（2006-2010）》《浙江省“十一五”城市生活垃圾無害化處理設施建設規劃（2006-2010）》《浙江省“811”環境保護新三年行動實施方案（2008-2010）》等政策相繼出臺，要求全省300個中心鎮、太湖流域和錢塘江流域的小城鎮建立污水處理廠且污水處理率有大幅提高。當時的小城鎮在建設資金、管理經驗和人才方面相當缺乏，因此浙江省果斷地申請了世行貸款用于小城鎮環境綜合治理，并很快列入2009-2011年的三年備選項目規劃。這是浙江第一次將世行貸款從大城市引入小城鎮，借助國際資金和管理經驗改善小城鎮的基礎設施建設。

經過6年的準備和建設，該項目在錢塘江流域的諸暨市、建德市、蘭溪市、衢江區、龍游縣、磐安縣等8個縣（市、區）建設11個子項目，總投資約15億元，建成了一座垃圾填埋場、兩座自來水廠、四座污水處理廠以及多個污水處理配套管網工程，項目受益人口達95萬人以上，污水收集率從項目實施以前的60%左右提高到80%-90%，垃圾收集處置率從項目實施以前的77%提高到100%。

財務可持續性模式分析

世行認為不可持續的項目就是失敗的項目，世行貸款項目必須實現機構、財務、經濟、環境和社會的可持續性，而實現項目的財務可持續性則是項目可持續運營的基礎。世行通過建立目標、財務評估、財務預測、過程管理、加強財務管理人員能力建設等方式確保項目實現財務可持續性。

（一）財務可持續性目標的建立

小城鎮項目共涉及供水、污水和垃圾處理三個領域。世行在項目評估前針對三個不同的領域分別評估項目單位。項目評估報告顯示，當時省內的絕大多數供水廠已經實現水費對各項成本的全覆蓋，包括供水廠的建設成本、運營維護成本、貸款利息、固定資產折舊等。與供水廠相比，污水處理廠無法實現全成本回收，在蘭溪市游埠鎮、磐安縣尖山鎮、桐廬縣江南鎮等地尚未征收污水處理費，需要依靠當地財政資金補貼項目的建設、運營、維護等。因此，世行在項目前期準備時就三類項目分別設置財務可持續的目標，即供水項目將完成全成本回收、污水和垃圾項目將實現征收的污水處理費和垃圾處理費能彌補項目建成以后的運營和維護成本。

（二）財務可持續性評估

財務可持續性評估的目的在于幫助項目辦、項目單位找出其在資產管理、資金撥付、會計核算、風險防范等方面的不足，通過各種方法使其綜合管理能力得到全面提升，以確保將可能影響財務可持續性的風險降到最低。在小城鎮項目的前期準備和實施的過程中，世行財務專家就省項目辦、縣項目辦和項目單位的財務管理能力進行評估，世行將財務管理的風險分為四個等級，即高風險（high）、顯著風險（substantial）、風險適中（modest）以及低風險（low）。因省項目辦以往做過類似的世行貸款項目，具有豐富的項目管理經驗，財務風險較低。然而，很多縣項目辦從末做過世行貸款項目，而且桐廬縣江南鎮子項目的項目辦設在鎮一級，財務管理能力比較薄弱。世行財務專家認為，該項目綜合財務風險評級為適中。為降低該項目的財務管理風險，省項目辦會同省財政廳制定《財務管理手冊》，且省財政廳專門制定《錢塘江流域小城鎮環境綜合治理項目提款報賬暫行辦法》，同時每年開展培訓以加強財務人員的能力。

（三）財務可持續性方案比選

要想實現項目財務的可持續性，項目前期財務的可持續性論證必不可少，通過論證找出成本較低、單位資本投入產生的效益大、盈利能力強、還貸風險小的項目方案，這類方案更容易實現可持續運營。例如世行采用成本有效性分析的方法，對建德市兩處備選垃圾子項目分別進行評估，其中采用填埋方式的青山場址比秋家塢場址運營維護成本更低，最終項目選擇在青山場址實施。此外，在兩種垃圾處理技術（焚燒和填埋方式）的比選中，焚燒的運營成本更高且存在技術障礙，因此青山場址的方案更優。

（四）財務可持續性預測

財務預測已成為保證項目實現財務可持續性的重要手段。財務預測需要運用的財務數據包括項目單位的營業收入、支出、凈利潤、權益、現金流動比率、債務償付比率等。世行財務專家根據項目單位提交的以往三年的財務報表（包括資產債表、損益表和現金流量表）建立財務分析模型，在此基礎上提出假設。

（五）財務可持續性的過程管理

項目前期準備的財務分析為實現項目單位持續運營夯實基礎，然而僅僅靠建立目標是遠遠不夠的。世行非常重視項目實施的過程管理，力求做到項目前期有目標、項目實施有監測、項目完成有評價的一整套科學的管理方法。讓項目單位制定運維計劃及每年編制財務預測報告已成為重要的過程管理工具。運維計劃旨在幫助水務公司、垃圾處理廠等項目單位達到質量控制（如出水水質達標、設備及時更新維護、污水排放達標等）、安全控制（如員工的人身安全、杜絕安全事故的發生）、環境控制（如盡量把項目實施過程中對環境產生的負面影響降到最低）和財務控制的目的（如盡可能控制成本，實現經濟效益與盈利能力的最大化）。運維計劃著眼于項目執行階段的可持續運營，起到實際操作的指導作用。此外，世行要求各子項目每年做財務預測，每半年預測一次，每年向世行財務專家提交財務預測報告，每年預測的項目結果指標與項目評估文件中的指標進行對比。若項目評估文件中的指標過高，項目無法實現預定的目標，世行將在中期調整中降低各項指標，使指標值更趨合理。若實際完成的指標過低，世行將促使項目單位通過提高收費標準、加強管理、成本控制等法達到預設指標。

幾點啟示

啟示一：項目實踐經驗表明世行貸款用于我國小城鎮建設能實現“雙贏”。小城鎮與大中型城市相比，更缺少期限長、供給穩定的資金。我國小城鎮基礎設施項目一直存在融資難的問題，融資平臺被取消以后，該問題更加突出，對財政投入的依賴性更強，常常導致財政捉襟見肘、不堪重負，亟需引入多元化的投融資模式。世界銀行、亞洲開發銀行、法國開發署、新開發銀行等國際金融組織和外國政府貸款能為小城鎮的可持續建設帶來期限長、利率較低的優惠貸款。先進的理念、科學的管理經驗、成熟的技術和設備，與小城鎮的要求相當契合，兩者有機結合能實現“雙贏”的結果。除此以外，小城鎮可持續建設和發展需要不斷拓寬融資渠道，充足的資金支持能保證項目的順利實施以及建成以后的運營維護。

啟示二：財務可持續理念和模式貫徹項目的始終。世行貸款項目將財務可持續的理念以及實現可持續的措施滲透在項目的事前、事中和事后的各個環節，包括項目設計、前期論證、評估、實施和后評價，并通過數據收集、模型分析、財務預測、指標設置和監測等途徑、手段達到項目財務可持續的目的。世行貸款項目無論在財務可持續性的評估還是在方案比選等方面都顯示出科學、規范和系統的項目管理理念和經驗。世行貸款項目尤其重視項目的前期準備和論證，項目設計之初就充分考慮到項目實施方案、運營維護方案的可行性和可操作性，運營維護的資金、機構、人員及方式方法都涵蓋在項目設計的內容里，而且要通過世行的評估，這些都為項目今后的可持續運營打下了堅實的基礎，盡量避免“重建輕管”的現象出現，減少公共資源的浪費，很值得國內項目學習、研究和借鑒。

啟示三：以具體項目的建設推動地區性財務可持續機制的建立。世行很注重具體項目的實施為整個地區帶來的擴散和輻射效應，從而有力地推動項目實施地建立可持續機制。

啟示四：機構、人員、財務和整個項目的可持續性相輔相成、缺一不可。整個項目的可持續性依賴于機構、項目管理人員和財務的可持續發展。一旦機構、人員或者財務任何一方存在不可持續的因素，該項目都可能存在失敗的風險。世行向來注重提高實施項目機構的能力建設，安排一定比例的貸款資金（通常為貸款總額的2%）用于聘請咨詢公司和人員培訓的費用，為項目的可持續運營服務。除注重提升他們的業務能力以外，縣項目辦、項目單位都必須配備專職的財務人員，并保持人員的相對穩定，此外，世行財務專家注重讓項目單位的財務人員自己完成財務預測，以此提升財務人員的業務能力，能為公司的管理者提供決策建議。世行財務專家設計的財務預測的模型也盡量清楚明了、淺顯易懂。