淺析農民建房的管控與風貌提升

□ 衢州市國土資源局柯城分局 毛晨煒

實施鄉村振興戰略是新時期做好“三農”工作的新旗幟和總抓手。而做好農民建房管控與風貌提升是實施鄉村振興，建設“鄉村大花園”的重要突破口和切入點。農村建房問題事關農業農村改革發展穩定，既是重大民生問題，也是重大發展問題。筆者作為基層國土資源人，結合自身工作，簡要談談農民建房管控與風貌提升方面的幾點淺見。

一、農民建房當前較突出的問題和成因

1.缺乏規劃引導，土地利用率低

當前部分農村地區由于以前缺乏規劃引領導致布局散亂無序，沒有基本的基建配套，有新房沒新村，村莊規劃流于形式，更別提鄉村風貌建設，部分地區甚至充斥 “赤膊墻”，一戶多宅和老村閑置空心化日益嚴重，違法違規建設普遍存在。同時建設用地面積過大、利用效率低下，同部分無房戶沒有空間建房長期并存，已成為實施“鄉村振興戰略”建設“鄉村大花園”的痛點、堵點。

2.農民建房審批程序繁瑣，時間跨度較長

依據原本的農民建房正常法定程序，國土資源部門審批建房用地許可，規劃部門頒發規劃許可證，還要由相關站所由鄉鎮分別逐級上報至區縣政府或地市部門。新建區塊可能還需進行兩規對接調整和農轉用上報，時間跨度比較長，許多農民違規先行施工，客觀上造成“未批先占”現象的發生，且部分地區可能存在農轉用等指標不能完全保障村民需求的情況，更加劇了矛盾。

3.缺乏切實有效的框架機制，管控乏力

由于歷史原因，有些地方沒有構建真正強有力的鄉村農民建房管控體系，或者空有制度框架但內容趨于空泛，操作性不強，缺乏有效的落地管控運行機制。管理體系的混亂和缺位，直接地造成了長期以來違法違章沒有得到有效整治，風貌管控更流于規劃文本設計，沒有相關措施予以約束。

曾有農民說，“造房子是我一輩子最重要的大事”，樸素的語句透露的是農房對村民的意義，它不僅是農民生活的載體，更是他們奮斗一輩子的人生目標。習總書記提出“以人民為中心”的發展理念，農村建房問題既是鄉村發展問題，也是重大民生問題，涉及社會的長治久安，政府怎么重視農民建房問題都不為過。

二、關于構建管控體系的幾點相關建議

1.統籌制定切實的農民建房相關總體政策框架

首先要沉下心充分做好調查研究，了解基層實際，想群眾所想，特別要征詢基層村級組織和群眾的意見，務實的政策制定出來才能接地氣，才能真正處理好管和堵、控和疏的關系。比如針對多重情形歷史違章如何分類處置，農民建房資格的歸類，每處一戶多宅合法違法的判斷以及每一個集聚點的區位和規模和如何引導村里統收土地等問題都應系統詳細研究。必須改革創新辦法，找準工作突破口，打好拆改建組合拳，融合“一戶多宅”、農戶閑置宅基地、違章違建拆后土地、農民集聚點建設等，站在振興鄉村高度全局謀劃設計。衢州利用釘釘、微信群發動全市黨員干部開展農民建房頭腦風暴大討論，更成立農民建房體系調研專班，完善目標體系、工作體系、服務體系、保障體系，因地制宜、分類施策，打通農民建房“規劃-審批-監管-服務”整個工作鏈，以期最終構建一個基層能操作、好實施，群眾能理解的農民建房的管控與風貌體系，把它作為一個“牛鼻子”工程來抓，全盤激活“鄉村振興”這面大旗。

2.強化規劃引領管控，優化村莊用地布局

要結合美麗田園和鄉村大花園建設要求，統籌“山水林田湖路房”綜合推進全域農村整治，積極復墾閑置老屋，引領村莊塊狀集聚發展規劃發展導向，真正破局布局凌亂無序、有新房無新貌的狀況。嚴控村外零散，因地制宜引導農民對已建房屋進行“赤膊墻”整治和“平改坡”改造，優化住宅造型效果，提升農房質量和品位，條件允許的山地村莊鼓勵引入“坡地村鎮”引領山村農房建設。結合全域農村綜合整治讓村集體有資金投入到農道和池塘堤壩重修，真正利于“房子+道路”“房子+環境”“房子+配套”的建設，努力打造生態宜居的鄉村“大花園”。通過開發復墾和閑置土地再出讓還能爭取農轉用指標保障新村建設指標問題，一舉多得。對傳統村落、歷史文化名村等重點村落內部規劃詳細設計，落實一定的地域特色建筑風貌管控。

3.創新機制，簡化審批流程

政府層面要做好關鍵在于打破部門間信息數據壁壘。在多規融合一藍圖保護的前提下，科學劃定永久基本農田等生態保護禁建區、有條件建設區和村鎮建設允許邊界，實行分區管控。建議建立一個建房需求數據庫，統計近幾年有建房需求的無房戶，危房戶，遷建戶相關情況，擬用地規模，安置模式和土地指標需求等信息，單列農民建房指標予以保障農村建房需求，清單化銷號管理。同時以一張圖管理引領“一份表”審批流程，這點柯城區已走在前列。上一輪兩規修編就針對農村建房規劃做了大量銜接，避免了“規劃打架”現象的發生。2016年柯城區將農民建房審批權限委托下放到鄉鎮后，目前已率先突破了原農房審批事項繁雜等問題，做到了規劃國土“一份表”聯合簡化審批，縮減了審批時限，這也是基層服務于政府的“放管服”改革和“最多跑一次”改革的實踐探索。

4.強化農民建房工作的主動服務支持

有條件的地方可以推行村代辦制，服務零距離。建議通過發放建房政策宣傳小冊及在各村便民服務中心上墻等宣傳手段，積極做好建房政策的宣傳。結合農民建房的功能需求，為農民統一設計、提供多種房屋通用設計圖紙供參考，既滿足農村需求，易于農民接受，又利于鄉村建設統一風格、配套和管理。強化帶圖申批制，最好要求農戶簽訂按圖施工承諾書，部分新村集聚點可以試行政府或村集體統一代建制。要強化宣傳，讓群眾真正明了建房政策及違章的嚴重后果，嚴格“四到場” 全程監管，即定位放樣到場、基槽驗線到場、基礎復核到場、主體完工復核到場。有條件的地方可以引入農民建房動態管控系統，試行農房建設全過程管理信息化。積極強化綜合農房聯合驗收的威懾力，明確不按圖施工的不予辦證。強化綜合執法平臺作用，結合鄉村雪亮工程，及時發現處置違法違規行為。

5.發揮農村全科網格的主體監管作用，形成回路閉環

以基層黨建統領鄉村治理，建議引導農民建房及風貌管控的相關措施融入各村的村規民約，成立網格建房管理小組，把網格做深、做細、做實，給網格賦能、賦責、賦權，試行農民建房格初審、格代辦、格里管，充分激發農民主體意識，發揮自治作用，真正做到便民利民。特別要運作好農戶建房承諾書，建房保證金對建房戶的震懾作用，落實村級巡查上報責任機制，將問題發現于苗頭狀態，健全報告和即查即拆機制，同時加大農房管控在村干部考核上的權重。有條件的地方可以由政府出資聘請農民建房監督巡查員，具體負責日常違法用地、亂搭亂建行為的監督，形成上下聯動、覆蓋廣泛的農民建房管控格局。通過“勢”的運作讓建房戶“不敢違”“不能違”到“不想違”，真正實現農民建房常態化、長效化管理機制。

同時，強化農房工匠持證施工和動態管理制度，從工匠這個源頭上做好管控，強化農村工匠隊伍培訓，增強農村工匠的法律意識和規劃意識，使之成為農村建房的“技術員”、新房型的“推介員”、新理念的“宣傳員”。確立農村建房必須有持證工匠組織施工的制度，并要求設立建房公示牌，公示建房戶主、效果圖、承建持證工匠、占地及建設面積等必要信息，發動群眾監督。對建筑工匠的不良行為引入扣分機制，持證工匠不得承接未經批準的農房，不得承接無設計圖紙的農房，必須按圖施工，不得隨意改動，否則將被處以扣分直至銷證等處罰，同時對所承接的農房的質量安全承擔責任。