試析生產許可轉產品認證帶來的影響

文/何云福

近期，工業產品生產許可制度實行了一系列改革舉措。依據國務院印發《關于調整工業產品生產許可證管理目錄和試行簡化審批程序的決定》（國發〔2017〕34號）和國家質檢總局一系列文件要求，實施工業產品生產許可證管理的產品目錄進一步調整縮減，有些產品取消工業產品生產許可證管理，有些產品生產許可證管理權限下放，還有些產品由實施生產許可證管理轉為實施強制性產品認證管理。將產品管理方式由實施生產許可轉為實施強制性產品認證，這是工業產品許可改革的重大舉措，也必將對企業、監管部門、第三方機構等產生極大影響。筆者試分析新改革舉措帶來的影響，促使各方順應改革要求，及時調整質量管理及質量監督措施。

一、工業產品生產許可與強制性產品認證本質不同

工業產品生產許可是依據《工業產品生產許可證管理條例》設定的行政許可，嚴格按《行政許可法》規定實施?！缎姓S可法》規定，行政許可是行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。因此，可以認為工業產品生產許可是公民、法人或者其他組織向行政機關提出申請，經行政機關審查，準予其從事產品生產的許可。

強制性產品認證，是依據《認證認可條例》，為了保護國家安全、防止欺詐行為、保護人體健康或者安全、保護動植物生命或者健康、保護環境，國家規定相關產品必須經過認證。認證是依照法律法規實施的一種產品合格評定制度，其著眼于產品必須符合國家標準和技術法規。依據《強制性產品認證管理規定》，列入目錄產品的生產者或者銷售者、進口商應當委托經國家認監委指定的認證機構對其生產、銷售或者進口的產品進行認證。

由此可見，工業產品生產許可與強制性產品認證有著本質的不同。一方面是行政機構的許可行為與認證機構的認證行為具有內在屬性的不同；另一方面，許可的內容針對的是企業生產活動是否符合要求，而認證行為針對的是產品的標準、技術法規符合性，從而兩者在申請、審查、變更、退出、檢查等各項規則的設定上多有不同。

二、企業質量管理應調整適應新要求

對企業而言，實施生產許可轉為實施強制性產品認證，質量主體責任不變。但是，申請受理部門、申請材料、審查環節、證書類型和標志要求、證書維持等方面都發生了重大變化。不同規則導致的變化容易混淆，不容忽視。

試舉一例，以往企業取得工業產品生產許可證后，可以按照訂單要求，更改產品的關鍵零部件、規格型號等，只要在證書的獲證單元內，均不違法。但在強制性產品認證管理體系中，獲證產品的關鍵元器件、規格和型號，以及涉及整機安全或者電磁兼容的設計、結構、工藝和材料或者原材料生產企業等發生變更的，應當經認證機構重新檢測合格后，變更認證證書，否則構成違法行為。

又比如，強制性產品認證證書可以由于生產的季節性、按訂單生產等原因，由認證委托人提出暫停認證證書12個月。工業產品生產許可只有證書的撤銷、撤回、注銷、吊銷的規定。在生產許可證有效期內，企業不再從事列入目錄產品的生產活動的，應當辦理生產許可證注銷手續。

在實際生產中，企業還應當注意生產許可、強制性產品認證制度對委托生產、試生產、證書延續等方面規定的不同。企業質量管理要及時順應變化，強化規范意識，從產品設計、制造、檢驗、包裝等環節進行流程再造，使之與改革后的強制性產品認證管理模式相適應。

三、質量監督模式要隨之調整

工業產品生產許可是行政許可行為，強調的是政府部門對申請的入口審批把關。而強制性產品認證是由認證機構發證，認證機構以及指定實驗室在企業申請審核過程中發揮主體作用。這種本質的不同，直接導致產品質量監管模式發生變化。

特別要避免認為部分產品取消了許可管理，是放松了監管。實際上，取消許可管理，轉為認證管理，并不是放松監管，而是要求進一步加強質量監管。筆者認為，產品管理方式由實施生產許可轉為實施強制性產品認證，通過加強事中事后監管，將進一步促進質量監管模式的轉變。

可從三個方面理解：一是獲得認證的產品，認證機構將按照認證管理的要求，實施獲證企業的跟蹤檢查，同時政府監管部門也將對企業獲認產品實施質量監督抽查，還可以結合專項檢查、行業整治、質量提升等方式進一步強化監管職責，提高質量監管的有效性；二是監管部門通過加大對認證機構的監管，強化發證檢驗、工廠檢查等認證全過程監督，強調“誰發證、誰負責”，監管重心從許可發證轉移到對認證活動的約束，促使認證權威性和公信力提升；三是監管模式的轉變帶來觀念的轉變，推進質量全民共治，產品質量監管將充分發揮第三方機構、行業協會等作用，對轉認證產品采取全鏈條的質量監管新模式。

綜上所述，產品由生產許可證管理轉為強制性產品認證管理，對企業質量管理、政府質量監管均產生了深刻影響，需要積極應對，調整適應。目前摩托車乘員頭盔、電熱毯產品已經按規定實施生產許可證轉CCC認證。可以預見，隨著許可證改革的繼續深化，許可證轉CCC認證模式通過實踐檢驗和完善，更多產品將采用這一改革模式，對此造成的影響尚需引發更多關注和思考，以推動兩項制度形成更有效的銜接。

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加大監督抽查力度

哭撒U幣：許可轉認證后，相關政府部門一定要加大監督抽查力度，并完善不合格產品的處罰流程，及時向全社會公開抽查結果，增加抽查透明度。

顏色：對于取消許可的產品，事中事后監管措施要跟上，有效保障質量安全；對于轉認證的產品，要做好許可與認證制度的轉換銜接。

VS

建立懲罰性賠償制度

四菜一湯：建立對企業實施懲罰性賠償制度，形成對不誠信、不自律、不履行主體責任企業的高壓態勢，督促企業依法依規生產經營。

由我不由天：運用質量信用評價等手段，實施“黑名單”制度，支持質量守信企業發展，增加質量失信企業生產成本。

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