關于新《標準化法》的變化和實施的幾點思考

文/朱梓明

（作者：上海市質量技術監督局政策法規處處長）

《中華人民共和國標準化法》由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議于2017年11月4日修訂通過。新修訂的《標準化法》自2018年1月1日起施行。標準作為國家質量基礎設施的組成部分，在推動供給側結構性改革、質量提升和促進社會經濟高質量發展中發揮著引領性、支撐性的作用。《標準化法》是關于標準制定、實施和監督管理的基本法，可以說是技術要求領域的“立法法”。新《標準化法》的生效實施，意義重大，影響深遠。

新《標準化法》的幾個變化和影響

新《標準化法》對舊法做了大量的修訂，明確標準化協調推進機制，擴大標準制定范圍，加強強制性標準統一管理，增加標準供給，創設標準公開、標準編號規則、標準化軍民融合、標準化試點示范等制度，構建了全新的標準體系、管理體制和運行機制。其中，標準定義、標準體系和標準關系等三方面規定是整個立法的基石，是構建標準化工作其他制度的基礎，其修訂變化影響最為重大，需要格外關注。

1.關于標準概念

標準化工作已經滲透到生活的各個方面。新《標準化法》第二條第一款規定：“本法所稱標準（含標準樣品），是指農業、工業、服務業以及社會事業等領域需要統一的技術要求。”標準的定義中有兩點需要特別注意。

①標準不再局限于工業產品、工程建設和環保要求，而是拓展至農業、工業、服務業以及社會事業等領域，為標準化工作在上述領域的開展提供了法律依據。

②明確標準是技術要求。規范包括技術規范、行為規范。標準屬于技術規范。行為規范表現為法律、道德、紀律等。該定性將標準限定于技術要求，既對近年來標準范圍的爭論做了回應，又使標準以其技術性明顯區別于同樣具有規范功能的法律、道德、紀律等行為規范。實踐中，要防止兩個極端。一是泛化標準。不宜因為規范行為中部分需要技術規范，即將本應是行為規范的東西，穿上標準的馬甲變成標準。二是孤立標準。不能因標準是技術要求，將其限定于自然科學領域，排除在社會事業、服務業等領域之外。

2.關于標準體系

新《標準化法》從標準的種類和效力兩個角度構建了全新的標準體系。

在標準種類上，新《標準化法》第二條第二款規定：“標準包括國家標準、行業標準、地方標準和團體標準、企業標準。”相較于舊法，增加了“團體標準”這一標準種類。

在標準效力上，新《標準化法》第十條第五款規定：“法律、行政法規和國務院決定對強制性標準的制定另有規定的，從其規定。”如，《食品安全法》規定的食品安全地方標準。但是，一般情況下，標準效力上仍應該按照新《標準化法》第二條第二款規定執行。即：“國家標準分為強制性標準、推薦性標準，行業標準、地方標準是推薦性標準。”在強制性國家標準之外留存特殊的其他強制性標準，主要是考慮事物復雜多變，立法需要保持一些靈活性和預留一定空間。新《標準化法》以構建“一個市場、一條底線、一個標準”的體系為目標，廢止了舊法中強制性行業標準和強制性地方標準，有助于解決以往強制性標準制定主體分散、內容容易交叉重復矛盾的問題。在《食品安全法》《環境保護法》《產品質量法》《醫療器械監督管理條例》等以往的立法中，立法機關都是以標準（包括國家標準、行業標準、地方標準、企業標準）分為強制性標準和推薦性標準的規定來設計制度。新《標準化法》對標準體系的大變動，需要我們對現行的其他法律、法規和規章中的行業標準和地方標準進行梳理，并分類處置。與新《標準化法》規定不一致的，要及時修訂、甚至廢止，如《行業標準管理辦法》《定量包裝商品計量監督管理辦法》《商務領域標準化管理辦法（試行）》和《新聞出版行業標準化管理辦法》中關于強制性行業標準的規定部分。

3.關于標準關系

舊《標準化法》為了構建統一開放和公平競爭的市場，在國家標準、行業標準和地方標準關系的處理上，采用了排斥性規則。即行業標準在相應的國家標準實施后，自行廢止；地方標準在相應的國家標準或行業標準實施后，自行廢止。

新《標準化法》未沿用排斥性規則，轉而采用最低要求原則，于第二十一條第一款規定：“推薦性國家標準、行業標準、地方標準、團體標準、企業標準的技術要求不得低于強制性國家標準的相關技術要求。”即推薦性國家標準、行業標準、地方標準的技術要求不低于強制性國家標準的情況下，可以與強制性國家標準共存。

當下法治部門的宣貫任務

2017年11月，國家質檢總局、國家標準委印發《關于宣傳貫徹〈中華人民共和國標準化法〉的通知》，系統部署宣傳貫徹工作，要求抓好面向企業、消費者、政府部門、技術委員會、社會團體和科研院所的宣貫。上海市質監局法治部門作為宣貫工作的主力軍，目前重點進行下列工作。

1.學習好新法

新《標準化法》修訂比重大、內容非常豐富。通過舉辦專題培訓班、研討會、法治講座等途徑，對新《標準化法》進行系統學習，深入了解立法背景，充分領會立法指導思想，準確掌握條文含義，正確理解新法的新內容、新要求。學習中要收集好各個方面的意見和疑難問題，及時研究并向上級報告。

2.宣傳好新法

運用好上海市質監局公眾微信號“上海質監發布”“小質說法”、上海市法宣辦O2O法治沙龍等新媒體，多角度宣傳、解讀好新法。結合法制人員、公職律師的業務培訓，抓好執法人員的知識更新和深入研討。結合憲法宣傳等宣傳節點，運用喜聞樂見的方式，廣泛宣傳《標準化法》，帶動社會各方學習，形成良好氛圍。

3.做好新法實施前期準備

根據新《標準化法》的要求，對現行的標準化工作制度、行政審批目錄、辦事指南、權力清單、責任清單和上海市質監局官網的有關欄目進行更新，確保新《標準化法》在生效之日起能夠得到有效實施。

4.加快地方立法的工作步伐

根據新《標準化法》規定，地方標準一般情況下為推薦性標準，不可能妨礙統一大市場或者影響公平競爭。因此，即便存在國家標準或者行業標準，省級標準化行政主管部門和設區的市級標準化行政主管部門仍有權根據本行政區域的特殊需要制定地方標準。同時，新《標準化法》第十三條第一款規定：“為滿足地方自然條件、風俗習慣等特殊技術要求，可以制定地方標準。”條文中的“等”字，系是“等外”規定，賦予了地方標準足夠的規范范圍。2001年，上海出臺了地方性法規《上海市標準化條例》，對標準的實施、地方標準的制定和企業標準化管理等進行規定。2017年初，上海市法制辦和上海市質監局聯合開始起草市政府規章《上海市地方標準管理辦法（草案）》，現已向社會公開征求意見。目前，上海市質監局已向上海市人大常委會申報修改《上海市標準化條例》。同時，上海市質監局根據新《標準化法》的規定，對正在起草中的《上海市地方標準管理辦法（草案）》進行完善，爭取早日出臺。

需要進一步探討和明確的問題

法律的生命在于實施。新《標準化法》公布后，有些規定與已有的法律之間如何銜接，出現沖突如何解決是必須面對的。筆者認為，有關問題需要在實踐中進行研究并通過法律解釋、典型案例指導等方式予以明確。

1.關于法律責任問題

新《標準化法》第三十六條規定，生產、銷售、進口產品或者提供服務不符合強制性標準，或者企業生產的產品、提供的服務不符合其公開標準的技術要求的，依法承擔民事責任。第三十七條規定，生產、銷售、進口產品或者提供服務不符合強制性標準的，依照《中華人民共和國產品質量法》《中華人民共和國進出口商品檢驗法》《中華人民共和國消費者權益保護法》等法律、行政法規的規定查處，記入信用記錄，并依照有關法律、行政法規的規定予以公示；構成犯罪的，依法追究刑事責任。根據上述兩條規定，是否意味著企業生產的產品符合強制性標準卻不符合其公開標準的技術要求的，只需要承擔民事責任，無需承擔行政責任或者刑事責任。如果這個前提存在的話，《產品質量法》第50條“在產品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好，或者以不合格產品冒充合格產品”的規定，按照新《標準化法》優于舊法的適用規則，會不會因為新《標準化法》的生效而不再適用？同樣，《刑法》第140條規定的生產銷售偽劣產品罪是否也因為新《標準化法》的實施而需要重新確定其構成要件？這些問題，需要在執法和司法實踐中予以明確。

2.關于團體標準公開問題

新《標準化法》第二十七條規定：“國家實行團體標準、企業標準自我聲明公開和監督制度。企業應當公開其執行的強制性標準、推薦性標準、團體標準或者企業標準的編號和名稱；企業執行自行制定的企業標準的，還應當公開產品、服務的功能指標和產品的性能指標。國家鼓勵團體標準、企業標準通過標準信息公共服務平臺向社會公開。”該規定存在立法上的一個漏洞，即未強制要求公開團體標準的內容或者其所規定的產品、服務的功能指標和產品的性能指標。也就是說，如果企業執行某團體標準且該團體標準未通過標準信息公共服務平臺向社會公開的，交易的另一方除非通過合同特別約定或者索要到團體標準，否則將處于不利的狀態，無法得到“按號索驥”的保障。對此，建議根據新《標準化法》“國家實行團體標準、企業標準自我聲明公開和監督制度”的原則規定，在國務院修訂《標準化法實施條例》、制定部門規章或通過地方立法等途徑予以補充。

3.關于食品企業標準的公開問題

《食品安全法》第三十條規定，國家鼓勵食品生產企業制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業標準，在本企業適用，并報省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門備案。第三十一條規定，省級以上人民政府衛生行政部門應當在其網站上公布制定和備案的食品安全國家標準、地方標準和企業標準，供公眾免費查閱、下載。新《標準化法》第二十七條規定，企業應當公開其執行的強制性標準、推薦性標準、團體標準或者企業標準的編號和名稱；企業生產產品執行自行制定的企業標準的，應當公開其執行的企業標準編號、名稱、產品的功能指標和性能指標。該規定既未要求企業全文公開企業標準，也未要求在省級以上人民政府衛生行政部門網站上公布企業標準，顯然與《食品安全法》的規定是不一致的。

新《標準化法》和《食品安全法》關于食品企業標準不一致的規定，形成了新法的一般規定與舊法的特殊規定的沖突，需要明確如何適用。《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法[2004]96號）規定：“法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致的，人民法院原則上應按照下列情形適用：新的一般規定允許舊的特別規定繼續適用的，適用舊的特別規定；新的一般規定廢止舊的特別規定的，適用新的一般規定。不能確定新的一般規定是否允許舊的規定繼續適用的，人民法院應當中止行政案件的審理，逐級上報最高人民法院送請全國人民代表大會常務委員會裁決……”根據上述規定，新的一般規定是允許舊的特別規定繼續適用的，在食品企業標準公開上應當適用作為舊的特別規定的《食品安全法》第三十條規定。當然，上述只是筆者的個人觀點，需要有權機關的意見或者有關案例予以確認。