全省農(nóng)村土地綜合監(jiān)管機制創(chuàng)新調(diào)研報告

□ 夏曉鴻 潘俊國 董海潮 汪芝萍

根據(jù)《農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新專題調(diào)研工作方案》（浙土資辦〔2017〕21 號）要求，浙江省自然資源廳執(zhí)法監(jiān)察局（總隊）就全省農(nóng)村土地綜合監(jiān)管機制建設(shè)情況開展了專題調(diào)研。調(diào)研堅持問題導(dǎo)向、問計于基層、問計于民，走訪了安吉縣、長興縣、上虞區(qū)、蒼南縣、溫嶺市、嘉善縣6個縣（市、區(qū)）國土資源局、11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和13個農(nóng)村，召開了10個座談會，踏看了一批農(nóng)村用地項目，著重了解農(nóng)村違法用地現(xiàn)狀和基層行之有效的做法，認真聽取和研究強化農(nóng)村土地綜合監(jiān)管的對策措施。

一、全省農(nóng)村違法用地現(xiàn)狀及原因分析

近幾年，隨著浙江省“三改一拆”行動、“無違建縣”創(chuàng)建、“除隱患、保安全、促轉(zhuǎn)型”治危拆違攻堅戰(zhàn)以及國土資源系統(tǒng)嚴格執(zhí)法保護資源“亮劍行動”的持續(xù)推進，全省各級政府及干部群眾依法用地意識逐步增強，違法用地總量呈逐年下降趨勢。近4年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)顯示，新發(fā)生的違法用地持續(xù)走低，違法耕占比均低于5%，執(zhí)法監(jiān)察形勢總體向好。但是，隨著城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)進程加快，農(nóng)村建設(shè)用地需求持續(xù)增長，農(nóng)村違法用地呈多發(fā)、易發(fā)態(tài)勢，加強農(nóng)村土地綜合監(jiān)管成了當(dāng)務(wù)之急。

（一）農(nóng)村違法用地主要類型

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以下五類違法用地是當(dāng)前農(nóng)村違法用地中的主要類型。

1.村民個人違法占地建房。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)村受土地利用總體規(guī)劃與村莊規(guī)劃限制，“開門就是基本農(nóng)田”的現(xiàn)象較為普遍，農(nóng)民建房選址難、落地難，不是沒指標、就是沒空間，造成違法用地。另一方面，一些農(nóng)民受利益驅(qū)動，“一戶多宅”、少批多占、大肆圈占土地建豪華別墅的違法情況也屢見不鮮，加之缺乏對房前屋后用地統(tǒng)一的規(guī)定和標準，各地在審批農(nóng)民建房時普遍只對建筑占地部分進行審批，對庭院、附房、道路等缺乏有效監(jiān)管，這些用地往往沒有合法的手續(xù)。據(jù)統(tǒng)計，2014年至2016年，全省農(nóng)民建房違法用地宗數(shù)占農(nóng)村違法用地總宗數(shù)的33.7%，面積占比16.1%。

2.農(nóng)村公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施違法用地。隨著新農(nóng)村建設(shè)推進，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境和設(shè)施的呼聲高漲，各級黨委、政府及有關(guān)部門積極響應(yīng)，大力推進農(nóng)村文化禮堂、農(nóng)貿(mào)市場、健身廣場、公共廁所、垃圾周轉(zhuǎn)站、污水處理設(shè)施、農(nóng)村道路和停車場等項目建設(shè)。這些項目多是上級有要求、百姓有需求、工作有考核，但受建設(shè)用地指標和規(guī)劃空間指標限制，用地往往難以滿足實際需求，無法保障到位，而一旦發(fā)生違法行為后制止、查處的阻力很大。據(jù)統(tǒng)計，2014至2016年，全省立案查處土地違法案件中，農(nóng)村公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施違法用地總數(shù)和面積均占到案件總數(shù)的三成。

3.設(shè)施農(nóng)用地違法。基層反映最多的是設(shè)施農(nóng)用地選址無法避占基本農(nóng)田的問題。紹興市上虞區(qū)某鎮(zhèn)政府分管領(lǐng)導(dǎo)反映，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民以種植茶葉、蠶桑和水果等經(jīng)濟作物為主，但當(dāng)?shù)鼗巨r(nóng)田保護率較高，使得設(shè)施農(nóng)用地附屬設(shè)施的選址很難避開基本農(nóng)田，造成違法用地，涉及千家萬戶農(nóng)民的切身利益，實際工作中難以處置到位。此外，設(shè)施農(nóng)用地改變用途的問題也屢見不鮮，在今年“一嚴查、兩整治”亮劍行動中，全省梳理排摸設(shè)施農(nóng)用地違法用地達2983宗，呈多發(fā)態(tài)勢。

4.新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)違法用地。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在發(fā)展地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、促進農(nóng)民增收以及農(nóng)村建設(shè)中起到重要作用，但因用地管理沒有跟上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、現(xiàn)代化的發(fā)展步伐，造成執(zhí)法監(jiān)管的被動。鄉(xiāng)村旅游、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)等項目，以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資源為依托，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營為基礎(chǔ)，一、二、三產(chǎn)業(yè)相融合的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，產(chǎn)生大量的用地需求，而土地管理工作缺乏研究和應(yīng)對之策，疏于監(jiān)管，成為管理的“真空”地帶。以光伏用地為例，2016年度土地變更調(diào)查發(fā)現(xiàn)全省光伏用地達1.81萬畝（耕地1.14萬畝），如果納入衛(wèi)片執(zhí)法檢查，僅農(nóng)用地一項就已超過2015年度衛(wèi)片執(zhí)法違法用地的總和。

5.農(nóng)村其他違法用地。主要是教堂、寺廟、祠堂、殯葬等違法用地問題，由于這些違法用地涉及人數(shù)眾多，主體很難認定，處罰難以落實。蒼南縣基層國土資源所反映，當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗民情每個村都要建祠堂，資金是由全體村民籌集而來，違法主體難以認定，且涉及大部分村民利益，查處整改壓力很大。溫州市2016年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，這些違法用地的宗數(shù)和違法占用耕地面積占違法用地總宗數(shù)和總面積的13.9%和13.31%，處置到位率極低。

（二）原因分析

從調(diào)研情況看，農(nóng)村違法用地產(chǎn)生的原因即有土地管理法律法規(guī)、體制機制的問題，也有地方政府長期忽視農(nóng)村土地管理，甚至擠占、壓縮農(nóng)村發(fā)展空間的問題，同時也存在基層政府和村級干部法律觀念不強、執(zhí)法剛性不足等原因。

一是農(nóng)村發(fā)展歷史欠賬多。前幾年，各級政府更關(guān)注城市的發(fā)展，在城市建設(shè)用地管理投入精力更多，特別是在建設(shè)用地空間和用地規(guī)模上重點保證了城市發(fā)展的需要，在安排建設(shè)用地指標時，往往優(yōu)先考慮重點工程、城市建設(shè)，真正安排給農(nóng)村的建設(shè)用地指標很少，擠占和壓縮了農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的空間和規(guī)模。

二是用地需求矛盾十分突出。以湖州市為例，該市正處于土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）空間枯竭期和調(diào)整期，由于編制規(guī)劃與規(guī)劃空間使用期間缺乏合理性、科學(xué)性，造成應(yīng)使用至2020年規(guī)劃空間規(guī)模現(xiàn)在已經(jīng)告急。如長興縣2017年省下達新增建設(shè)用地計劃約1300畝，加上增減掛指標，全年約4000畝，但據(jù)測算，全縣2017年新增建設(shè)用地需求近萬畝，全縣農(nóng)民建房指標185畝，而實際需求約500畝。兩個“需求”的缺口都很大。

三是部分基層干部和群眾依法用地意識不強。一些地方政府對“因公違法”的危害性認識不足，打著以發(fā)展新農(nóng)村的旗號而違法用地，沒有履行保護和保障的職責(zé)和義務(wù)。近期媒體曝光的縉云縣危舊房改造中違法違規(guī)用地問題，暴露出基層政府無視國土資源管理法律法規(guī)，缺乏土地法制底線意識的問題。一些農(nóng)村村民隨著生活水平的提高，對改善住房的要求越來越高，未經(jīng)批準非法占地建住宅或擅自擴大用地規(guī)模，有些民營經(jīng)濟發(fā)達或者租房市場發(fā)達的農(nóng)村，村民追求利益，違法占地建造廠房或者住房用于出租。

四是土地管理體制不順，執(zhí)法威懾力不足。當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)察體制存在“事在鄉(xiāng)里、權(quán)在縣里”的弊端，導(dǎo)致“看得見的管不著、管得著的看不見”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“退居二線”，不能形成執(zhí)法合力，對農(nóng)村違法用地發(fā)現(xiàn)不及時、處置不到位，沒有及時將違法用地“發(fā)現(xiàn)在初始、制止在萌芽”，造成既成事實后，極大地增加了處置的難度和執(zhí)法成本。受現(xiàn)行土地管理法律影響，在處置違法違規(guī)用地過程中，以罰代法、以罰代刑的現(xiàn)象比較普遍，違法用地執(zhí)行難以到位，違法責(zé)任人追究難以落實，在群眾中留下法不責(zé)眾、執(zhí)法不嚴的印象。

二、浙江省農(nóng)村土地綜合監(jiān)管存在的薄弱環(huán)節(jié)

（一）執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機制落實還不夠到位

有的地方對共同責(zé)任機制還僅僅還停留在文件上，政府的主體責(zé)任、有關(guān)部門的共同責(zé)任并未得到有效落實，出工不出力。尤其是對政府主導(dǎo)或推進的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)違法用地，更是“大家踩油門、國土踩剎車”，監(jiān)管上難以落實。

（二）基層組織土地自我監(jiān)管缺位

基層組織強不強，對農(nóng)村土地管理至關(guān)重要。浙江省有部分農(nóng)村，班子渙散，責(zé)任不落實，村干部不愿得罪人，“集體土地集體不管”，對違法用地既不阻止，也不報告，甚至帶頭違法。

（三）執(zhí)法力量不能滿足當(dāng)前工作需要

全省在編在崗執(zhí)法監(jiān)察人員1000余人（不含國土資源所），執(zhí)法車輛140余輛，現(xiàn)有的執(zhí)法力量和裝備很難承擔(dān)監(jiān)管全省10.55萬平方公里土地的責(zé)任。長興縣林城鎮(zhèn)國土資源所管轄面積135平方分里，20個行政村，6萬人口，國土員只有8人，其中臨聘人員6人，正式編制2人。50歲以上有5人，基層缺少年富力強、能干事、會干事的干部。

（四）執(zhí)法監(jiān)察剛性不足

農(nóng)村違法用地建筑規(guī)模小，建設(shè)速度快、違法時間短、制止難度大，農(nóng)村村級組織和村民利用節(jié)假日突擊搶建情況十分普遍。執(zhí)法實踐中，很難對農(nóng)村違法用地查處到位、執(zhí)行到位，違法用地行政處罰后，違法者仍占著房子，老百姓認為法不責(zé)眾，易于引起效仿。

三、意見與建議

從土地執(zhí)法實踐看，自然資源違法行為一旦形成事實，查處難度很大。違法占用土地上建造的建筑物、構(gòu)筑物，難以恢復(fù)原狀；礦產(chǎn)資源被違法開采，不可再生。事后查處，會造成執(zhí)法成本成倍上升，加大社會財富浪費，執(zhí)法監(jiān)察保護資源的目的就難以實現(xiàn)。

因此，對農(nóng)村土地監(jiān)管，必須將工作重心放在“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早制止”上，減少形成違法事實，降低發(fā)案率，實現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽”，在源頭監(jiān)管中求實效。而單一傳統(tǒng)的監(jiān)管方式已不能適應(yīng)當(dāng)前土地礦產(chǎn)資源管理復(fù)雜形勢，要遏制違法勢頭，預(yù)防和查處違法用地，必須從源頭入手，疏堵結(jié)合，標本兼治，綜合監(jiān)管。

根據(jù)本次調(diào)研中基層干部的意見和建議，結(jié)合全省農(nóng)村實際，構(gòu)建“權(quán)責(zé)明晰、重心下移、注重預(yù)防、快捷高效”的農(nóng)村土地綜合監(jiān)管機制，重點是要構(gòu)建“農(nóng)村防、鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆、縣里查”的立體式監(jiān)管體系，而要做到縣里少查，就要做到農(nóng)村多防、鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴拆，才能實現(xiàn)“絕大部分違法用地遏制在萌芽狀態(tài)、極少量違法用地進入立案查處程序”的目標。綜上，當(dāng)前構(gòu)建農(nóng)村土地綜合監(jiān)管機制要重點做到“強化一個保障，落實兩個責(zé)任，健全三個機制”。

（一）強化一個保障

切實加大農(nóng)村發(fā)展用地需求的保障力度，用地指標和空間要逐步向農(nóng)村傾斜，不斷優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地布局，通過土地綜合整治、盤活存量建設(shè)用地等途徑保障鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、休閑旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)及農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展用地。通過保障合理合法的用地，減少大量的農(nóng)村“程序性”違法用地，減輕執(zhí)法監(jiān)管的壓力。

（二）落實兩個責(zé)任

一是要落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地管理主體責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是土地管理和執(zhí)法監(jiān)管的第一責(zé)任人，具有情況熟、辦法多、手段靈活的特點，要切實負起管地用地的主體責(zé)任，履行好職責(zé)，發(fā)揮好前沿陣地的作用。當(dāng)前最為重要的是大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“四個平臺”之一綜合執(zhí)法平臺的建設(shè)，要將國土資源部門巡查、防控違法用地的職責(zé)納入到綜合執(zhí)法平臺， “還權(quán)于政府”， 推動建立起以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管理單元的土地違法行為綜合防控機制，形成執(zhí)法合力，對違法用地“即查即拆”，力爭把違法用地遏制在萌芽狀態(tài)，提升執(zhí)法的效果。

二是要落實農(nóng)村自治組織自我監(jiān)管責(zé)任。農(nóng)村土地集體所有，村級組織自我監(jiān)管的責(zé)任不能缺位、回避，村干部不能當(dāng)老好人、旁觀者。要學(xué)習(xí)借鑒河北省保定市徐水區(qū)、江蘇省常州市春江鎮(zhèn)的先進做法，完善制度，落實獎懲，把農(nóng)村土地管理尤其是違法用地監(jiān)管工作與村主要干部的經(jīng)濟利益掛鉤起來，將違法用地發(fā)現(xiàn)、制止、報告的責(zé)任壓實到村干部尤其是村黨支部書記身上，讓他們對自己“地盤”切切實實負起主體責(zé)任。

（三）健全三個機制

一是健全土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機制。進一步建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的工作格局，加強與公安、法院和檢察院的司法聯(lián)動，加強與供電、供水等部門的執(zhí)法聯(lián)動，加強與紀檢、監(jiān)察部門的追責(zé)聯(lián)動，整合執(zhí)法資源，形成工作合力，形成執(zhí)法合力，對違法用地齊抓共管。

二是健全耕地保護補償機制。將違法用地與耕地保護補償資金分配掛鉤起來，對防控違法有效，耕地保護到位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，提高補償資金，有效調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級加強土地日常監(jiān)管、落實耕地保護責(zé)任的積極性和主動性，將基層組織從以往通過冒險建設(shè)違法用地攫取經(jīng)濟利益的歧途引導(dǎo)到通過落實耕地保護責(zé)任獲取政府財政獎勵的正道上來。

三是健全國土資源執(zhí)法監(jiān)察機制。創(chuàng)新巡查工作，應(yīng)用無人機執(zhí)法巡查和視頻監(jiān)控手段，加強對農(nóng)村違法違規(guī)用地防控力度。推廣執(zhí)法監(jiān)察“兩網(wǎng)化”建設(shè)和快速反應(yīng)機制，提升執(zhí)法監(jiān)察信息化建設(shè)水平。建立執(zhí)法監(jiān)察反饋機制，將農(nóng)村土地管理苗頭性傾向性問題和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地及時反饋于國土資源管理前端環(huán)節(jié)，加強研究，及早應(yīng)對，促進規(guī)范管理。堅持嚴格執(zhí)法，加大對違法占用耕地特別是永久基本農(nóng)田行為的查處整改和責(zé)任追究力度，公開曝光典型問題，公開追責(zé)，達到查處一起，教育一片的效果。強化警示約談和責(zé)任追究工作，對土地管理失職瀆職、違法用地多發(fā)高發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，要追究負責(zé)同志的責(zé)任，確保最嚴格的耕地保護制度落到實處、落到一線。