農村土地全域綜合整治的西湖模式

□杭州市發展改革委體改處 中共西湖區委 西湖區政府

西湖區堅持“真保護、實恢復、強管理、優利用、快實施”的原則，嚴格按照“耕地總量不減少、建設用地不增加、農民利益不受損”的三條底線和“生態化、規模化、項目化”的總體要求，農村土地全域整治與生態修復工作取得了全方位效果，交出了環境、生態、保護、民生、經濟等“五本帳”

西湖區是城鄉二元結構非常明顯的城區，擁有雙浦、三墩兩個鄉鎮，還有95.48平方公里保持著農村形態，占全區總面積的30.6%。長期以來，由于地處永久基本農田、城市擴展邊界和生態紅線“三線”交匯處，雙浦、三墩存在著典型的城鄉交錯區土地管理利用問題：一是耕地利用碎片化。區域內耕地被零星切割，連片程度較低，呈現“處處有耕地，處處不連片”的局面，小城鎮、產業園區周邊的耕地拋荒或用于堆場、廢品回收、溫室甲魚塘等非農現象十分嚴重，耕地非農化達80%以上。二是村莊用地無序化。絕大多數村莊缺少有效規劃，空間布局散亂，管理混亂無序，農村建設用地利用粗放低效，違法占地連續數年居高不下。三是農村產業發展低散亂。小農經濟思維比較明顯，農戶經營分散、不成規模，加工、住宿、銷售“三合一”情況普遍，污水直排等環境污染問題嚴重，治安和消防安全隱患較大。這些現狀都與西湖區良好的自然資源稟賦和區位優勢格格不入。

2016年11月以來，西湖區委、區政府將土地全域整治工作擺上重要議事日程。經過充分的調查研究和民主決策，在省市黨委政府的關心支持和國土資源部門的大力指導下，西湖區在雙浦、三墩等農村區域全面啟動土地全域綜合整治。堅持“真保護、實恢復、強管理、優利用、快實施”的原則，嚴格按照“耕地總量不減少、建設用地不增加、農民利益不受損”的三條底線和“生態化、規模化、項目化”的總體要求推進實施，該項目被列入杭州市2017年重點改革任務、浙江省2018年重點突破改革任務。經過一年多的實施，工作取得了良好效果，得到了車俊書記、袁家軍省長等領導肯定。2017年12月25日原國土資源部姜大明部長、2018年5月10日自然資源部陸昊部長先后對西湖區全域土地綜合整治改革試點工作表示高度認可。2018年6月26日，自然資源部在《關于支持浙江省實施全域土地綜合整治有關意見的函》中，再次充分肯定了西湖區的典型經驗做法。具體做法是：

空間上實現全覆蓋

全地域、全覆蓋。將雙浦鎮全鎮78.48平方公里、三墩鎮重點片區17平方公里納入綜合整治范圍，其中三墩鎮核心整治區繞城、華聯兩個村占地4.82平方公里，開展全地域、徹底性的綜合整治。

全域規劃、全域設計。在全省范圍內率先農村土地全域整治規劃，先后編制《雙浦鎮全域土地整治規劃》《雙浦鎮（袁浦集鎮）、三墩鎮小城鎮環境綜合整治規劃》《之江地區、三墩地區水利綜合規劃》《美麗鄉村“一村一方案”》等一系列規劃方案，統籌規劃、綜合推進。

整徹底、無死角。統一制定標準，嚴格規范執行，對沿山沿路、沿河沿溪、房前屋后、院內院外一律納入整治范圍，不留死角、不留遺憾，確保該拆的拆徹底、該整的整到位。

內容上實現全要素

堅持對“田水林路村”等進行全要素綜合整治，統籌推進十大行動。

拆違控違行動。針對違法占地、破壞耕地情況特別嚴重的現狀，圍繞“應拆盡拆”的目標開展集中攻堅，雙浦、三墩兩大區域共拆違268萬方，占全區拆違量的61%。

治水“剿劣”行動。實施科學治水、系統治水，完成富春江北支江疏浚工程，打通雙浦地區10條斷頭河，11條劣V類河道全部摘帽，徹底解決困擾之江地區41年的缺水問題。三墩地區完成生態修復工程，打通13個堵點，19條劣五類水體河道治理全部通過省市驗收。

田園清潔行動。用時40天，全面清理土地3000余畝，清理非法占用耕地的各類堆場706處、堆積物13.5萬噸，廢品收購點94處、10.6噸，拆除甲魚塘1萬余畝，修復土地3.1萬畝，還原土地自然屬性。

美麗鄉村建設行動。全面實施13個村5745戶美麗鄉村建設，累計立面整治1490戶、庭院改造4206戶、道路提升391條、新增公共綠化73萬方，打造景觀節點142個，完善村莊配套功能，全力打造5A級蘭里景區。

城中村改造提升行動。打響城中村改造清零戰，雙浦5個村完成5平方公里土地的拆遷任務，三墩6個村社共12.76平方公里進行一次性搬遷拆除，實現土地功能騰挪、城市面貌更新、生活環境改善的有機結合。

小城鎮環境綜合整治行動。周浦、袁浦兩個小城鎮綜合整治共25個項目已全部完成，并順利通過省級考核驗收。三墩鎮小城鎮綜合整治共37個項目將于2018年年底全面完工。

礦山治理行動。歷時7個月，全面完成13座廢棄礦山綜合治理，總治理面積達74.5萬方，生態復綠6.4萬方，平整出可利用土地1400余畝，用于旅游文化、養老度假和新增林地，使荒廢的土地資源得到充分利用。

土地流轉行動。按照“所有權、承包權、經營權相分離”原則，2017年以來全區分5批共流轉土地3.8萬畝，進行統一管理、集中開發，徹底解決耕地碎片化、土地管理無序化問題。

發展現代農業行動。著力發展現代農業、都市農業、精品農業，雙浦鎮現代農業產業園總用地4200畝，總投資5.4億元，三墩鎮現代農業產業園總用地5200畝，總投資3億元，兩大園區目前已全面開園。

水田墾造行動。統籌推進高標準農田建設、旱地改水田等農田基礎設施建設，總投資3.67億元，新增水田1153畝，新增旱地114畝，旱改水和耕地等級提升627畝，實現杭州主城區墾造水田零的突破，雙浦鎮1000畝早稻已喜獲豐收。

通過實施十大行動，扎實做好環境品質提升、生態空間修復、現代農業發展、高標準農田建設等四篇文章，從根本上解決長期困擾土地管理利用的“違法占地、破壞耕地、低效用地”等老大難問題。

效果上實現全方位

農村土地全域整治與生態修復工作取得了全方位效果，交出了環境、生態、保護、民生、經濟等“五本帳”。

環境帳。環境“臟亂差”現象全面消除，城鄉一體化管理逐漸落實，農村地區外來人口得到了疏解，居民生活方式發生了轉變，安全隱患大大減少。三墩蘭里區塊和雙浦靈山區塊變成了“大花園”，整個區域環境面貌發生蝶變。

生態帳。大力實施生態修復工程，改善生態環境，把生態優勢轉化為發展優勢。30條劣V類河道全部摘帽，河道水體自然流動起來，水體自凈和生態修復能力大幅提升，水清岸綠的美景再次重現。廢棄礦山得以修整、復綠、掛網保護，不僅提升了“顏值”，更大大降低了發生地質災害的可能。

保護帳。全區耕地質量有效提升，土地管理全面加強，雙浦、三墩涉土信訪積案全部化解，甲魚養殖場等污染環境的業態全部清除，堆場、廢品回收站、亂搭亂建等全部消失，最大程度地保護了耕地，恢復了土地原有屬性。雙浦地區的衛片圖斑比例從連續三年超出15%被問責，下降到3%以內。

民生帳。農村面貌發生了翻天覆地的變化，村莊內外整治干凈、環境優美，水、電、氣等全部進村入戶，村內道路拓寬一倍、路網通達，鄉風文明和睦，治安案件發案量下降了32%，群眾的居住環境徹底改善，生活品質大幅提升。

經濟帳。農民收入增加，房租、地租和勞動力收入翻倍甚至數倍增長，實現“減房不減財、減人不減收”。集體經濟壯大，在村集體原有物業出租收入的基礎上，增加了現代農業、10%留用地開發、休閑旅游產業等多種來源收入100-200萬元，全面消除經濟薄弱村。整治區域僅水田墾造價值、新增建設用地價值和周邊土地增值這三項，就遠遠超過整個土地整治總投入。

下一步，西湖區將繼續貫徹落實習近平總書記生態文明思想和省市委決策部署，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，持續鞏固和深化土地全域綜合整治成果，繼續做好沿江9個村美麗鄉村整治、1400畝新增水田墾造、現代農業產業園建設等工作，在實施鄉村振興戰略上走在前列，為奮力推進“八八戰略”再深化、改革開放再出發，譜寫新時代中國特色社會主義浙江篇章作出西湖的貢獻。