完善制度 多措并舉切實加強新形勢下耕地占補平衡工作

□ 浙江省國土資源廳耕地保護處

浙江省是資源小省，耕地尤其寶貴。“十二五”時期，特別是黨的十八大以來，浙江省委、省政府認真貫徹落實黨中央、國務院和國土資源部的決策部署，堅決落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，采取有力措施切實加強耕地保護工作。強化管控性保護，省委、省政府發文建立耕地保護共同責任機制；強化節約性保護，開展全國國土資源節約集約示范省創建活動，實施“畝產倍增”計劃；強化建設性保護，實施“812”土地整治和“611”耕地保護工程，推進土地整治工程和高標準農田建設；強化激勵性保護，在全國率先全面建立耕地保護補償機制，國土資源部向全國推廣浙江省做法。在保障經濟社會可持續健康發展的同時，浙江省著力構建耕地數量、質量、生態“三位一體”保護新格局，取得了較好的經濟、社會、生態效益。

一、浙江省耕地占補平衡工作取得的主要成效

（一）深挖潛力，保證了耕地數量平衡

2013以來，全省各類項目批準建設占用耕地67.5萬畝，同期全省墾造耕地64.4萬畝，加上歷年結余補充耕地，實現了耕地數量占補平衡，保證了全省耕地總量穩定在2965萬畝左右。

（二）提升質量，實現了占補質量相當

通過嚴格落實“占優補優、占水田補水田”耕地占補平衡工作，實現了占用耕地質量與補充耕地質量總體相當。2015年和2016年，全省占用耕地與直接補充的耕地等級差額18.8萬畝·等，通過提升耕地質量，全省累計提升耕地等級19.3萬畝·等。

（三）增減掛鉤，促進了城鄉統籌發展

通過城鄉建設用地增減掛鉤，既對農村零、散、亂、舊的村莊拆并復墾，盤活了農村存量建設用地，優化了農村土地利用結構和布局，又保障了城鎮建新區塊的建設用地，減輕了占補平衡壓力，推動新型城鎮化和新農村建設。

（四）開發保護，推動了生態文明建設

堅持“在保護中開發，在開發中保護”的原則，把生態環境保護理念貫穿于土地整治項目管理之中。科學劃定宜墾土地后備資源范圍，嚴格項目選址，禁止違反規定在生態保護、飲用水源地墾造耕地。嚴格工程建設標準，注重生態保護設計，開展土地生態功能修復和提升，推動了生態文明建設。

二、浙江省加強耕地占補平衡工作的主要措施

（一）節流與開源并重

一方面，從源頭上控制建設占用耕地，緩解耕地占補平衡壓力。加強規劃引導和土地預審管理，建立實地踏看和論證制度，提高建設占用耕地成本，提升節地水平和利用效率，推進空間換地和城鎮低效用地再開發。建設項目占用耕地的比例逐年下降，從2008年至2012年年均54.5%，下降到2013年至2016年年均51.6%。另一方面，多渠道墾造耕地，為占補平衡提供最直接的支撐。在質量上，浙江省以高標準農田建設、糧食生產功能區建設、“千萬畝標準農田質量提升工程”為抓手，開展耕地質量提升行動。在數量上，將立地條件較好、適宜開發的低丘緩坡和符合海洋功能區規劃的灘涂資源，開發為耕地。同時，通過建設用地復墾、廢棄礦地復墾、農村宅基地復墾等墾造耕地。2013年以來，全省累計墾造耕地64.4萬畝，為落實耕地占補平衡打下了堅實基礎。

（二）補充與改造并舉

一方面，按照耕地占補平衡“占一補一、占優補優、占水田補水田”要求，積極墾造水田和優質耕地，盡力直接補充建設占用的耕地。墾造水田面積比例逐年提高，從2014年的21.3%、2015年的28.2%，提高到2016年的50.7%。另一方面，嚴格按照國土資源部要求，開展以“補改結合”的方式落實耕地占補平衡。對由于直接墾造水田資源不足、短期內補充耕地質量達不到要求的，在補充耕地數量落實建設占用耕地“占一補一”基礎上，通過提升耕地質量落實 “占優補優”，通過旱地改造水田落實 “占水田補水田”。2015年，浙江省實施“補改結合”落實耕地占補平衡以來，共完成旱地改水田6.1萬畝，提升耕地質量19.3萬畝·等。

（三）統籌與調劑并行

一方面，建立補充耕地省級統籌制度，對確因補充耕地能力不足，無法落實省以上交通、能源、水利等基礎設施建設項目耕地占補平衡的，由省里按一定比例給予省統籌補充耕地指標。另一方面，建立跨市補充耕地調劑平臺，允許耕地資源相對豐富的地區向資源相對匱乏的地區調劑補充耕地指標，實現資源與資金互補，緩解占補平衡壓力。“十二五”時期，全省調劑補充耕地指標10.9萬畝。

（四）規范與監管并重

一方面狠抓規范。出臺《浙江省土地整治條例》，對土地整治項目從立項、設計、實施、驗收、報備等作出一系列規定。加強涉林墾造耕地監管，對低丘緩坡區域墾造耕地作出嚴格規定。建立聯合踏看制度，涉及林地、灘涂、水域墾造耕地必須取得林業、海洋、水利等部門同意。另一方面狠抓監管，建立土地整治項目抽查復核制度，由省市國土資源部門按一定比例對土地整治項目的面積和質量進行抽查復核。建立土地整治項目監管系統和移動巡查系統，實現土地整治項目全過程監管和可追溯。

雖然浙江省耕地保護和占補平衡工作取得了一定成績，但仍然存在不少困難，如經濟社會發展快，用地量大，后備資源不足， “占優補優”“占水田補水田”和重大基礎設施項目占補平衡落實困難等。

三、完善制度，多措并舉，切實加強新形勢下耕地占補平衡工作

黨的十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想的歷史地位，作出了中國特色社會主義進入新時代的重大政治論斷，對科學制定國土資源方針政策具有十分重要的指導意義。當前，國土資源工作的內外部環境都發生了深刻變化，面臨著新的挑戰、新的要求，耕地占補平衡工作也是如此。因此，新形勢下，加強耕地占補平衡工作要堅持節約資源和保護環境基本國策不動搖、堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度不動搖，認真貫徹落實中央4號和省委10號文件精神，完善制度，多措并舉，切實加強新形勢下耕地占補平衡各項工作。

（一）全面拓寬補充耕地渠道

大力推進“152”耕地生態保護工程，謀劃實施一批全域土地綜合整治與生態修復工程和重大墾造耕地項目。進一步加強政策研究和指導，積極落實對低效園地等其他農用地整治后新增耕地納入耕地占補平衡的規定。著力推進土地整治和高標準農田建設，整合部門力量，集中涉農資金，通過對農村宅基地、村邊空閑地、廢棄工礦地復墾，以及高標準農田建設，整合歸并零星耕地，增加有效耕地面積。

（二）改革統籌補充耕地制度

進一步健全完善省統籌補充耕地指標管理和使用辦法，適時提高省統籌補充耕地指標省級資金補助標，切實增強省統籌補充能力。建立和完善工作機制，督促各地優先保障省以上重大基礎設施項目耕地占補平衡。落實省級以上鐵路、高速公路、機場和大中型水利水電等基礎設施建設項目“邊補邊占”耕地占補平衡的管理制度。積極爭取實施國家統籌耕地占補平衡。

（三）加大補充耕地調劑力度

在已經建立的旱地、水田補充耕地指標跨市調劑辦法和已經確定的調劑價格基礎上，把耕地質量、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標納入調劑范圍，推進全省各地耕地占補平衡全面落實。

（四）拓展占補平衡實現方式

強化地方政府落實本區域內建設項目耕地占補平衡責任。進一步加大“補改結合”耕地占補平衡力度，推進耕地提質改造工程。深入實施城鄉建設用地增減掛鉤工作，復墾形成的城鄉建設用地增減掛鉤指標流轉用于支持城鄉統籌發展。探索耕地質量年度縣域平衡制度，實行年度縣域耕地質量總體平衡考核。