防范機構改革中地方稽查執法部門面臨的執法風險

文丨鐘泉

在當前市場監管體制改革過程中，地方稽查執法部門面臨著“能力不足、精神懈怠、法律適用、監督制約、外部環境、內部銜接、內外聯系、廉潔自律”等八大執法風險，應以“大破大立，體制創新，嚴抓細節，務求實效”作為風險防范的主要思路，積極創建統一的全系統稽查執法辦案體制，狠抓重點隱患環節，以有效防范執法風險的發生。

根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》精神，國家市場監督管理總局（下稱總局）已成立，全國范圍內涉及有關原質量技術監督、工商行政管理和食品藥品監督管理系統的全面性市場監管體制改革拉開大幕。在過渡期間，為保持改革平穩過渡，實現總局要求的“思想不亂、工作不斷、隊伍不散、干勁不減”的要求，現就相關地方稽查執法部門面臨的執法風險，做一簡要分析，以求盡可能加以防范，保障改革的順利進行。

當前機構整合過程中面臨的主要執法風險

當前，從全國市場監管執法部門整合的情況看，天津市市場監管執法部門的整合已先行一步。以之為鏡鑒，在此過程中，主要面臨的執法風險，可歸納為以下八個方面：

一、能力不足的風險

現下部分執法人員的能力和水平還不足以適應三部門合一后大市場監管稽查執法工作的需要。主要表現為：對相關法律法規規章的掌握不全面、不準確；對三部門程序和執法文書的運用不嚴謹、不熟練；對稽查業務、法制工作的流程和經驗還有待進一步完善、積累等。

二、精神懈怠的風險

整合過程中，由于機構部門調整，人員分流、轉崗，導致利益分配機制重新分化組合。在此過程中，部分執法人員思想準備不足，極易出現缺乏學習交流的耐心和熱情，履職的主動性、積極性不高，工作質量粗糙，不作為，不擔當或亂作為的情況增多，表現在執法案卷制作、證據收集和案件審理工作中不嚴謹，不細致，出現一些不應有的失誤。

三、法律適用的風險

三部門合一后，以原各部門為核心建立的相關法律制度體系、執法工作體系需要進一步深度融合、調整；相關法律規定的廢立改工作必須圍繞統一的市場監管法制體系建設而展開；三部門原有的稽查執法體系也要圍繞程序合一、文書統一而重新建構、完善；三部門合一后案件涉及的法規競合、一事不再罰，多個違法行為合并處罰等較為復雜的法律適用情形也會有大幅增加，這些都增加了法律適用的風險。

四、對執法權力制約和監督的風險

傳統的稽查執法，稽查部門從頭到尾“一條龍”式的辦案模式，容易導致辦案人員權力過大，且難于監督、制約。在機構改革、部門整合過程中，受利益驅動和相關監督制約機制重新規制的影響，增大了相關權力濫用的風險，也增加了執法風險和廉政隱患。

五、外部環境的風險

一是近年來，行政體制改革不斷深入，在這一過渡時期，外部環境存在很多不確定因素，對執法人員的行為和心理難免會產生一定的沖擊，既有積極因素，也不可忽視一些可能產生的消極影響。

二是在整體經濟形勢穩中向好的前提下，如何準確、科學、合理地開展執法工作，以充分發揮市場監管部門在調節經濟結構，促進供給質量提高方面的職能作用，既是一個需要在高水平政策指導下，把握好“度”的重大課題，也是執法面臨的一個重要風險。

三是歷來存在的地方保護和社會輿論環境壓力對市場監管執法工作也會帶來一些消極的影響。

六、系統內部銜接的風險

主要是執法部門，執法部門與業務主管部門和有關專業機構之間的溝通、協調，同向發力的問題。目前主要風險有：一是各地執法工作銜接上的不一致，不連貫；二是各稽查部門缺乏統一指揮、相互密切配合銜接的有效機制，多處于各自為戰的境地，難于形成執法合力。特別是缺乏統一高效的執法聯動協作機制，監管容易存在漏洞和縫隙。

七、執法系統與外部銜接的風險

主要是在“刑行銜接”領域目前還缺乏更為有效、便捷的溝通銜接機制。行政執法部門與刑事司法機關由于法律規定、取證手段和立案標準不同，對同一違法行為性質的認定往往難以達成一致，影響了刑事追究效果。

八、廉政的風險

受市場經濟因素的影響，權力尋租現象是客觀存在的，執法人員不是生活在真空中，難免會受到一定的影響，廉政建設永遠在路上，必須常抓不懈，久久為功。

下一步防范執法風險的思路和舉措

針對上述風險，筆者認為應采取“大破大立，體制創新，嚴抓細節，務求實效”作為風險防范的主要思路。具體設想如下：

為進一步夯實市場監管執法體制，健全執法組織機構，有效整合執法資源，充分發揮執法效能，防范執法風險，各地應成立兼具執法管理和辦案職能的專業化執法機關——市場監管稽查執法局，作為今后改革的主要方向。重點包括以下六個方面：

一是組建省（直轄市）一級的稽查執法局（下稱省局），為公務員編制的行政執法機關，爭取規格為副廳（局）級。

二是省局應兼具稽查執法管理和查辦重大疑難案件的職能。建議在局機關設置專門處室，主要履行執法管理（督查）職能；設置稽查總隊，下設若干稽查支隊，以履行重大疑難案件辦理的主要職能。各地市（區）組建分局，職能與省局對接。

三是省局與分局在稽查業務方面形成專業化垂直管理。執法業務以省局管理為主，地市（區）局布置的執法工作應同時抄報省局，由省局統一協調、安排。

四是地市（區）局對分局的重要人事任免應征求省局意見，省局有權在業務工作需要范圍內，統籌安排轄區內稽查執法人員的執法換崗，輪崗、轉崗等事宜。

五是實施統一的績效考核管理和執法監督管理及業務培訓。

六是建立以應急處置指揮中心和專案機制為核心的系統化執法聯動協調機制，統一組織轄區內應急處置和跨區域重大案件的聯合辦理、專案辦理等事宜。

在此基礎上，形成總局稽查執法管理部門—省局—分局為主體的縱向一致的執法層級管理體系。總局稽查執法業務范圍內的事項一體由省局承辦，并與分局對接，從而形成在統一職能范圍內便捷、有效的稽查執法管理體制。

在建成這一執法管理體制之前，當前在機構整合過程中，應針對執法風險易出現的環節、領域，有針對性的從嚴把控細節，注重實際效果。為此，應采取以下八項舉措：

一是加大學習、培訓工作力度。各地稽查執法部門應結合實際，認真周密地制訂全年學習培訓綱要，以文件形式下發，每季度、每月有安排，有檢查，有督導。并適時安排學習培訓成果檢驗、考核，建立培訓臺賬，一個專題、一個專題地抓落實，務求實效，不走過場，責任分解，全員參與。

二是嚴明工作紀律，加強隊伍管理，明確落實責任制。抓苗頭性，傾向性問題，加強思想教育工作，不見成效，堅決進行組織調整，讓能者上，平者讓、庸者下，嚴肅執紀，決不手軟。

三是加強統一的市場監管法制體系建設。積極配合總局市場監管法制體系建構的相關工作，及時向上級業務主管部門請示、匯報執法實踐中出現的新問題、新情況；加強與專業法制機構和司法部門的溝通交流；加強與檢驗、檢測等各種社會中介機構的協作；建立法學理論與執法實務部門專項課題研究、會商機制，統一執法尺度，有效防止法律適用出現重大問題。

四是在重大執法決定法制審核的基礎上，試行查辦分離制度。即效法公安機關實行案件調查與定性處罰相分離的制度措施。案件辦理的調查、建議、處罰、執行等不同階段由不同部門完成，以相互制約，有效消除執法權力過于集中造成的隱患，并與績效考核掛鉤，建立完善相應的獎懲激勵機制。

五是堅決執行上級有關機構體制改革、調整的決定。堅決按照總局和各地市場監管局的部署、要求，繼續加大執法力度，深入開展食品安全、商業賄賂、虛假宣傳、反壟斷、危險化學品、特種設備及電線電纜產品等方面的稽查執法工作，維護市場秩序穩定。同時，積極爭取各地方政府支持，進一步加強與輿論宣傳部門的溝通聯系，創新宣傳報導方式、方法，爭取良好的執法環境。

六是積極探索建立統一、高效的執法聯動協作機制。對于跨區域大要案、總局督辦指派案件，各地執法部門在總局稽查執法管理部門的統一指揮下實行聯動協作。可以各地“行政執法監督平臺”為依托，實現執法信息和資源共享，進而建成以總局稽查執法管理部門為龍頭，省級稽查執法部門為中心、地市（區）各級稽查執法隊伍為骨干，各業務主管部門為支撐、相關社會中介機構配合、支持，全系統協調一致的執法辦案機制。

七是嚴格執行“刑行銜接”相關制度規定。不斷提高“兩法銜接”工作機制的實用性、有效性，嚴格執行涉嫌刑事案件移送程序，做好案件處理的銜接、協調工作。

八是深入學習黨的十九大精神，嚴格落實黨建工作要求和黨風廉政責任制。把黨建工作和業務工作緊密結合起來，狠抓政治理論學習，著力作風培養，強化理想信念，打造“為民、務實、清廉”的行政執法隊伍。