淺談基層檢察院解決民事執(zhí)行難問(wèn)題

●周 琪 毛 陽(yáng)/文

一、檢察職能為解決執(zhí)行難提供法律依據(jù)

《憲法》第129條明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位，其主要職責(zé)就是監(jiān)督國(guó)家法律的實(shí)施和執(zhí)行。2013年修改后的《民事訴訟法》第14條將原人民檢察院“有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”修改為“有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，并在第235條中規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，這標(biāo)志著檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督有了明確的法律依據(jù)。

2011年3月10日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了 《關(guān)于在部分地方開(kāi)展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，決定在山西、內(nèi)蒙古等12個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）開(kāi)展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督的試點(diǎn)工作。2016年11月2日，最高人民法院、最高人民檢察院又聯(lián)合制定了 《關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問(wèn)題的規(guī)定》，該《規(guī)定》是《民事訴訟法》修改實(shí)施以來(lái)“兩高”關(guān)于民事檢察監(jiān)督活動(dòng)會(huì)簽的第一個(gè)司法文件，也是自2011年“兩高”決定在部分地方開(kāi)展民事執(zhí)行法律監(jiān)督工作達(dá)成的新共識(shí)。它彌補(bǔ)了現(xiàn)有法律規(guī)定的不足，對(duì)于加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行檢察工作、促進(jìn)人民法院依法執(zhí)行具有十分重要的意義。

綜上，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，不僅具有合法依據(jù)，而且具有現(xiàn)實(shí)的程序正當(dāng)性。檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院在執(zhí)行程序中的執(zhí)行實(shí)施行為和執(zhí)行審查行為實(shí)行法律監(jiān)督，不僅可依法規(guī)范違法違規(guī)執(zhí)行行為，保障申請(qǐng)執(zhí)行人和被執(zhí)行人的合法權(quán)益，也可維護(hù)法院民事、行政裁判的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，有效實(shí)現(xiàn)公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。

二、基層檢察院民事執(zhí)行監(jiān)督工作面臨的困難

（一）法院方面

執(zhí)行工作是法院的本職工作，受制于被執(zhí)行人家庭條件困難、被執(zhí)行人難找、被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難查、協(xié)助執(zhí)行人難求等系列原因，加之基層司法機(jī)關(guān)案多人少的共性，執(zhí)行難成為一個(gè)必然難題。根據(jù)保康縣法院近幾年執(zhí)行案件分析結(jié)果，法院每年執(zhí)結(jié)三百多件案件。再扣除其中上訴、自動(dòng)履行、和解等案件，真正能進(jìn)入檢察監(jiān)督范圍的案件很少。

（二）檢察機(jī)關(guān)方面

民事訴訟法、行政訴訟法修改實(shí)施后，基層檢察院民行工作職能雖從單一對(duì)裁判結(jié)果監(jiān)督拓展到對(duì)裁判結(jié)果監(jiān)督、審判人員違法和執(zhí)行活動(dòng)違法監(jiān)督，但根據(jù)最高人民檢察院《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第23條的規(guī)定，民事訴訟監(jiān)督案件的來(lái)源有三種途徑：當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督、案外人控告舉報(bào)、檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)。但根據(jù)《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第41條的規(guī)定，依職權(quán)監(jiān)督案件僅限于損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，審判、執(zhí)行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為。人民法院審判、執(zhí)行中涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件更是少之甚少，因此，案源嚴(yán)重不足。近幾年，隨著有關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督相關(guān)法律、法規(guī)的相繼出臺(tái)，基層檢察院廣泛開(kāi)展民事執(zhí)行監(jiān)督，辦案數(shù)同比大幅上升，但總量依然偏小。同時(shí)，監(jiān)督案件層次、規(guī)范化程度不高，有影響力的案件不多。

（三）社會(huì)方面

建國(guó)初期，我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信體系對(duì)于“要錢(qián)沒(méi)有，要命一條”等種種誠(chéng)信缺失行為缺乏嚴(yán)厲的處罰措施。公民法治意識(shí)淡薄，認(rèn)為賴(lài)債不會(huì)坐牢，視生效判決為白紙一張，對(duì)法院的傳喚不理不睬，甚至到處逃避等都阻礙了判決的執(zhí)行。同時(shí)，群眾對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能不夠了解，當(dāng)事人認(rèn)為法院的具體執(zhí)行實(shí)施行為或執(zhí)行裁決行為有錯(cuò)誤時(shí)，往往向上級(jí)法院或本級(jí)法院院長(zhǎng)申訴，由上級(jí)法院或本級(jí)法院院長(zhǎng)啟動(dòng)監(jiān)督程序，而很少通過(guò)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)行救濟(jì)，造成了檢察機(jī)關(guān)獲取線索的渠道不暢，一定程度影響了對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督。

三、保康縣檢察院探索民事執(zhí)行監(jiān)督的主要做法

（一）著力完善法律監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制

一是健全檢察院與法院溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。保康縣檢察院與縣法院于2017年7月會(huì)簽 《關(guān)于加強(qiáng)民事行政審判及執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督、檢察工作協(xié)作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督與配合原則，明確規(guī)范民事執(zhí)行監(jiān)督工作的范圍、方式、程序。保康縣檢察院與縣法院建立經(jīng)常性溝通聯(lián)系機(jī)制和情報(bào)信息共享機(jī)制，共同研究工作中遇到的新情況、新問(wèn)題，并就民事行政訴訟監(jiān)督工作中有關(guān)調(diào)卷、檢察建議書(shū)送達(dá)與處理結(jié)果反饋、再審案件審結(jié)后裁判文書(shū)送達(dá)以及執(zhí)行監(jiān)督等問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn)。二是建立民行工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制。一方面，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)，向縣人大、縣政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)、律師事務(wù)所、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所工作人員發(fā)送宣傳資料，宣傳新民訴法實(shí)施后民行檢察職能的變化，了解案件線索。另一方面，聘任律師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作人員為民行工作聯(lián)絡(luò)員，充分發(fā)揮其橋梁紐帶作用，通過(guò)他們宣傳法律，要求他們一發(fā)現(xiàn)民事行政案件線索立即聯(lián)系，使之成為該院民行檢察工作的“千里耳”。

（二）著力提高法律監(jiān)督工作實(shí)效

緊扣制約法律監(jiān)督工作的“瓶頸”問(wèn)題，不斷改進(jìn)工作方式方法，破解難題。一是針對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)廣泛關(guān)注的執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問(wèn)題，適時(shí)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)。二是針對(duì)法律監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，加大對(duì)行政訴訟、民事案件受理和民事執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督力度，特別是對(duì)那些被執(zhí)行人明明有執(zhí)行能力，但受多種因素影響，能執(zhí)行的案件也不依法執(zhí)行的，要查清不作為背后深層次的原因，堅(jiān)決予以監(jiān)督。如保康縣檢察院在辦理保康縣法院執(zhí)行保康沃土公司與王舒源借款糾紛案，發(fā)現(xiàn)該案申請(qǐng)執(zhí)行人系非公企業(yè)。保康縣檢察院高度重視，迅速啟動(dòng)法律監(jiān)督程序，一方面進(jìn)行實(shí)地調(diào)查取證，發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人王舒源有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)但拒不履行還款義務(wù)，另一方面向法院發(fā)送檢察建議，督促將該案盡快移送公安機(jī)關(guān)處理。在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督下，法院采納了檢察建議并及時(shí)回復(fù)。目前公安機(jī)關(guān)已受理該案，沃土公司的損失將通過(guò)刑事程序追回。

（三）著力優(yōu)化法律監(jiān)督外部環(huán)境

一是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能宣傳。利用“檢察開(kāi)放日”、“檢察職能宣講團(tuán)”、“舉報(bào)宣傳周”等活動(dòng)大力宣傳。通過(guò)設(shè)置集中宣傳點(diǎn)、懸掛橫幅、設(shè)立宣傳展板、發(fā)放民行檢察工作手冊(cè)等方式廣泛開(kāi)展職能宣傳，解答群眾的法律訴求。通過(guò)廣泛宣傳，讓廣大社會(huì)群眾全面了解檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，解決監(jiān)督線索來(lái)源少的問(wèn)題。二是深化檢務(wù)公開(kāi)。以?xún)筛呗?lián)合頒布的 《關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問(wèn)題的規(guī)定》為契機(jī)，結(jié)合檢察工作實(shí)際，加大民行檢察職能的宣傳力度，暢通申訴救濟(jì)渠道，讓群眾知曉申請(qǐng)民事執(zhí)行監(jiān)督的途徑、方式、措施和程序以及應(yīng)當(dāng)提交的申請(qǐng)材料，讓民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行。三是樹(shù)立監(jiān)督與協(xié)作并重的理念，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)芈蓭熓聞?wù)所、法律服務(wù)所、信訪局、人大等部門(mén)的溝通協(xié)作，增強(qiáng)全層次接受法律監(jiān)督的意識(shí)，形成監(jiān)督合力，保證法律監(jiān)督工作依法順利開(kāi)展。2017年3月，保康縣人大常委會(huì)視察民事執(zhí)行監(jiān)督工作，保康縣檢察院民行部負(fù)責(zé)人圍繞民事執(zhí)行監(jiān)督工作的職能與監(jiān)督措施，匯報(bào)了開(kāi)展該項(xiàng)監(jiān)督工作的現(xiàn)實(shí)困境與建議，縣人大常委會(huì)表示將對(duì)檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督工作給予更多的關(guān)注與支持。

四、檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化民事執(zhí)行監(jiān)督的建議

（一）完善動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)督機(jī)制

一是建立協(xié)調(diào)跟進(jìn)機(jī)制。建議在原有個(gè)案溝通、聯(lián)席會(huì)議、會(huì)簽文件等工作的基礎(chǔ)上，就審查執(zhí)行監(jiān)督案件的范圍、程序以及協(xié)作框架等問(wèn)題進(jìn)一步協(xié)調(diào)溝通。二是建立執(zhí)行案款臺(tái)賬制度。對(duì)民事執(zhí)行工作實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督，對(duì)執(zhí)行情況及時(shí)進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)民事執(zhí)行工作的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，也有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中存在的問(wèn)題。三是加強(qiáng)監(jiān)督跟蹤問(wèn)效。在收到法院針對(duì)檢察建議的回復(fù)后，要主動(dòng)同法院溝通聯(lián)系,確保檢察建議的監(jiān)督建議得到貫徹落實(shí)。同時(shí)，對(duì)于當(dāng)事人有和解意愿的民事執(zhí)行監(jiān)督案件，應(yīng)告知當(dāng)事人向法院提交和解協(xié)議。對(duì)法院執(zhí)行裁定與執(zhí)行行為符合法律規(guī)定的案件，積極做好當(dāng)事人的和解及服判息訴工作。

（二）建立長(zhǎng)效職能宣傳機(jī)制

做好民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，建立長(zhǎng)效職能宣傳機(jī)制是助力。拓寬宣傳渠道，加大民行檢察工作影響力。積極利用傳統(tǒng)媒體及“兩微一端”等新媒體，加強(qiáng)民行檢察職能宣傳，讓廣大群眾深入了解民行檢察職能，加大已辦理的、有社會(huì)影響力的民事行政監(jiān)督案件宣傳，不斷提升民行檢察工作的知名度和社會(huì)影響力。另一方面，加大檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院執(zhí)行工作監(jiān)督職能的宣傳，從而提高民行部門(mén)的社會(huì)認(rèn)知度和影響力。同時(shí)加強(qiáng)與法院、律師事務(wù)所的溝通與配合，在法院的立案大廳、律師事務(wù)所等地方放置檢察監(jiān)督宣傳材料，暢通監(jiān)督宣傳渠道。

（三）構(gòu)建多向辦案協(xié)作機(jī)制

一是要完善檢察院內(nèi)部之間的協(xié)作配合。積極發(fā)揮檢察工作一體化機(jī)制，加強(qiáng)民行部門(mén)與公訴、批捕、控申等部門(mén)橫向協(xié)作配合，內(nèi)部深挖尋找案源。二是要完善上下級(jí)檢察院以及同級(jí)檢察院之間的溝通協(xié)作機(jī)制，包括案件匯報(bào)、請(qǐng)示、協(xié)作、移送、提請(qǐng)監(jiān)督等。建議省、市級(jí)檢察院經(jīng)常開(kāi)展基層調(diào)研、指導(dǎo)，幫助基層檢察院解決實(shí)際辦案中的困難與問(wèn)題，通過(guò)個(gè)案指導(dǎo)、抽調(diào)辦案、學(xué)習(xí)交流等方式，增加基層民行人員接觸不同案件類(lèi)型的機(jī)會(huì)，提高民行檢察監(jiān)督能力。三是要爭(zhēng)取黨委、人大支持，優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境。堅(jiān)持主動(dòng)向黨委、人大報(bào)告執(zhí)行監(jiān)督工作及重大案件辦理情況，爭(zhēng)取重視和支持，協(xié)調(diào)解決執(zhí)行監(jiān)督工作中的困難和問(wèn)題。由于執(zhí)行監(jiān)督個(gè)案不僅涉及當(dāng)事人切身利益,而且關(guān)乎地方社會(huì)穩(wěn)定,黨委、人大有權(quán)預(yù)先對(duì)案件進(jìn)行考量衡平,防止案件監(jiān)督過(guò)程的片面性。通過(guò)黨委、人大介入,促使盡快采取應(yīng)對(duì)執(zhí)行案件的措施,積極應(yīng)對(duì)、回復(fù)社會(huì)關(guān)切，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益和地方社會(huì)穩(wěn)定，共同解決執(zhí)行難的問(wèn)題。