新時代耕地占補平衡的邏輯根源、模式探索與管理創(chuàng)新
——基于“新時代耕地占補平衡方式改進與管理創(chuàng)新研討會”的思考

韓 璐 孟 鵬 徐保根 蔣仁開 張冰松 陳美景

20 年來伴隨著中國最嚴(yán)格的耕地保護制度，耕地占補平衡政策得到了不斷的完善，同時在政策實施中，也逐步暴露出“占多補少”“占優(yōu)補劣”等現(xiàn)象，由此帶來了耕地質(zhì)量下降，生態(tài)環(huán)境破壞等諸多問題。2018年中央一號文件“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的提出，為耕地占補平衡的改進和政策的完善提出了新的挑戰(zhàn)和機遇。在此背景下，從城鄉(xiāng)要素互動視角出發(fā)，如何推動城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興成為當(dāng)前關(guān)注熱點。

文章采用綜合分析與系統(tǒng)推理的研究方法。在闡述耕地占補平衡的發(fā)展階段與政策績效的基礎(chǔ)上，對耕地占補平衡存在的問題及其邏輯根源進行了分析。耕地占補平衡主要存在實質(zhì)性不平衡、時空性不平衡、政策性弱化等微觀、中觀及宏觀層面問題，其邏輯根源在于城鄉(xiāng)要素流動的成本與收益不平衡、耕地占補平衡的執(zhí)行者和耕地權(quán)利主體的利益不一致，區(qū)域發(fā)展與后備資源稟賦差異，耕地保護意愿和用地審批權(quán)力不匹配等。

在技術(shù)層面上，主要從耕地占補平衡的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三個方面進行分析。在數(shù)量上，通過盤活宅基地增量和存量、完善易地調(diào)劑方式等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域平衡。在質(zhì)量上，通過土地總體規(guī)劃中建設(shè)用地約束指標(biāo)調(diào)整、修正耕地質(zhì)量評價指標(biāo)體系、規(guī)范耕作層保護與再利用等提升耕地質(zhì)量。在生態(tài)上，通過完善指標(biāo)調(diào)劑的價格內(nèi)涵、擴大耕地補償標(biāo)準(zhǔn)范圍、轉(zhuǎn)變耕地補充途徑等方式實現(xiàn)耕地生態(tài)占補 平衡。可采取構(gòu)建補充耕地交易平臺、明確補充耕地來源和交易主體、嚴(yán)格收益用途管理、嚴(yán)格補充耕地準(zhǔn)入門檻等措施來規(guī)范省域內(nèi)易地調(diào)劑補充耕地；同時可與其他工程統(tǒng)籌協(xié)作，完善省域內(nèi)發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的耕地占補平衡指標(biāo)調(diào)劑方式，如浙江省從 2002 年開始實施“山海協(xié)作”工程。

在管理層面上，針對上述從技術(shù)層面上探索改進方式，提出做好頂層設(shè)計，抓好規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建耕地占補平衡與城鄉(xiāng)要素流動的平衡機制，建立耕地占補平衡后續(xù)生態(tài)管護長效機制，提升軟硬實力等創(chuàng)新管理措施，為新時代耕地占補平衡政策的實施提供科學(xué)依據(jù)，也為促進城鄉(xiāng)要素合理流動、推動扶貧攻堅和鄉(xiāng)村振興提供參考。

《中國土地科學(xué)》第7期