以“三集中”改革推動鄉村振興的路徑研究
——基于湖州市吳興區的調查與分析

□ 湖州市國土資源局吳興區分局 趙勤學 鄭 凱

▲ 八里店農村土地綜合整治項目——水稻萬畝園和水產養殖萬畝園

實施鄉村振興戰略，是當前及今后一個時期農業農村改革發展的根本遵循和總體方向。“三集中”是解決當前城市建設用地與土地矛盾的最佳選擇，是解決“三農”困境的根本出路，也是實施鄉村振興戰略的有力突破口。湖州市吳興區自2008年就開始試點“以土地集中流轉為前提、人口集中居住為核心、產業集中建設為抓手”的“三集中”改革，探索出了一條加快城鄉一體化發展的新路。本文結合湖州市吳興區農村發展實際，提出以“三集中”改革推動鄉村振興的可行性路徑，為城鄉統籌水平相對較高地區的農村經濟社會發展提供一些借鑒和參考。

一、實踐基礎：認真總結八里店南片新農村十年改革成效

吳興區八里店南片轄6個行政村，農戶4406戶，人口16083人，總面積34平方公里，其中現代農業綜合區面積25平方公里。自2008年試驗區成立以來，深入推行以優先尊重農民意愿、優先保障農民權益、優先促進農民發展，加快農業資源向規模經營集中、農村工業向功能園區集中、農民居住向新型社區集中，提高農業現代化水平、提高農民收入持續穩定增長水平、提高城鄉一體化水平為主要內容的“三集中”改革。2010年，被列為全省唯一的新農村建設體制創新試驗區；2013年，成為國家現代農業示范區農業改革與建設試點核心區，多項改革成果得到中央和省市肯定。

（一）改革成效

十年來，八里店南片“三集中”改革效應不斷顯現，基本實現了“農業規模化、農村城鎮化、農民非農化”。一是鄉村建設方式發生了根本性變化。十年來，通過居住集聚，南片空間布局進一步優化。永福、尹家圩、移沿山、紫金橋安置社區初具規模，農民入駐社區率達到70.9%。土地集約利用效率大幅提高，經土地綜合整治，宅基地面積從3719.7畝減少到2607.8畝，騰出空間1111.9畝，新增建設用地824.9畝。二是產業發展方式發生了根本性變化。十年來，鄉村產業結構不斷優化，一二產業集中度大幅度提高。土地流轉累計達24385畝，規模化經營占92%以上，糧食、瓜果蔬菜、特種水產“三個萬畝”基本成型。三是農民生活方式發生了根本性變化。十年來，農民收入得到較快增長，從事二三產業人數由48.9%上升到69.3%；人均純收入由11378元增長到31191元，年均增長11.9%。參加養老保險人數占到45.8%。教育、衛生等綜合配套設施得到完善，群眾獲得感和幸福感不斷提升。

（二）經驗啟示

總結八里店南片新農村改革試驗區的實踐，關鍵是抓住了三個方面。一是始終堅持拉高標桿、規劃引領。八里店南片試驗區從一開始就牢牢抓住規劃引領，通過以實施農村土地綜合整治為抓手，將產業平臺打造、農村新社區建設和現代農業發展有機結合。二是始終堅持黨政主導、合力推動。在試驗區建設推進中，各級黨委政府始終高度重視，市委、市政府專門建立了試驗區建設協調小組，多位市、區領導親自到試驗區蹲點調研，調動市、區各部門資源支持試驗區建設，為試驗區發展提供了強力組織保障。三是始終堅持深化改革、機制創新。試驗區充分發揮體制機制創新作用，先后推出米票、糧票、房票、股票“四票制”和社區規劃建設管理機制等“七大創新機制”，為試驗區發展注入了持續的生機活力。

二、形勢研判：準確把握農村“三集中”改革的總體方向

無論是從社會發展規律、政策導向、外地經驗還是吳興發展需要來看，以農村“三集中”改革為核心的農村資源要素集中集聚已是大勢所趨、發展之要。

（一）農村“三集中”改革順應了時代發展大勢

“三集中”改革遵循了生產力與生產關系的矛盾運動規律。在當前農村家庭單元分散模式下，農民居住分散帶來了農村土地分散、產業分散、公共服務分散、基層治理

（二）農村“三集中”改革符合了上級政策導向

今年中央1號文件，提出“允許縣級政府通過村土地利用規劃，調整優化村莊用地布局，有效利用農村零星分散的存量建設用地”。2010年省委、省政府1號文件，明確了以落實城鄉建設用地增減掛鉤政策為抓手，進一步優化農村土地利用結構和布局，推動農村人口和村莊集聚。今年1月召開的全省國土資源工作會議，提出把全域土地綜合整治作為助推鄉村振興戰略實施、促進農業農村現代化的重要抓手。可見，中央和省級層面的政策導向有利于實施“三集中”改革。

（三）農村“三集中”改革借鑒了各地先進經驗

從時間上看，1985年上海郊區就提出了“三集中”的概念，后來力量分散等“資源分散性”問題，難以適應農村經濟規模化、組織化、市場化發展需要。“三集中”改革是以推動農民居住集中為先導做出的生產關系調整，是更好適應生產力發展的必然要求。“三集中”改革抓住了新時代主要矛盾的轉化。“三集中”改革，最大限度改善農民生活方式、創業方式、就業方式、增收方式，通過推動農民居住集中，將從根本上徹底改變臟亂差的居住環境，極大促進城鄉基本公共服務均等化，順應了人民對美好生活的向往。“三集中”改革契合了“兩步走”的戰略安排。推行“三集中”改革，是最有力最有效的鄉村振興舉措之一，其階段性的目標任務也正是著眼于“兩步走”戰略節點。只有以“功成不必在我”的胸襟，通過一年接著一年干，才能真正兌現我們黨向人民作出的莊嚴承諾。在蘇南地區得到了較快發展，全國各地已經積累了很多很好的經驗。如江蘇蘇州市作為江蘇省唯一的城鄉一體化發展綜合配套改革試點區，核心的制度創新在于“三集中、三置換”，全市將25000多個自然村除部分保留村、生態自然村、古村落外全部集中到2700個點，置換出70多萬畝發展用地。各地的改革實踐都聚焦在“三集中”上，把它作為解決農村發展土地制約、改善農村環境、發展壯大村級集體經濟、提高農民收入、促進城鄉一體化發展的突破口，最大限度讓人民群眾共享改革發展成果。

三、實證分析：科學論證農村“三集中”可行性和操作性

當前吳興正處于工業化轉型升級、城鎮化加速發展、高質量趕超發展的關鍵階段，面臨新一輪城市建設總體規劃修編和鄉村建設規劃完善的有利時機。以農村居住集中為先導的農村“三集中”改革，將是有效破解發展空間制約、促進經濟社會發展的必由之路。

（一）有利條件

一是具備城鄉融合的基礎。2017年全區城鄉居民收入比達到1.71∶1。從就業情況看，目前全區農業勞動力人口從事非農職業的比例達到73.8%；從農民家庭收入的來源看，非農收入來源已占家庭收入來源的90.9%，農民的生產、生活非農化趨勢日益明顯。二是具備成功實踐的經驗。隨著中心城區東擴和項目建設需要，在高新區、織里、八里店等地較早推行了農房改造工作，并在實踐中形成了八里店南片等成功經驗。三是具備區域開發的優勢。吳興地處中心城區，東部新區經過多年的市政配套設施建設，房地產開發市場逐步成熟，土地出讓價逐年上升，為全區推行“三集中”改革創造了條件。

（二）制約因素

一是思想畏難情緒。推進農民集中居住區建設符合發展方向和趨勢，但基層干部群眾還存在認識分歧，不少人持等待觀望心態。在鄉鎮一級認為集中居住區建設投入多、矛盾多、推進難度大，具有畏難情緒。二是資金平衡壓力。在當前嚴控地方政府性債務、融資渠道收窄、融資成本偏高的形勢下，推進農民集中居住區建設，短期內項目化融資與資金平衡的壓力會比較大。三是部門協調問題。農民集中居住區建設，涉及的國土資源、規劃、建設、農業等部門的協同配合還需進一步強化，如永久基本農田劃定與土地利用規劃、城鄉建設規劃的銜接等。

（三）綜合評估

在堅持“取之于農用之于農，農村土地回報農村”的原則下，算好農村集中居住的“土地帳”和“資金帳”顯得尤為重要。一是土地利用空間分析。根據新一輪城市建設規劃的要求，綜合考慮非農收入、非農就業以及項目建設、地理位置等因素，著眼近十年期間，第一階段排出276個自然村，宅基地面積10748畝。經測算，共需安置建筑面積383.43萬平方米，若分別以1.5/1.8的容積率來測算，需安置社區占地面積為3834畝和3195畝，可分別節余6914畝和7553畝，土地節約率分別為64.32%和70.27%。在耕地占補平衡的基礎上，換出的建設用地，基本可以實現兼顧“居住空間、產業空間”。二是資金收支平衡分析。按照僅限于來源于土地進行測算，如果社區建設按照容積率1.5的水平，對全區節余的6914畝土地指標，理論上在自帶規劃空間和建設用地指標的前提下，只要每畝土地凈收益達到245萬元以上（不考慮上繳省市以上部分規費、基礎設施配套費等支出），即可實現資金的收支平衡。從總體上看，目前全區高新區、織里、八里店等鄉鎮基本符合條件，可在本區域內實現平衡；其它鄉鎮，則需要跨區域將建設用地指標和規劃指標置換到東部新區，土地出讓價達到600萬元/畝左右，也可實現收支平衡。

四、對策建議：努力構建“三區”共融的鄉村振興新格局

推動鄉村振興走在前列，必須立足現有高起點，把握未來新趨勢，以農村“三集中”改革為突破口，努力構建社區、園區、景區“三區”共融共生的鄉村振興戰略格局。

（一）明確目標，提高站位

新時代的鄉村振興戰略與以前新農村建設相比要求更高。我們必須要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立以人民為中心理念、新發展理念和城鄉融合理念，堅持走“綠水青山就是金山銀山”之路，堅持“黨政主導、農民主體，統籌規劃、全域整治，項目推進、重點突破，改革創新、持續發展”原則，根據形勢發展的需要，賦予“三優先三集中三提高”新的時代內涵，即：優先保護農民權益、優先保持農業生產能力、優先保障農村投入；加快農民居住向城鎮和新型社區集中、農業資源要素向新型經營主體集中、農村產業向功能園區集中；持續提高農民和村級集體經濟收入水平、提高農業農村現代化水平、提高城鄉融合發展水平。推動鄉村振興和新型城鎮化“雙輪驅動”，積極構建“社區、園區、景區”共融共生格局，全力打造鄉村振興戰略先行區。

（二）構建格局，精準定位

堅持“三區共建、全域融合”，讓廣大群眾腰包鼓起來，居住環境美起來，社會風氣好起來。一是著眼優化布局，建設“大社區”。注重科學選址，突出靠鎮區、靠產業園區、靠市場“三靠”總方向，科學確定農民集中居住區的區位和建設規模。適度超前配備商業及各種生活服務設施，形成“大商業圈”和“15分鐘服務圈”。注重因地制宜，以向城鎮集中為主要方向，以建設多層和高層公寓為主要抓手，不斷增強城鎮的承載力和吸引力。對一些傳統古村落，科學設計歷史文化村落保護利用方案，推動古村落文化與文化旅游等相互促進。二是著眼產業集聚，形成“大園區”。堅持空間布局優化與業態品質提升相同步，加快建設一批規模化、專業化、集約化的產業園區，使之成為新型市鎮發育的戰略基點。堅持“退低進高”，因地制宜騰退存量、進優增量，形成一批綠色化、智能化、創新化發展的新型工業園區和小微企業孵化平臺。以打造精品休閑農業為目標，建設一批現代農業科技園、返鄉創業園以及集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，不斷增強農業生產生活生態功能。三是著眼農旅結合，營造“大景區”。按照“全域大景區”的理念，深入實施美麗小城鎮、美麗精品村、美麗道路、美麗田園、美麗莊園、美麗河道“六美共建”，打造玫瑰小鎮、森林步道、濱湖花海等一批重大農旅景觀，重現現代版“吳興山水清遠圖”。加快農業農村和“旅游+”“互聯網+”“文化+”等的碰撞融合，進一步促進農文旅融合，真正將美麗鄉村轉化為“美麗經濟”。

▲ 八里店農村項目農民安置社區

（三）找準路徑，落實到位

全面實施農村“三集中”改革，推動“三區共建、全域融合”，必須找準切入點和實施路徑。

一是突出規劃引領，堅定鄉村振興戰略定力。注重全域規劃。堅持城鄉統籌、因地制宜、延續發展、節約土地、生態優先等原則，在區級和鄉鎮兩個層面上進行全域農民集中居住規劃設計，尤其是要加強農村社區建設規劃、土地整治規劃、城鄉建設規劃、土地利用規劃“四規”有機銜接，使之相互配套，形成一體。注重全域統籌。從全區統籌來算土地和資金平衡賬，一般本鄉鎮區域內能平衡的，就地在本區域置換平衡；不能平衡的，土地指標跨區域置換到東部新城區域平衡。注重全域設計。注重提升規劃品位，強化居住環境整體功能，將城市設計理念滲透到農民集中居住區建設的各個環節，打造農民“幸福家園”，實現農村區域一體的重整之路。

二是明確實施主體，形成鄉村振興廣泛合力。明確鄉鎮層面作為項目的建設主體。原則上由各鄉鎮按規定確定專門的建設開發公司，具體負責項目施工建設、管理和土地復墾。落實區級層面實施統籌的開發主體。主要依托現有區級平臺（區城投公司或產投公司），或通過區級層面引入的市場化運作主體，作為承擔土地指標置換的受讓方。具體負責通過區級空間統籌后新增建設用地的運作與開發、融資及規劃設計等指導工作。明確區鎮兩級共同推動的大農經營主體。堅持“一二三產互動”理念，在區級層面和有條件的鄉鎮建立獨立現代農業產業園發展有限公司，對區域內的農民土地統一流轉、統一經營，提供基礎設施建設、技術支持等系列服務，走出一條融合開發的聯動之路。

三是強化產業支撐，激發鄉村振興內生潛力。在市鎮，通過產業發展規劃引導，做大做強市鎮優勢特色產業，促進產業集群化發展，使之成為民眾創業的產業集聚區和區域創新發展的增長極。在中心村，充分發揮鄉村農家文化和自然風貌的魅力，經營好具有濃厚鄉村特色的旅游資源，擴大農民創業就業。做大做強村級集體經濟，在優化村莊布局中，落實好村級留用地政策。創新“抱團飛地”發展模式，通過區域統籌、跨村發展、股份經營、保底分紅，拓寬強村富民之路。

四是深化機制創新，注入鄉村振興全新活力。健全政策引導體系。盡快制訂出臺全區層面的推進農村集中居住的指導意見，明確目標任務、工作機制和責任分工，充分調動鄉鎮、行政村和農民“三個積極性”。創新土地利用機制。進一步推進土地綜合整治和村莊整治，用足、用好城鄉建設用地增減掛鉤政策，提高土地使用效率。建立健全農村產權流轉市場體系，以全面實行土地確權頒證為前提，穩步開展農村承包土地經營權抵押貸款試點工作。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。拓寬投資融資渠道。充分利用國家政策，爭取國家開發銀行、農業發展銀行等項目信貸資金，爭取發行政府一般債券和專項債券。鼓勵引導本區域金融機構創新信貸模式和產品，吸引社會投資參與新農村建設，走社會化、多元化的投資之路。

五是加強組織保障，匯聚鄉村振興強大動力。堅持工業農業一起抓，城市農村一起抓，始終把農業農村優先發展放在重要位置。在區級層面成立領導機構和專門班子，負責農村集中居住的規劃指導和審核等，統籌協調發改、財政、住建、農業、環保、國土資源（農整、礦治）、規劃等部門力量。各鄉鎮作為推進本地區的項目實施主體，由鄉鎮主要領導牽頭。加強“三農”干部隊伍建設，樹立人才向農村基層一線流動的用人導向，凝聚全社會力量共促鄉村振興的興盛之路。