實施企業投資項目“ 標準地” 出讓制度提高土地節約集約利用水平
—— 以紹興市為例

□ 紹興市國土資源局 阮 勝

隨著經濟社會快速發展，紹興市工業用地供需矛盾不斷加大，一方面低效用地較為普遍，另一方面工業產業用地需求仍是迫切，而“畝均論英雄”理念和“最多跑一次”改革的持續深化，對企業投資項目的用地需求，必須用新的理念、新的思路、新的制度體系來予以保障。

一、紹興市工業用地現狀分析

（一）節約集約利用水平偏低

一是利用強度偏低。紹興全市工業用地土地利用強度普遍較低，平均容積率1.08，其中嵊州市平均容積率僅為0.94，遠低于全省工業用地平均容積率1.5。紹興市基礎設施完善、區位條件好、聚集效應明顯的國家級經濟開發區袍江經濟開發區，工業用地的平均容積率也僅為1.31。二是土地產出偏低。2017年紹興全市年營業收入2000萬元及以上工業企業工業增加值1477.48億元，2017年實現利稅748.34億元，均低于全省平均水平。三是畝產稅收偏低。紹興全市最低的嵊州市平均大約在12萬左右，越城區、柯橋區、諸暨市平均在15萬左右，最高的新昌縣在27萬左右，差別較大，個別區域畝產效益偏低。

（二）新增用地供應趨勢減緩

紹興工業用地公開出讓數據顯示，2010年全市工業用地供應量達到歷史峰值，成交面積達到17555畝，隨后五年工業用地供應量總體呈下降之勢。2014年成交面積達到低谷為3224畝，后工業用地市場稍有回緩，直至2017年，基本維持在8000畝左右。工業用地成交價格2010年全市平均每畝20萬元左右，隨著耕地占補平衡費用的提升，到2017年平均每畝30萬元左右，個別地區工業用地成本已達到45萬左右。

（三）審批建設周期仍是偏長

一般而言，工業用地競得后，企業需委托中介開展環境評價、能耗評價、水土保持評價，涉及地質災害易發區的，需開展地質災害評價，需辦理用地許可證、規劃許可證、施工許可證，還需辦理工商、水電、消防等審批手續，整個過程涉及發改、經信、國土、規劃、建設、環保、電力等部門，一宗工業用地投資項目審批從競得到動工通常需要半年。

（四）畝產效益與實際不盡相符

由于工業產業的特殊性，招商部門為引進項目，通常會承諾若干對企業特定的優惠政策，但對違約條款則約定的不夠具體，甚至沒有操作性，導致一些企業落地后出現閑置、畝產效益低下的情況。也有少數企業利用某些政策漏洞進行囤地，或上馬項目與承諾項目不一致，導致項目預期與實際不符，產業效益沒有顯現。

二、工業用地存在的問題、困難及原因剖析

（一）產業結構不盡合理，傳統產業比重過高

紹興的三大產業結構不盡合理，第二產業發展相對滯后，2017年第二產業比重占48.8%，而全省平均為51%。制造業中傳統產業比重過高，以紡織、機械、化工及輕工食品四大傳統產業為支柱產業，產業層次較低，工藝相對落后，產業鏈短。以越城區為例，將2626家工業企業作為調查對象，規上企業546家，高新企業僅113家，高新技術產業占比較低，以信息產品制造業為代表的高新技術產業起步較遲、規模偏小。全市產業規上企業4541家，規下企業25806家，規上企業僅占15%；規上企業中，高新技術產業增加值、戰略性新興產業增加值、裝備制造業增加值僅分別增長8.2%、9.4%、12.8%，僅占規上企業的36.1%、33.3%、28.9%。

（二）宏觀形勢趨緊，倒逼減少供應

一是經濟發展所需。國際經濟進入金融危機以來的深度調整期，國內經濟發展步入新常態，經濟發展從高速增長轉向中高速增長，發展方式從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，經濟結構從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整，發展動力從傳統增長點轉向新的增長點。二是產業轉型升級所需。紹興要推進工業轉型升級，基本實現從工業化中級階段向高級階段跨越，加快制造業的創新發展、融合發展、集群發展、開放發展、綠色發展，基本前提是增長方式要努力擺脫對土地資源增量占用的深度依賴，最大限度發揮市場的決定性作用，以產業轉型升級推動土地節約集約利用。三是宏觀政策調控所致。用地指標從以前的帶帽下達到現在通過獎勵方式來保障，土地成本也急劇提高，從以前的10多萬提高到40多萬，而為保持工業用地的競爭力，一些開發區選擇以成本價甚至低于成本價供應土地。

（三）準入門檻偏低，利用效率不高

為爭取企業投資項目盡快落地，部分屬地政府（管委會）會許諾特定政策紅利、提供補貼或減免稅費，甚至在土地出讓時降低企業準入門檻，對固定資產投資強度、產業要求、畝均產出、畝均稅收、能源消耗等控制指標缺乏把關，導致粗放型、高能耗、低產出的項目企業進入工業用地市場。紹興市政府在2015年下發的《關于全面開展企業綜合評價分類管理工作的實施意見（試行）》中明確，全市范圍內所有新增建設用地的企業投資項目固定資產投資強度要高于350萬/畝，預期畝均稅收高于30萬元，容積率不得低于1.2，但在實際出讓過程中，個別項目用地的畝均稅收要求放低至15萬元，降低了紹興工業用地土地利用效率。

（四）監管多頭設置，導致推諉失管

工業用地監管遭遇“不敢管、不能管、不愿管”的困境。土地供應后，出現政府多個部門擁有監管權限的現象，如工業項目立項情況由發改委負責，規劃方案由規劃局負責，單位面積投入產出強度由經信委牽頭，產出由開發區（工業園區）、統計局掌握，而作為土地集約利用重要監管部門的國土資源部門，卻難以實時掌握供后土地關鍵利用指標，無法有效評估節約集約用地情況，故而出現了監管部門之間相互推諉，不愿監管及失管現象。

三、推進實施工業用地“標準地”的對策與建議

為推進企業投資項目用地標準化，提升土地資源節約集約利用水平，進一步提高企業投資項目審批效率，強化批后監管，2018年6月4日，紹興市政府制定出臺了《關于開展企業投資項目“標準地”出讓制度試點工作的意見》，明確：2018年底前，紹興將在省級以上開發區（園區）、特色小鎮等重點區域開展企業投資項目“標準地”出讓制度試點，各區、縣（市）實施比例確保達到全年新批工業用地的30%以上，形成可復制、可推廣的改革經驗，并適時擴大到商業用地、旅游用地；到2019年底，全市全面實行企業投資項目“標準地”出讓制度。

（一）完善區域評價，夯實落地基礎

紹興目前正在啟動工業園區整合提升行動，力爭通過3-5年時間，將現有的281個工業園區，除開發區外整合到30個以內，要求各地政府（管委會）在省級以上經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保留的工業園區、特色小鎮等重點區域開展能評、環評、水土保持、礦產壓覆和地質災害等集中評價，變“企業單個項目付費”，改為“政府統一打包買單”，既減輕企業負擔，又有效縮短前期中介服務時間。同時，完善省級以上經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保留的工業園區、特色小鎮等重點區域的準入清單和負面清單，為“標準地”落地提供堅實基礎。

（二）嚴把前期關口，守牢“凈地”紅線

土地出讓，“凈地”要求是前提。當前，各地或多或少存在因非“凈地”原因而出現無法按期開發、拖欠土地出讓金等糾紛。擬出讓的企業投資項目“標準地”必須是農用地轉用征收（拆遷）安置補償到位、沒有法律經濟糾紛、土地權屬清晰、規劃條件明確、具備動工開發所必須的其他基本條件的“凈地”；不具備“凈地”條件的“標準地”，一律不得出讓；“標準地”的“凈地”標準，由各地政府（管委會）明確，并由各地政府（管委會）負責做好土地及房屋征收、拆遷、地上地下管桿線清理遷移、道路基礎設施配套、受污染地塊土壤修復等各項前期工作，確保企業競得土地后可及時開工建設。

（三）攜帶標準出讓，提高準入門檻

根據紹興市政府2015年下發的《關于全面開展企業綜合評價分類管理工作的實施意見（試行）》精神，新增建設用地主要用于保障戰略性新興產業、先進裝備制造業以及列入省重大產業項目用地，原則上停止向一般性傳統行業項目提供新增建設用地，從源頭上進行差別化控制。企業投資項目“標準地”的指導性控制指標體系，在結合區域產業特點的基礎上，明確包括建設、投資、能耗、環境、畝均產出、研發投入等指標；并明確“12345”標準，即工業項目容積率不得低于1.2，畝產稅收30萬以上，固定資產投資強度每畝達到400萬元以上，畝均產值達到500萬元以上。同時，“標準地”出讓時，相關部門參照上述指導性控制指標，出具擬出讓地塊的聯審意見，明確相關標準以及違約責任。

（四）實現一窗服務，提高審批效率

一是推進“最多跑一次”改革。以“標準地”為載體，企業競得“標準地”后，最大限度減少審批事項、環節，推進跨部門、跨層級的企業投資項目審批事項、審批流程集成優化，建立一個部門牽頭、多個部門集成服務的工作機制，實現企業投資項目審批流程內部化、并聯化、協同化。二是推進企業投資項目承諾制改革。企業對須履行的審批事項進行承諾，按照具體項目標準作出具有法律效力的書面承諾，公開公示后，即可開展設計施工，加快項目開工落地。三是推行“政府代辦員制”。充分發揮政府代辦員在優化流程中的作用，為“標準地”項目提供全流程代辦服務，做到項目審批和國有建設用地使用權首次登記實行“一窗服務+承諾制”。四是推行“聯測聯審制”。持續推行聯合踏勘、聯合審查、聯合測繪、聯合驗收、多評合一與施工圖聯審制度，進一步大幅減少環節、簡化流程，推進企業投資項目由開工前審批“最多跑一次”延伸至竣工前“最多跑一次”。

（五）明確責任分工，強化批后監管

一是明確屬地政府（管委會）的批后監管主體責任。企業投資項目“標準地”試點工作是一項參與部門多、緊迫性強、專業度高的系統工作，須屬地政府（管委會）牽頭抓好，將“標準地”地塊的投資、畝產、能耗、環境、建設等控制指標內容納入履約監管協議，并對協議和出讓合同約定內容的履約情況進行定期的全面核查，發現問題及時糾正。二是健全“建設期+投產期+剩余年限使用期”的土地分階段權證管理制度。項目竣工后，由屬地政府（管委會）牽頭對照“標準地”出讓時約定的容積率、開竣工時間等建設標準進行竣工驗收，通過驗收的，辦理房屋所有權首次登記；項目達產后，由屬地政府（管委會）牽頭對投資、能耗、環境和畝產稅收等標準進行達產復核；通過復核的，辦理不動產權證變更登記；未通過復核的，責令其限期整改；對逾期不整改或整改不到位的，依法依約追究違約責任。三是建立“守信者受益、失信者受限”的聯合獎懲機制。對未按約履行的企業，采取限制或取消各項優惠政策等措施；對如期履約、畝均稅收高、示范效應好的企業，給予獎勵扶持。同時，依法將企業和參建單位落實承諾的行為信息記入信用檔案，并向社會公開公示。