關于廣州市“ 三舊” 改造工作的調查報告

□ 寧波市國土資源局江北分局

廣州市位于珠江三角洲，經濟發展較快，用地空間緊張。近年來，廣州市按照廣東省委、省政府的部署，結合自身工作實際，積極開展“三舊”改造工作，取得較好的成效。為了學習、借鑒廣州市關于“三舊”改造工作方面的經驗，提升寧波市江北區土地利用效率，寧波市江北區通過多途徑查詢了解廣州市在“三舊”改造方面的組織架構、政策規劃、審批程序等情況，以期對江北區舊城改造，低效利用土地二次開發等提供借鑒。

“三舊”改造指的是舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造。改革開放以來，在廣東省經濟社會快速發展的同時，也消耗了大量的土地資源，土地資源供需矛盾日益突出，用地空間難以再支撐粗放式的外延擴張。立足土地資源省情，倒逼著廣東省大力挖掘存量建設用地潛力，千方百計提高土地利用率。

一、主要做法

1. 加強組織領導，形成工作合力

2009年，廣州市成立了“三舊”改造工作領導小組，由市政府主要領導擔任組長，分管副市長擔任副組長，各區政府和各相關部門為成員單位。成立了市“三舊”改造辦公室（正局級），作為市“三舊”改造工作領導小組日常性工作機構。有關區也相應的成立了“三舊”改造機構，負責本區域“三舊”改造組織實施工作，并組織各有關街道（鎮）協同推進。并將“三舊”改造工作納入效能監察和目標管理考核范圍，對在“三舊”改造中作出突出貢獻的集體和個人給予獎勵，對工作不力、推諉塞責的依規問責。領導機構的建立和有效保障，有力地推動了“三舊”改造工作的有序進行。2016年，為了順應新形勢的要求，廣州市又成立了城市更新管理局，除接替了原市“三舊”改造工作辦公室的職責外，還增加了完善城市基礎設施公建配套、改善人居環境、提升城市功能的內涵要求，這在全國尚屬首例。

2. 加強統籌規劃，確保有序推進

廣州市在前期“三舊”改造用地調查摸底的基礎上，結合實際，以“結構升級、集聚發展、分類引導、節約集約”為引導，科學制訂“三舊”改造規劃，使“三舊”改造規劃與土地利用總體規劃、城鄉規劃和主體功能區規劃相銜接，并充分發揮規劃的引領作用。同時，依據“三舊”改造規劃，制訂了全市“三舊”改造近、中、遠期目標任務和年度實施計劃，力爭用10年時間基本完成廣州市“三舊”改造工作，用3年至5年時間基本完成位于城市重點功能區的舊城成片重建改造工作、“城中村”全面改造工作，以及不符合城鄉規劃的舊廠房搬遷改造工作。對列入“三舊”改造的項目，編制控制性詳細規劃和改造方案，有序推進實施。建立和完善了“1＋3＋N”的“三舊改造”規劃體系，即總體的《廣州市“三舊”改造規劃綱要》，下面還有三個舊城、舊廠房和舊村莊的改造規劃，分別是《廣州市舊城更新改造規劃》《廣州市城中村（舊村）改造規劃指引》和《廣州市舊廠房改造專項規劃》，具體項目改造計劃再根據以上規劃進行編制。

3. 用足用好政策，提高改造效益

為推進“三舊”改造，廣東省政府根據國土資源部和廣東省部省合作協議出臺了《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號），廣東省政府辦公廳轉發了《省國土資源廳關于“三舊”改造工作實施意見（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕122號），在補辦征收手續、補辦農轉用手續、補辦供地手續、土地出讓收益、農村集體建設用地改變為國有土地，以及邊角地、插花地、夾心地的處理六個方面實現了“突破”。2016年又更新出臺了《關于提升“三舊”改造水平促進節約集約用地的通知》（粵府〔2016〕96號），優化了利益共享機制，改進了報批方式，完善了配套政策。進一步推進了“三舊”工作的進程。廣州市結合實際，出臺了《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號），對舊城更新改造、“城中村”（舊村）整治改造、舊廠房改造土地處置提出了具體的實施意見。2015年底又按照“立足城市更新、強化政府主導、側重連片改造、注重利益調節、優化更新流程、保障制度廉潔”六大原則，出臺了《廣州市城市更新辦法》及其配套文件《廣州市舊村莊更新實施辦法》《廣州市舊廠房更新實施辦法》和《廣州市舊城鎮更新實施辦法》，全面助推城市更新改造工作。

4. 抓好改造試點，簡化審批程序

廣州市按照“全面探索、局部試點、封閉允許、結果可控”的原則，妥善處理好改造速度與效果的關系，注重選擇一些試點項目重點突破，以點帶面有序推進全市“三舊”改造工作。如獵德“城中村”改造后由37幢高層住宅組成，配套設置了學校、幼兒園、文化活動中心、衛生服務中心等公共服務設施，示范效果非常好，該項目的改造實施示范帶動了林和、楊基等城中村的改造。同時，在項目方案審批上，進一步強化區政府在“三舊”改造工作中的統籌主導作用，將符合現行控制性詳細規劃的“三舊”改造項目由區政府統籌區各相關部門推進實施，進一步推動重心下移，在項目審批上提速增效，加快“三舊”改造項目建設速度。

5. 堅持政府引導、市場運作

政府是“三舊”改造的責任主體，切實加強在規劃、計劃等方面的統籌引導，統一組織、加強監管、嚴格執法，確保“三舊”改造計劃的順利實施。堅持市場運作、多方共贏的方針，積極用足用好政策，在市的權限范圍內實行稅費減免和返還優惠政策，營造富有吸引力的經濟條件和政策環境。拓寬融資渠道，以土地市場為平臺，公開吸引市場主體全面投資“三舊”改造項目。積極探索選擇有社會責任、有品牌、有實力、有經驗的開發企業參與“三舊”改造項目。建立了公平、合理的利益補償、分配和平衡制度，激勵原用地主體參與改造，在符合政策法規和一定條件的前提下，允許“三舊”改造項目的原用地主體采取合作合資等方式自主實施改造。

二、工作亮點

1. 政策有亮點，有突破

根據廣東省新的政策，在補辦征收手續上，針對歷史用地遺留問題處置中涉及相當數量沒有合法用地手續的用地，可根據適用用地發生時的法律政策處理完善征收手續，切實解決征地補償安置標準變化大、聽證難、社保不好落實、辦理程序復雜、審批時間長等問題。在補辦農轉用手續上，對納入“三舊”改造范圍的用地，不管原來是建設用地還是農用地，全部采用按現狀（即建設用地）報批，免除了辦理農轉用的手續。在補辦供地手續上，除屬于政府收購儲備后再次供地的必須以招拍掛方式出讓，其他可以協議方式出讓。在土地出讓收益上，舊城鎮改造和舊村莊改造中收取的土地出讓純收益，可按不高于60%的比例用于支持原國有企業、原農村集體經濟組織，從而減少原用地者對“三舊”改造的抵觸情緒，充分調動他們參與改造的積極性。在農村集體建設用地改變為國有土地上，土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模范圍內的舊村莊改造，原農村集體經濟組織提出將農村集體所有的村莊建設用地改變為國有建設用地的，可申請報省政府批準后征為國有，不再單獨辦理征收報批手續；確定為農村集體經濟組織使用的，可交由農村集體經濟組織自行改造或與有關單位合作開發。在邊角地、插花地、夾心地的處理上，對符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的，改造時可以一并納入“三舊”改造范圍；允許在符合兩個規劃的前提下，通過土地位置調換等方式，對原有存量建設用地進行調整使用，既提高了報批效率，又保證“三舊”改造的完整性，進而提高了用地效率。這些優惠政策的實施，有力地促進了“三舊”改造的順利進行。

2. 工作有亮點，有創新

縱觀廣東“三舊”改造工作模式的成功，主要的原因就是政策層面的創新與突破，尤其是在以下三個方面特別顯著。

一是頂層設計大膽創新。對“三舊”改造工作涉及到的政策瓶頸不僅體現在土地管理方面，主要還是集中在規劃、財政、稅收等多個環節。2008年底國土資源部與廣東省簽訂部省合作協議時就已充分考慮到這個問題，并予以提前謀劃，在后續出臺的省級、市級文件中不斷創新和完善。如省政府出臺的《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》、省地稅局、國稅局、省國土資源廳聯合出臺的《廣東省“三舊”改造稅收指引》、廣州市出臺的《廣州市“三舊”改造規劃綱要》及下設的三個專項子規劃等，無一不是從政策層面對“三舊”改造的有力支持，這就使改造工作既能符合政府規范管理，又打破了原有的“禁錮”，極大地推動了改造工作的進程。

二是對利益分配方式的創新。“三舊”改造難以推進的主要原因就是政府投資資金大，周期長，收益回報率低，但是引入其他市場主體又會面臨各種風險，面對眾多舊城鎮、舊廠房、舊村莊的土地所有權人，如何協調多方利益，合理補償和妥善安置；如何引入其他市場主體參與投資改造，并保障其合法權益，每一個改造的環節都需要“破冰前行”。廣東的“三舊”改造政策一方面改變了以往由“政府主導”的模式，變為“政府引導、市場主導”的模式，通過招投標方式積極引入民間資本，讓市場主體直接運營改造，同時實施了新的利益分配方式，政府只依法依規收取相關的管理成本，如稅費等，而讓土地所有權人和市場主體更多地分享土地的增值收益，極大地調動了市場主體的積極性。而另一方面對于企業自行開發“工改商”的項目，除按規定繳納地價款和相應的稅費外，還需要無償提供一定比例的公共用地。廣東省這種針對不同的改造途徑，采取不同的土地增值收益分配方式，不僅提升了改造的綜合效益，也充分保障了公眾利益的實現。

三是對集體土地政策的創新。“三舊”改造最難也最復雜的莫過于對集體土地的改造。因集體土地涉及的利益群體較為特殊，主要是村集體和村民，雖然他們對土地有一定的自主權和處置權，但在組織管理上相對較為松散、自由，而目前所涉及的政策也比較不完善，如何妥善處理政、村兩者的利益，一直以來都是政府的難題所在。廣東的“三舊”改造政策采取“還利于民”的方式，不僅允許村集體自行改造，或者引入合作機制，還允許改造后的村莊仍保持集體土地的性質，用于經營建設。如此一來，將“要我改造”變成了“我要改造”，既有效解決了政府的資金來源，又充分調動了村集體的積極性，美化了環境，提升了城市形象。

三、對寧波市江北區的啟示

綜上所述，通過對廣州“三舊”改造工作成果的充分思考和論證，對寧波市江北區有以下幾點啟示。

1. 要統一思想，形成共識

近年來，江北區經歷了持續快速的經濟增長，“畝產論英雄”的氛圍逐漸形成，但全區建設用地地均GDP不是很高，同時一些地方土地粗放利用、城鎮建設規模低效快速擴張、農村人均建設用地偏高等現象仍然存在，經濟社會發展面臨著土地資源極其緊張，且利用率不高的矛盾。各級各部門必須充分認識到加快低效利用土地二次開發是一項綜合性的工作，對江北區經濟社會發展具有全局性的重要意義，因此必須政府牽頭、部門聯動、齊抓共管、合力推進，才能促進經濟發展方式轉變，提高土地節約集約利用水平。

2. 要規劃先行，有序推進

改造規劃是科學有效推進“三舊”改造的基礎和前提。當前，規劃編制要從加快經濟發展方式轉變、建設宜居城鄉、保障與改善民生、節約集約用地等多個角度綜合考慮，與城鄉發展規劃、土地利用總體規劃、主體功能區規劃等結合起來，堅決防止改造項目只重房地產開發，輕產業發展、基礎設施、公共事業和民生工程建設的情況。特別要統籌好改造與保護的關系，科學確定保護范圍和重點，加強對歷史文化資源、重要生態資源等的保護和修復，不斷提高改造規劃的綜合指導作用。同時，要合理制定年度改造計劃，有序推進。

3. 要政策保障，規范操作

要積極加強溝通和銜接，爭取相關政策，用足用好用活各項政策。國土部門已經對“三舊”改造諸如補辦征收手續、補辦農轉用手續、補辦供地手續、農村集體建設用地改變為國有土地，以及邊角地、插花地、夾心地的處理等方面的政策措施做了突破，破除了“三舊”改造用地方面的政策性障礙。但就目前推進情況來看，缺乏相應的資金、信貸、稅收等各環節的配套支持政策和企業引入、推出的激勵機制，需要有關部門進一步制定和完善相應的優惠政策。同時因為“三舊”改造涉及重大利益調整，既要依法依規創新相關政策，又要規范操作，有序推進，要做到環節明晰、程序順暢、職責分明。

4. 要平衡利益，以點帶面

結合江北區土地出讓的實際情況，特別是考慮到現行市區兩級土地收益的分成機制，須注意妥善處理好各利益方關系，充分調動各方面的積極性。政府要以社會效益為主，集體組織要以促進發展為主，投資人要以創造效益為主，原權屬人要以保障權益為主，使各方共享利益。另外，要加大陽光操作力度，公開透明規范操作，注重保護群眾公平參與土地收益分配的權利，堅持通過公平協商、公開聽證、村(居)民投票表決等方式確定補償標準和改造模式，切實保障群眾的合法權益，實現改造成果的共享。同時要按照“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控”的原則，以點帶面，選取適當的“示范點”先行推進，制訂工作計劃，明確工作目標，倒排工作進度，落實工作措施、時限要求、責任人等，加大督促檢查力度，確保取得更好實效。

結合廣州市“三舊”改造的成功經驗及江北區實際情況，江北區在舊城改造、低效利用土地二次開發等工作中應堅持以政府主導，市場運作的方針，要實行全流程全方位監管，一抓到底、負責到底；要統籌兼顧公共利益、村民村集體利益、企業利益，抓住平衡點；要夯實基礎，摸清底數，查明情況，有的放矢，全面梳理工作中遇到的問題并制定相應的政策，逐個研究解決難題。