黨政機關合署辦公的標準：功能、問題與重構*

張 力

（中國政法大學法學院，北京102249）

自1949年新中國建立以來，合署辦公便是我國行政組織體系建設中不時浮現的一種現象和調整手段，其中，黨政機關合署辦公因為涉及黨政關系，尤其是黨領導行政機關活動的方式，對行政組織的形態、權限和權力行使方式革新更具沖擊和影響。2017年，黨的十九大報告在談及深化機構和行政體制改革時指出，要“賦予省級及以下政府更多自主權。在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”。黨政機關合署辦公有望在將來相當長時期內，成為我國行政組織建設實踐中一種兼具試驗性和全局性的組織機制和權力調整手段。黨政機關合署辦公實踐和制度建設的展開，首先需要解決標準問題，隨后方能進一步推進以法治化為重心的規范建設。這是基于依法行政和行政組織法完善的需要，同時也是基于依規治黨的要求。

然而，無論是過往的實踐，還是新近制定的規范，如2017年制定的《中國共產黨工作機關條例（試行）》（以下簡稱：《機關條例》），均未對黨政機關合署辦公的標準予以明確界定。《機關條例》第5條規定：“根據工作需要，黨的工作機關可以與職責相近的國家機關等合并設立或者合署辦公。合并設立或者合署辦公仍由黨委主管。”這在實踐中仍然無法為回答哪些機關適合合署辦公，哪些機關可以合署辦公也可以不合署辦公，以及哪些機關不適合合署辦公等問題提供清晰的答案。據此，下文將以完善行政組織法內容為導向，探討黨政機關合署辦公標準設定的功能、現存問題和重構思路。

一、黨政機關合署辦公標準設定的復合功能

（一）概念澄清

1949年新中國成立伊始，行政組織法的制定便得到重視，這一方面源于新民主主義革命根據地時期的行政組織建設經驗，即制定了為數不少以“組織法”“組織條例”“組織大綱”為名的法律規范，如《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》等；另一方面則基于彼時國家行政體制建設的現實需要，制定了《中央人民政府組織法》《大行政區人民政府委員會組織通則》《政務院人民監察委員會試行組織條例》《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》等。這些行政組織法律規范的制定為行政組織法體系的建設奠定了初步基礎，但在彼時也無法為所有行政組織形態、權限和權力行使方式提供規范依據。作為一種現象，黨政機關合署辦公在中國共產黨執政初期即已存在。根據《中央人民政府組織法》的規定，政務院下設人民監察委員會，各地也隨之設立人民監察委員會。1952年，中共中央在《關于加強紀律檢查工作的指示》中指出，各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監察委員會可酌情實行合署辦公。次年，安徽省便將省紀委與省人民監察委員會合署辦公。①參見梅麗紅：《建國以來黨政紀檢監察體制的變革》，《黨政論壇》2004年第6期。然而，這一組織形態的設定標準卻不明晰，在相當程度上影響到黨政機關合署辦公自身的概念界定。

合署辦公一詞，顧名思義，是指兩個以上的機關在同一地點辦公，其內部人員和機構接受統一領導，對外則根據具體情況不同以兩個不同機關的名義行使不同職權。它在形式上表現為一個工作機關，卻擁有兩個機關的名稱。黨政機關合署辦公則是黨的工作機關與行政機關以“一個機關，兩塊牌子”的形式合署辦公。最具代表性的無疑是此前的紀委和監察部合署辦公。

雖然黨的十九大報告和《機關條例》等文件或黨內法規對黨政機關合并設立與合署辦公均有提及，而且對其組織形態的設定情境均采用“職責相近”的表述，但兩者有著本質的不同。前者是指兩個以上黨政機關的合并，合并之后僅有一個機關和一塊牌子，原機關被吸收或消滅而形成新的機關。后者則不存在吸收或消滅。

與黨政機關合署辦公更容易混淆的是“一個機關，兩塊牌子”的組織形態，它通常表現為“保留牌子”“加掛牌子”，或是在黨政系統均設立機關但卻只列入某一系統如黨中央直屬機構序列。此類組織形態在我國行政組織體系中長期存在，如2018年《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱：“2018年機構改革方案”）將原屬行政機關的國家公務員局并入中央組織部，后者對外保留國家公務員局牌子；將原屬國家新聞出版廣電總局的電影管理職責劃入中央宣傳部，后者對外加掛國家電影局牌子。國務院臺灣事務辦公室與中共中央臺灣工作辦公室長期以來便是“一個機關，兩塊牌子”，列入黨中央直屬機構序列。有觀點主張此類組織形態同樣屬于黨政機關合署辦公，并且因此可能存在依附性合署辦公。②參見徐理響：《現代國家治理中的合署辦公體制探析——以紀檢監察合署辦公為例》，《求索》2015年第8期。該觀點看到了此類組織與合署辦公的共通之處，即形式上均表現為“一個機關，兩塊牌子”，但卻沒有看到二者的差異所在。

首先，就機構編制的實然狀態來看，黨政機關合署辦公與“保留牌子”等組織形態是分列的，中央機構編制委員會辦公室并未將二者混同。③參見“中國機構編制網”的相關介紹，http://www.scopsr.gov.cn/zybw/，2018年5月2日訪問。

其次，從規范邏輯來看，《機關條例》第5條規定合署辦公之后“仍由黨委主管”，這種“主管邏輯”與“保留牌子”等組織形態中的“吸收邏輯”并不相同。基于“主管邏輯”，黨政機關合署辦公并不否定兩種職責的同時存在，如此前紀委和監察部合署辦公，既履行紀檢職責，也履行監察職責。然而，在“吸收邏輯”支配下，“保留牌子”等組織形態并不承認兩種職責并存。

最后，黨政機關合署辦公的目的是充分發揮兩種職責的作用，使其相互配合補充，若不合署辦公，則可能出現效率低下問題，而“保留牌子”等組織形態通常是基于權力調整帶來的身份轉換和銜接的需要，同時也可能是對外行使特定管理職權的需要，即保留一個行政主體的身份以承擔相應的法律責任，如國家電影局在管理電影行政事務時便可能承擔相關法律責任。

由此可見，黨政機關合署辦公既與合并設立有別，更與“保留牌子”等寬泛的“一個機關，兩塊牌子”的組織形態不同。由于理論研究對此未做澄清，制度實踐也未明確區分標準，因此，通過設定黨政機關合署辦公的標準，將有助于明確其與其它相似組織形態的界線。

（二）從合署辦公到黨政機關合署辦公

作為一種組織形態，合署辦公的適用范圍不限于黨政機關之間。在實踐中，它還表現為兩個以上組織合署辦公或是一個組織內部的兩類機構合署辦公。前者在實踐中較為常見，具體表現為橫向合署辦公和縱向合署辦公。橫向合署辦公是指兩個以上同一層級組織的合署形態，有些地區如深圳曾推廣監察部門和審計部門合署辦公以提高監督效果，④參見王雅楠：《合署辦公能促進審計整改嗎？——基于理論框架與經驗數據的分析》，《財會通訊》2016年第13期。國稅部門和地稅部門合署辦公以方便民眾辦事，⑤參見張春林、劉海平：《東海島國地稅基層分局率先合署辦公》，《湛江日報》2016年11月8日，第A02版。城管局和公用事業局合署辦公以提升工作效率。⑥參見方鶴霖：《我市城市管理行政執法局、公用事業局合署辦公》，《湘潭日報》2007年6月20日，第001版。縱向合署辦公是指上下兩級組織的合署形態，如有的地區曾將市、區兩級公證處合署辦公以處理特定業務。⑦參見臺建林：《“合署辦公”渭南破解公證行業難題》，《法制日報》2013年12月14日，第004版。后者是將一個組織內部的黨組織和內設行政機構進行合署，如當前根據“同一分管、交叉任職、合署辦公”所推行的機關黨委和人事部門合署辦公便屬于此類。⑧參見胡大華：《審計署：探索機關黨建體制改革——把“同一分管、交叉任職、合署辦公”落實到位》，《紫光閣》第1期。

前述兩類合署辦公的設定標準在行政組織法律規范上同樣缺乏充分的依據，盡管就實踐來看，這兩類合署辦公與黨政機關合署辦公所要解決的提升效率、精簡機構等問題具有相似之處，由此在標準設定上必然分享某些共通之處，但是，二者的差異也是真實存在的。黨政關系的演變和現狀是黨政機關合署辦公標準設定的前提，也是該標準設定有別于一般合署辦公標準設定的根本原因。據此，在方法步驟上，有必要充分觀察和梳理一般合署辦公的實踐形態和內在邏輯，總結過去實踐的經驗教訓，據此再結合黨政機關合署辦公的特殊性，即為何和如何在黨政兩個系統之間建立合署關聯，提煉對應的設定標準。通過該方式所形成的設定標準將發揮兩項子功能：一是區分一般合署辦公與黨政機關合署辦公，避免在實踐中或制定規范時將兩類合署辦公的標準簡單混同；二是借鑒一般合署辦公的邏輯和結構用以論證黨政機關合署辦公的必要性與可行性，進而幫助后者確立自身獨特的邏輯、結構。

（三）從范圍界定到組織設置規范化

黨政機關合署辦公標準設定最直接的功能在于界定合署辦公的適用范圍，如果缺失科學、合理、合法和可行的設定標準，將導致實踐中對該組織形態的任意選用，影響作為權力載體的各類組織機構正常運作，影響行政體制的良性發展，進而影響黨政關系的發展。探索并確定該標準還能為有權主體提供一套具體的規則，在中央層面，以便于確定哪些類別的黨政機關適合合署辦公、哪些類別不適合合署辦公；在地方層面，該標準則有助于統一實踐，界定適用范圍，避免此前其他地區的錯誤做法在某些地區被重復，既影響行政效率，也不利于黨的領導方式革新。此外，該標準還可以通過細化相應規則，以滿足不同層級組織機構對合署辦公的需求，明確黨政機關合署辦公在省、市、縣、鄉四個層級不同的適用范圍。

更為重要的是，該標準設定是黨政機關合署辦公規范化的必經之路，其具體規則的形成預示著黨政機關組織設置的規范化。黨內法規體系仍在緊鑼密鼓的完善之中，行政組織法的發展也滯后于行政行為法、行政救濟法以及行政程序法的建設。黨政機關合署辦公的規范化恰好位于黨內法規和行政組織法的交叉重疊之處，也因此暫時無法獲得充分的既有制度設計支撐，無法獲得充分的實踐活動支持。該標準設定問題雖然只是整個黨政機關合署辦公規范化進程中的一個具體環節，但卻具有此類組織形態設置與否的論證功能，因而具有不以有權主體意志為轉移的規范作用，正是該剛性力量使該標準設定在功能上，從單純的適用范圍界定，躍升到合署辦公這種特殊的組織形態設置的規范化語境。同時，這也為組織法定原則的拓展提供了規范化視角的論證。

二、黨政機關合署辦公標準設定的問題與成因

（一）黨政機關合署辦公標準設定的問題

近些年來，無論是中央抑或地方層面，在推行黨政機關合署辦公時逐漸總結出某些特定的標準，這些標準在一定程度上發揮了前述規范化的功能。然而，若進一步深究，現有的這些標準設定存在著模糊、粗糙和法治化程度較低的問題。

1.標準設定模糊

針對何種情況下可以推進黨政機關合署辦公，前述《機關條例》第5條似乎設定了二元標準，即既要根據工作需要，同時也要遵循職責相近規則。作為黨內法規當中的“組織法”，《機關條例》的規定具有很強的規范作用，黨政機關如果只是基于提高效率、便于集中人員等工作需要，似乎并不能采取合署辦公這種組織形態。同理，如果兩個機關僅有相近的職責，這在當前的黨政機關設置中并不少見，似乎也不能合署辦公。不過，以“工作需要”作為黨政機關合署辦公的標準在地方實踐中也得到了支持，如在2009年的廣東順德“大部制”改革中，紀委、審計局、信訪局等黨政機關的合署辦公遵循的首要標準，便是解決基層問題這一“工作需要”。⑨參見蘇永通：《“最大膽”的“大部制”改革：順德試水黨政合署》，《南方周末》2009年11月26日，第B09版。

2018年2月，十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱：《機構改革決定》）則將合署辦公的標準描述為“職能相近、聯系緊密”，在一定程度上改變了《機關條例》設定的二元標準內涵。需要注意的是，就一般理解而論，“聯系緊密”并非“職能相近”的同義反復。職能相近的兩個機關可能會由于權限分工的不同而有意區分權力行使范圍，減少聯系，避免因交叉重疊而給管理對象帶來困惑與不便。但時隔不久出臺的“2018年機構改革方案”則將黨政機關合署辦公的標準簡化為“職責相近”的一元標準。從《機關條例》到《機構改革決定》，再到“2018年機構改革方案”，盡管時隔不過一年，但三份規范性文件對合署辦公的標準設定卻有著不同思路，這不免會造成標準的無所適從，產生混亂隱憂。

標準設定模糊的另一個表現是籠統地使用“職能（職責）相近”“工作需要”“聯系緊密”等概念，沒有構建一個層次清晰、彼此區分的規則結構。職能（職責）相近或相似是整個合署辦公組織形態選擇的常見標準，其背后的邏輯在于長期以來行政體制改革所追求的“一個事項由一個部門負責”的目標，該標準不僅指導合署辦公，還指引著不同機構的設立與合并。如在市場監管領域，職能相似性便是決定采取集中監管抑或分散監管，進而設立統一市場局或單設局的核心標準。然而，也正如有論者指出的那樣，即便在市場監管這個歷經多年機構調整和嘗試過不同模式的領域，職能相似性依然缺乏權威的解釋，因此無法基于該標準對實踐予以評價，尤其是對實踐效果不佳的結果予以合理評價。①參見張浩：《機構合并中職能相似性標準的適用——以地方合并組建市場局為例》，《浙江學刊》2017年第6期。該問題在黨政機關合署辦公領域同樣存在，即簡單職能（職責）相近或相似一詞，無法充分解釋某些地方的審計部門是否要與紀委合署辦公、文體旅游部門是否要與宣傳部合署辦公，也無法對相應效果進行評價。

與此相類似，“工作需要”“聯系緊密”等表述也缺乏更為清晰的解釋，實踐中也未能發展出相應的適用規則。若說職能（職責）相近或相似在客觀上還有進一步細化建構空間的話，那么，“工作需要”便是一個主觀色彩濃厚、內容極具彈性的表述，這一方面源于不同地方在特定階段基于完成特殊任務的壓力，可能會產生現實可見的“工作需要”，誘發通過黨政機關合署辦公的方式盲目強化該方面的決策、執行力量；另一方面，則可能會基于地方領導個人的判斷不同，而導致對“工作需要”內容的解讀差異，使其失去標準約束的作用。此外，作為標準的“聯系緊密”也有待進一步明確其具體內容，即兩個以上黨政機關之間是基于法定工作程序，如流程上的前后關系等而產生聯系，還是基于主管與被主管關系而產生聯系等。

2.標準設定粗糙

當前黨政機關合署辦公標準設定的粗糙體現在以下三個方面。

一是統一使用“職能（職責）相近或相似”“工作需要”“聯系緊密”等標準來規范所有層級的合署辦公，沒有細化區分不同層級的合署辦公標準。從組織形態的選擇規律來看，中央與地方層級以及省、市、縣、鄉各級的適用標準理應有所不同，較高層級的機關主要承擔的是決策、協調職能，較低層級尤其是基層更多承擔的是執行職能，同時考慮到我國的財政體制，基層更容易面臨一定的財政壓力。因此，基層尤其是經濟落后、財政緊張的鄉鎮更適合采取黨政機關合署辦公的組織形態。②參見傅金鵬：《大部門式黨政合署：黨政機構統籌設置的新形態》，《理論與改革》2011年第1期。現有的標準設定卻未對此予以細化區分。

二是從黨的機關視角來看，沒有區分對內和對外職能，即沒有區分黨的自身建設事項和行政管理事項。如前所述，黨政機關合署辦公是在同時履行黨的機關和行政機關兩方面的職責，并非前者對后者的吸收。這意味著特定事項如果屬于偏向黨的自身建設等對內事由以及偏向黨的固有職能，如組織人事等，與之對應的合署辦公標準與偏向對外的行政管理事項應有所不同。前者應更為寬松，后者可采取嚴格立場。

三是沒有區分社會管理領域與經濟管理領域，黨政機關合署辦公的存在本身即表明黨對行政管理領域的介入，因此，與標準設定相關的問題并非該組織形態是否應當存在，而是其應當如何根據管理領域的差異而采取不同的標準。無論是現有的規范性文件還是既有的實踐，目前均未區分社會和經濟管理領域所對應的標準設定。從當前實踐來看，社會管理領域的黨政機關合署辦公表現較為多樣，主要集中在統戰部與宗教事務、僑辦等部門，政法委與司法行政部門，宣傳部與文體旅游部門等的合署辦公。經濟管理領域主要表現為開發區黨工委與管委會的合署辦公等方面，此領域的合署辦公適用得較為有限。這兩個領域的合署辦公實踐活躍度存在一定差異，對此，有待進一步細化標準設定規則。

3.標準設定缺乏規范依據

如前所述，在《機關條例》等規范確定了黨政機關合署辦公的組織形態，以及中央和地方多年來的實踐承認該組織形態之后，標準設定自然成為其規范化、法治化的首要問題。然而，就現狀來看，該標準設定的規范依據卻處于缺位狀態。

黨政機關合署辦公由于橫跨兩類組織系統，其權力配置規則和組織形態適用范圍不可避免地需要在黨內法規和國家法律規范中尋得支撐，據此，首先要解決的問題是其標準設定應由黨內法規還是由國家法律規范予以規定。《關于加強黨內法規制度建設的意見》提出要完善黨內法規制度體系，其中便包括黨的組織法規制度。黨的組織法規涉及對黨的各級各類組織產生和職責的規范，作為一種組織形態的黨政機關合署辦公自然在其規范之列，因此，相關標準的設定同樣應當位列其中。但是，不可忽視的一點是，自建國伊始，行政組織法的建立和完善便是規范權力和組織形態的重要一環，時至今日仍隨著行政組織的變化調整而處于不斷完善之中。黨政機關合署辦公的標準設定在規范依據上，若完全交由黨內法規予以規定，不免有規避國家法律之嫌，而且從組織法定的角度來看，將與逐漸完善的行政組織法產生沖突，或是使該組織形態因欠缺法律規范的支撐而處于“法外之地”。對此，無論是黨內法規中的組織法規制度，還是現行有效的國家法律均未作出安排。

此外，黨政機關合署辦公的具體標準在《機關條例》等黨內法規以及《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律中均難覓蹤跡。即便是針對前已述及的模糊、粗糙標準，與之相應的標準適用主體、適用程序以及相應的責任規定同樣付之闕如。這便使得標準適用主體過于泛化，導致合署辦公的任意性，同時，適用程序以及相應責任的缺位反過來也使得即便標準通過規范性文件或者通過各級實踐逐步變得清晰，也難以產生真正的剛性約束。

（二）黨政機關合署辦公標準設定問題的成因

1.組織機構設置的政策話語

組織機構是權力的載體，當權力的微觀配置和調適尚未完成時，組織機構的變動和調整便是常態需要。單從改革開放尤其是1982年以來的機構改革實踐來看，幾乎每五年進行一次的國家機構改革正是行政體制迄今尚未完全定型的明證。在這過程中，真正發揮主導作用的并非以法律規范尤其是行政組織法為基本表征的法治話語。畢竟，直至黨的十五大才明確將“依法治國，建設社會主義法治國家”確定為治國的基本方略；1999年，全國人大才以憲法修正案的方式修訂憲法，將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”載入我國《憲法》。雖然迄今為止，國家層面已經歷經了八次機構改革，但1982年制定的我國《國務院組織法》、1997年制定的《國務院行政機構設置和編制管理條例》卻未曾作出任何修訂。1998年的國務院機構改革，中央曾明確提及要及時修訂我國《國務院組織法》，進行部門組織立法，為組織機構的設置提供規范依據和約束，可惜，這些行政組織法治化目標至今未能完成。這在某種程度上虛化了行政組織法的作用，即就行政層面來看，歷次國家機構改革均是由國務院提出方案作為議案，經由全國人大審議，以一攬子決定的方式通過，而非通過專門的行政組織法進行調整。

在地方層面，1982年制定的我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》雖然歷經多次修訂，但卻沒有為新型組織機構的出現預留空間。2007年制定的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》用專章細化了組織機構設置管理規則，但依然較為粗梳，未能為相關組織機構形態提供規范依據，也無法為其設置和調整提供具有可操作性的規則。例如，該條例第8條規定，地方行政機構的設置，“應當以職責的科學配置為基礎，綜合設置，做到職責明確、分工合理、機構精簡、權責一致，決策和執行相協調。地方各級人民政府行政機構應當根據履行職責的需要，適時調整”。從表面上看，職責明確、分工合理等似乎構成了組織機構設置的標準，然而細究之下，此類所謂的“標準”與前述“職能（職責）相近或相似”等模糊、籠統的表述一樣，不具有規范作用和約束意義。值得注意的是，基于我國組織機構設置長期以來的“上下一體”傳統，即中央設置何種組織機構，或是對其進行了何種調整，地方通常也會隨之調整，其調整動力和邏輯源于中央層面的調整變動。尤其是在涉及國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能時更是如此。據此可見，組織機構在地方層面的設置同樣未遵循組織法定的邏輯。

作為一種組織形態，無論是在中央還是地方層面，黨政機關合署辦公的具體實踐正是處于上述組織機構設置的邏輯背景當中。換言之，在過去和現在，更具靈活性的政策而非法治決定了組織機構的設置。前述黨政機關合署辦公標準設定的模糊、粗糙乃至規范依據的缺位，這些問題的存在從表面來看，是我國行政組織法律規范發展相對滯后，黨內法規中的組織法規制度建設仍在完善的產物，但是，其更深層次的原因在于與國家制度建設中相關的權力微觀配置和調適仍在進行當中，組織機構作為權力載體，其設置與調整將直接影響到權力的配置，因此，它相對于行政權力的運作、程序約束和問責監督來說，對政策的依賴度更高，規范化、法治化的難度也更大。據此，在一定程度上，現階段黨政機關合署辦公標準的模糊、粗糙是客觀需要的結果。

2.合署辦公實踐稀少

長期以來，受對黨政分開話語片面、機械理解的影響，黨政機關合署辦公實踐并不多見。較為穩固成形的實踐來源于1993年至2018年間紀委與監察部門的合署辦公。此外，便是地方層面的零星實踐。如此零星的實踐恐怕不足以為黨政機關合署辦公的標準設定提供經驗或是教訓，進而無法逐漸生成明確和分層的標準。引人深思的是，有限的這些實踐通常還是在大部制或是更為寬泛的精簡統一效能話語下進行的，這一方面無法在哪怕是地方層面形成規則明晰的規范性文件作為支撐，而是簡單照搬中央層面規范性文件的話語；另一方面，也未能區分一般合署辦公和黨政機關合署辦公，而是籠統地放在行政體制改革語境之中，未能為后者探索具體明晰的標準。

黨政機關合署辦公實踐稀少還表現在有限的實踐常見于縣（區）一級，如前面提及的廣東省順德市便屬于縣（區）一級。2010年，廣東省下發《關于推廣順德經驗在全省部分縣（市、區）深化行政管理體制改革的指導意見》，其試點層級也是限定在縣（區）一級。究其原因，主要是因為縣（區）一級有一定的決策、協調權限，同時在黨政系統里也承載大量執行職責，黨政機關合署辦公或許具有更為直接的現實需要，如精簡部門、減少人員等。同時，也能夠在經驗尚不豐富、效果尚不確定的情況下，避免帶來過大的組織機構調整變動。相比之下，省、市兩級尤其是省一級主要承擔決策職能，而鄉鎮一級則基本負責執行，黨政機關合署辦公的實踐在這些層級更為少見。這并不意味著這些層級完全無需黨政機關合署辦公這一組織形態，但無疑使得相應的標準設定難以得到實踐的充分檢驗。

三、黨政機關合署辦公標準設定的重構

（一）重構的基礎：組織法定的雙重拓展

組織法定是法律保留原則在行政組織法領域的具體表現，它要求行政組織的設置、職權、基本結構、設置程序甚至編制都應當由立法機關通過法律的形式予以規定。其原因在于行政組織既與整個行政體制及其構造具有密切聯系，同時也涉及與民眾交往時的管轄權，涉及國家與公民之間的基本關系。①參見陳敏：《行政法總論》，新學林出版有限公司（臺北）2016年版，第961頁。有的國家如美國基于自身憲法的規定，認為組織設置并不必然從屬于立法機關。②參見步超：《論美國憲法中的行政組織法定原則》，《中外法學》2016年第2期。然而，在我國憲法有關全國人大與國務院之間權力關系的規范結構下，組織法定基于全國人大最高權力機關的定位而較之美國擁有更為堅實的憲法基礎。從組織法定自改革開放和重建法制以來的立法實踐來看，我國《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的制定無疑是一個良好的開端，可惜這一做法并未在行政組織法律規范體系中拓展。在此后的組織機構設置和調整中，我國主要是通過前面提及的全國人大對國務院機構改革方案的決定、國務院的通知與“三定方案”的方式進行，對此，有論者總結概括為“決定立法”形態。①參見錢寧峰：《行政組織法立法論研究》，東南大學出版社2015年版，第120-133頁。

黨政機關合署辦公標準設定的重構首先需要重申組織法定的要求，即應有相應的規范規定標準的具體內容，以此明確該組織形態適用的范圍。之所以如此強調形式法治的功能，究其原因，一是考慮到組織機構必然與權力配置相關，黨政機關合署辦公由于橫跨黨政兩個系統，較之一般合署辦公對權力結構有著更為深刻的影響，因而需要特定規范的授權，而不能是合署辦公機關自身或是上級機關自行授權；二是因為“決定立法”形態發展至今，雖然“三定方案”發揮了相當程度的剛性約束作用，但不可否認的是，其效力位階較低、缺少監督機制和責任機制，內容不全面，②參見付婧、秦前紅：《論組織法定原則的適用——基于臺灣地區的考察比較》，載《行政法論叢（第17卷）》，法律出版社2015年版，第138頁。更無法回應黨政機關合署辦公的標準設定問題；三是黨內法規被納入社會主義法治體系之后，其完備步伐明顯加快，作為一種組織形態的黨政機關合署辦公首先是在《機關條例》這一黨內法規中得到明確承認的，這為通過某種特定的規范為其提供依據提供了新的思路，更為組織法定的拓展提供了新的規范空間。換言之，與行政法律規范相同，黨內法規同樣可以成為貫徹組織法定的規范載體，進而幫助澄清合署辦公的具體標準內容。

在明確了通過組織法定在黨內法規和行政組織法領域雙重拓展，以共同重構黨政機關合署辦公的具體標準內容這一路徑之后，進一步要解決的問題便是，《機關條例》等黨的組織法規應如何與我國《國務院組織法》等行政組織法相互協調和劃分規范內容。就制定技術而言，兩類規范需要在位階、先后順序和內容上進行相互協調和分工。

就位階來看，雖然《中國共產黨黨內法規制定條例》并未對黨章以外不同類型的黨內法規位階進行明確的規定，但從它對不同類型黨內法規作用的規定大致可以作出區分。例如，其第4條規定：“條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定。”因此，從組織法定要求考慮，像黨政機關合署辦公標準設定的重要事項，應由條例予以規定。同理，在行政組織法律規范中，也應由全國人大及其常委會制定的法律進行規范。

更為關鍵的一個問題是，黨政機關合署辦公的具體標準內容應先由黨的組織法規還是國家法律予以規定。該問題的實質并非兩類規范之間誰根據誰來制定，而是誰應在誰的范圍內產生相應的規范效力。對于該問題的回答需要回到《中國共產黨章程》（以下簡稱：《黨章》）的規定，而《黨章》在總綱中即已明確表示“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，可見，制定黨的組織法規等黨內法規同樣必須在憲法和法律的范圍內。在組織法定的規范要求下，這意味著此類黨內法規應在法律的范圍內發揮規范效力，黨政機關合署辦公具體標準內容應由法律先予規定。

從規范形式看，《機關條例》等黨的組織法規應當與法律共同明確黨政機關合署辦公的具體標準內容，確保內容規定的一致性，以便于有權主體進行判斷、適用，并啟動相應的組織設置程序。

（二）標準設定規則

雖然黨政機關合署辦公并非一種全新的組織形態，但由于現行規范對其規定不多，系統性實踐有限，對其具體標準內容的探索仍在進行當中。科學、合理地厘定黨政機關合署辦公的標準，確立相應的規則，需要澄清語境、確定前提，并同時采用積極和消極兩種方式予以界定。

首先，黨政機關合署辦公是在革新黨對行政機關的領導方式語境下進行的。改革開放以來鄧小平同志提出的“黨政分開”并非削減、取消黨對行政機關的領導，而是探索更好的領導方式。①參見鄧小平：《關于政治體制改革問題》，載《鄧小平文選（第三卷）》，人民出版社1993年版，第177頁。因此，是否選擇黨政機關合署辦公這種組織形態僅與具體情境中何種領導方式更佳有關，相應的標準設定也應圍繞這一語境展開。

其次，兩種職能的現實存在則是黨政機關合署辦公標準設定的前提，即黨的工作機關和行政機關擁有不同的、彼此獨立的和獲得現行有效規范授予的職能。同時，兩種職能應具有疊加或互補效果，如此前的紀委執紀和監察部門的行政監察、市委辦與政府辦等，而非吸收關系。

最后，黨政機關合署辦公的標準設定應采用積極和消極兩種方式。從積極方式來看，應對現有的“工作需要”內涵進行改造，即放棄對“工作需要”的主觀解釋，而從組織精簡、效率提升、目標達成等客觀標準來界定“工作需要”，具體來說，便是合署辦公應有助于更好地實現職能履行的目標，同時在過渡期結束之后應體現為內設機構數量和人員編制的“雙減少”。

同時，應用工作對象是否一致的標準來進一步澄清“職能（職責）相近或相似”的內涵。如果現有兩個以上黨政機關在履行各自職能（職責）時，規范的對象具有相當程度的重合性，如受“義馬經驗”影響，有些地區的黨委群眾工作部與信訪局實行合署辦公，②參見易麗麗：《地方社會管理新設機構探索：經驗特征與分析》，《中國行政管理》2014年第2期。它們的工作對象基本均是來信來訪的民眾和需要督辦、提出建議的公權力機關，因此，可以傾向判定這些機關擁有相近或相似的職能（職責）。此外，還應根據現有黨內法規和國家法律規范的程序規定來界定“聯系緊密”的內涵。兩個以上黨政機關的職能（職責）履行行為如果都處于一個規范活動過程中，同時相互之間存在后一機關對前一機關的依據關系，或是流程上前一機關的履職行為構成后一機關行為的必要條件，那么，可以認定這些機關之間“聯系緊密”。

需要注意的是，就目前黨政機關合署辦公標準設定的澄清和細化需求來看，同時也是根據包括《機關條例》在內的規范性文件規定，“工作需要”“職能（職責）相近或相似”“聯系緊密”三者應當共同組成具體標準內容判定的構成要素。然而，即便如此，這并不意味著只要滿足這三個要素，相關黨政機關就必然采用合署辦公的組織形態。是否采取該形態，一方面應賦予有權主體裁量權，根據具體情況作出決定，即便滿足這三個要素，也僅是“可以”采取該組織形態；另一方面，更重要的是，還需要考慮是否存在消極要素，即完整的標準設定規則還應當輔之以滿足這三個要素仍不應采用合署辦公的規則。

就消極要素而言，基于理論研究和過去的實踐經驗教訓，大致包括如下三個方面。

一是應當避免組織規模過大，否則勢必滋生內設機構過多、內部組織文化和技能分化、“貌合神離”等弊端。對此，可以從規范依據上對黨政機關合署辦公的內設機構數量予以明確限制，對編制數量進行剛性約束，并納入標準設定規則之中。

二是限制基層鄉鎮一級采取黨政機關合署辦公，其原因在于根據我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，鄉鎮政府不設工作部門，不宜采用合署辦公的組織形態。

三是規定相互之間存在監督、制約關系的黨政機關不宜采取合署辦公的組織形態，以避免架空制約機制。該限制要求在一般合署辦公中也適用。如我國《憲法》第140條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”因此，這三個機關便不得合署辦公。對此，我國曾有過歷史教訓。1960年，《關于中央政法機關精簡機構和改變管理體制的批復》將公安部、最高人民法院和最高人民檢察院合署辦公，地方也隨之進行了調整，這給政法工作造成了很大的負面影響，合署辦公的做法也很快停止。①參見崔敏：《審判獨立的60年紛爭》，《炎黃春秋》2012年第8期。

四是專業性較強的管理領域不適合采取黨政機關合署辦公的組織形態。②參見劉鵬、周呈思：《哪些黨政機關可能合并或合署辦公？》，《小康》2017年第35期。這是由于該管理領域所需行業專業知識較多，而且較多地集中在對外產生法律效果的經濟管理領域，干預色彩較為濃厚，與長期以來定位于政治、思想和組織領導的黨的領導方式距離較遠，風格差異較大。換言之，與社會管理領域相比，經濟管理領域不宜采用黨政機關合署辦公的組織形態。

綜上所述，在黨政機關合署辦公標準設定的規則構造上，應采用積極方式和消極方式相結合的方法，先從積極方面規定標準的具體內容，再用消極方式從反面排除一些情形。正面的積極方式是幫助有權主體決定是否采取黨政機關合署辦公，反面的排除規則可確保由此開展的合署辦公實踐取得良好的發展效果。

四、結 論

黨政機關合署辦公是1949年建國以來行政組織法發展和完善過程中的一個“最熟悉的陌生人”，說其熟悉，乃是因為從中央到地方，合署辦公的組織形態常見諸實踐。說其陌生，一是因為橫跨兩個權力序列的黨政機關合署辦公并不常見，相應的理論研究和實踐總結也較少，二是在現有的行政組織法律規范體系中，該組織形態處于缺位狀態，規范化程度即便在發展相對滯后的行政組織法中也顯得較低，可謂是法治視野中的“陌生人”。黨政機關合署辦公的標準由于模糊、粗糙等缺陷，不能支撐有權主體展開穩定、可預期的組織實踐，是整個黨政機關合署辦公制度規范化、法治化程度較低的集中體現。對此，黨的十九大報告將其未來實踐的展開定位于“探索”，可見恰如其分。

探索黨政機關合署辦公，首推對其標準的澄清、細化、檢驗和確定，這同時也是依法治國、依法行政，尤其是再次推進行政組織法發展的制度建設增長點，可以幫助改變組織結構設置和調整過程中以政策作為主導而法治不足的現狀。特別是在黨內法規體系建設被納入法治話語之后，組織法定獲得了雙重拓展的空間，重構黨政機關合署辦公的標準內容，并用成文規范的方式將其固定下來，賦予其規范效力，將有助于穩定權力相互之間的關系，確保該組織形態的各個層級、領域的良性實踐和發展。