港澳政治體制中行政、立法與司法既互相配合又互相制約原則的探討

王 禹

（中山大學粵港澳發展研究院，廣東廣州510275）

港澳回歸后，如何看待特別行政區政治體制中行政、立法與司法的關系，研究者之間素有爭議。2008年7月，時任國家副主席的習近平訪問香港時，曾提出希望：“我們這個團隊，要精誠合作，行政、立法和司法三個機構互相理解，互相支持。”①習近平指出：“我在開始見到曾特首就講到，既定的方針不變，這個和前任領導者蕭規曹隨，這方面是很明確的。對于我們管治團隊來講，我想如果概括來講，應該是兩句話，這兩句話是什么呢？就是通情達理，團結高效。”習近平又指出：“團結呢，那就是我們的這個運行團隊、這個管治團隊要精誠合作，行政、立法、司法三個機構，互相理解，互相支持，共同珍惜我們來之不易的這樣的一個香港繁榮穩定的大好局面。我們也希望香港特首，強政勵治，穩健施政，高效施政，這樣使我們繼續推動我們香港各項工作，得到很好的發展。”《習近平贈港府官員八字箴言：通情達理、團結高效》，http：//www.chinanews.com/ga/zqmd/news/2008/07-08/1305089.shtml，2018年6月8日訪問。香港大律師公會發表聲明反對習近平的說法，亦有論者對該反對言論加以批駁。香港特別行政區立法會還曾就此問題進行了提問和答復。②參見吳志森：《獨立司法應“支持“行政嗎？》，《蘋果日報》（香港）2008年7月9日；《大律師公會挑戰習近平》，《蘋果日報》（香港）2008年7月10日；劉迺強：《三權合作論并無不妥》，《信報》（香港）2008年7月15日；龍七公：《三權分立和三權合作》，《東方日報》（香港）2014年6月5日。2010年1月27日香港特別行政區立法會何俊仁議員對此問題進行了提問，其后政制及內地事務局局長林瑞麟作了答復。

香港反對的意見認為，既然已經將權力分為行政、立法和司法，就不能強調它們的合作和配合。這種觀點是建立在孟德斯鳩提出的“以權力制約權力”之傳統三權分立理論基礎上的。實際上，當代西方許多國家的憲法都有行政、立法和司法既互相制約又互相配合的規定。《葡萄牙憲法》第114條規定：“主權機關應遵守憲法關于分立及互相依賴之規定。”③《世界各國憲法》編輯委員會編譯：《世界各國憲法（歐洲卷）》，中國檢察出版社2012年版，第485頁。《巴西憲法》第2條規定：“聯邦的權力機關分為立法機關、行政機關和司法機關，三者彼此獨立而又互相協調。”④《世界各國憲法》編輯委員會編譯：《世界各國憲法（美洲卷）》，中國檢察出版社2012年版，第153頁。《哈薩克斯坦憲法》第4條規定：“共和國的國家權力是統一的，它的行使以憲法和法律為基礎，遵循權力分立為立法權、執行權、司法權并利用制衡機制而相互協作的原則。”《白俄羅斯共和國憲法》第6條規定：“白俄羅斯共和國的國家權力以立法權、行政權和司法權分立為原則，行使立法、行政和司法權的機關在各自的職權范圍內相互獨立、相互協作并且相互制衡。”⑤任允正、于洪君：《獨聯體國家憲法比較》，中國社會科學出版社2001年版，第578頁，第433頁。

在《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱：香港基本法）和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱：澳門基本法）起草過程中，起草者于政治體制設計方面，逐步提出了行政、立法與司法既互相配合又互相制約的原則。這一設計原則構成了特別行政區政治體制的核心要素和重要特征，是對我國憲法有關規定及其精神的運用，并與西方憲法體制的發展邏輯和發展趨勢相一致。關于這一原則的憲法意義，這一原則在實踐中的應用以及在整個特別行政區政治體制運作過程中的功能，筆者擬進行初步探討，以求正本清源。

一、行政、立法與司法既互相配合又互相制約原則的提出過程

行政、立法與司法既互相配合又互相制約原則的提出，從起草香港基本法開始，到完成澳門基本法的起草，經歷了一個逐漸調整、逐漸深入和逐漸清晰的過程。

（一）1986年11月4日香港基本法起草委員會政治體制專題小組的報告

上世紀八十年代，國人普遍認為，香港回歸后，其政治體制既不能實行內地的人民代表大會制，也不能全盤照抄回歸前的總督制。香港社會各界對政治體制問題存在多種不同的看法和意見。因此，為了順利推進香港基本法中政治體制條文的起草工作，首先需要確定特別行政區政治體制的設計原則。⑥有關政治體制的起草過程的記述，可參見肖蔚云：《論香港基本法》，北京大學出版社2003年版，第1-8頁、第14-31頁。

1986年11月4日，香港基本法起草委員會政治體制專題小組提交了給第三次全體會議的工作報告。該報告第二部分“關于香港特別行政區政治體制的基本模式”指出：“委員會認為，在‘一國兩制’的原則下，香港特別行政區的政治體制應原則上采用‘三權分立’的模式，雖然有的委員主張三權分立、行政主導，有的委員主張三權分立、立法主導，但對于司法獨立，行政機關和立法機關既互相制衡、又互相配合的原則，小組會上沒有人提出異議。”⑦全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編：《中華人民共和國香港特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，中國民主法制出版社2011年版，第61頁。報告第九部分“關于行政機關與立法機關的關系”指出：“委員們同意應原則上采用‘三權分立’模式，使行政機關和立法機關既互相制衡又互相配合。”

這說明，行政與立法既互相制約又互相配合，從一開始就是香港特別行政區政治體制的設計原則。⑧香港基本法起草委員會和澳門基本法起草委員會在許多報告里都有“互相制衡又互相配合”或“互相配合又互相制衡”的說法。考慮到“制衡”在漢語中，主要是指通過相互制約達成平衡，難以突出政治體制中的行政主導原則，筆者在以往著述中采用“互相制約”的提法而不是“互相制衡”的提法。參見王禹：《論恢復行使主權》，人民出版社2016年版，第210頁。不過，“應原則上采用‘三權分立’模式”的提法，遭到了鄧小平的批評。1987年4月16日鄧小平在會見香港基本法起草委員會第四次全體會議委員時指出：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，并依此來判斷是否民主，恐怕不適宜。”①《鄧小平文選（第三卷）》，人民出版社1993年版，第220頁。1987年4月17日，香港基本法起草委員會政治體制專題小組負責人對香港記者作了解釋：“小組較早時確定的政治體制，不是真正的‘三權分立’，只是指司法獨立，行政機關與立法機關既互相制衡又互相配合。因找不到大家了解的名稱，就借用‘三權分立’一詞。”②時任國務院港澳辦副主任的李后在1986年12月16日接受人民日報采訪時也說：“政治體制問題的確較為復雜，不過，在一些問題上已經取得共同的認識。政治體制的基本模式原則上采取三權分立，即司法獨立、行政機關和立法機關既相互制衡，又互相配合的原則。”另外，譚惠珠在起草委員會第五次全體會議上說：“在第三組開始討論政治體系的時候，曾作詳細的討論、研究香港特區的政治體制，應該是行政主導抑或立法主導，結果無異議后通過，就是三權分立、行政立法會相互配合、互相制約。我們對這種主流的意見，是衷心地歡迎。”轉引自朱世海：《論特別行政區行政主導制的科學內涵》，《“一國兩制”研究》（澳門）2013年第1期。這些講話都明確指出了行政與立法互相配合的設計原則。此后，香港基本法起草委員會及有關專題小組便不再使用“三權分立”的提法。③參見李后：《百年屈辱史的終結：香港問題始末》，中央文獻出版社1997年版，第185頁。然而，行政與立法既互相制約又互相配合，作為設計香港特別行政區政治體制一個重要的指導思想，被保留下來。

1987年7月英方向中方提交了題為《有關銜接的問題：行政機關和立法機關》的文件，其提出：“應由一個強的行政機關領導政府，但是行政機關和立法機關之間要有適當制衡，而兩者之間也要保持合作的關系。”④轉引自郝鐵川：《香港不是美式三權分立下的行政主導》，《明報》（香港）2013年10月31日。這說明中英雙方對于行政與立法既互相制約又互相配合的設計原則有高度共識。

（二）1989年2月15日《關于提請全國人大常委會審議〈中華人民共和國香港特別行政區基本法草案〉及有關文件的報告》和1990年3月28日《關于〈中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）〉及其有關文件的說明》

香港基本法起草委員會第八次全體會議通過了香港基本法草案，1989年1月14日提交全國人大常委會審議。1989年2月15日，香港基本法起草委員會主任委員姬鵬飛向全國人大常委會作了《關于提請全國人大常委會審議〈中華人民共和國香港特別行政區基本法草案〉及有關文件的報告》，其“關于香港特別行政區的政治體制”部分指出：“香港特別行政區行政機關、立法機關和司法機關之間的關系，應該是行政機關和立法機關既互相制衡又互相配合；司法機關和檢察部門則獨立進行工作，不受任何干涉。”

香港基本法起草委員會第九次全體會議通過香港基本法草案最后文本后，正式提交給第七屆全國人民代表大會第三次會議審議。1990年3月28日，姬鵬飛在全國人大會議上作了《關于〈中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）〉及其有關文件的說明》，指出：“香港特別行政區的政治體制，要符合‘一國兩制’的原則，要從香港法律地位和實際情況出發，以保障香港的穩定繁榮為目的。為此，必須兼顧社會各階層的利益，有利于資本主義經濟的發展；既要保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。”⑤姬 鵬飛：《關于中華人民共和國香港特別行政區基本法草案及其有關文件的說明》，1990年3月28日在第七屆全國人民代表大會第三次會議上。在關于行政機關和立法機關的關系上，姬鵬飛所作的報告指出：“行政機關和立法機關之間的關系應該是既互相制衡又互相配合，為了保持香港的穩定和行政效率，行政長官應有實權，但同時也要受到制約。”⑥同上注，姬鵬飛文。

姬鵬飛的上述兩個報告都明確指出應當根據行政與立法互相制約又互相配合的原則來設計香港特別行政區政治體制，體現了不照搬西方“三權分立”理論的指導思想。

（三）1992年3月14日《關于提請全國人大常委會審議〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法（草案）〉及其有關文件的報告》和1993年3月20日《中華人民共和國澳門特別行政區草案和有關文件及起草工作的說明》

澳門基本法是在參考香港基本法的基礎上制定的。在政治體制方面，澳門基本法與香港基本法既有相同之處，也有不同之處。不同之處在于澳門立法會繼續維持直選、間選和委任三種組成結構，澳門立法會只能審議政府提出的財政預算執行情況報告，而不能直接批準公共開支等。①參見澳門基本法附件二第2條和澳門基本法第71條。更重要的不同，是在政治體制的設計原則方面。1992年3月14日，姬鵬飛在第七屆全國人大常委會第25次會議上所作的《中華人民共和國澳門特別行政區基本法（草案）及有關文件的報告》中談到，澳門基本法遵從行政機關、立法機關和司法機關之間應互相制衡又互相配合的原則，規定了行政長官、行政機關、立法機關和司法機關的職權以及行政機關和立法機關的關系。②參見鄭言實編：《澳門過渡時期重要文件匯編》，澳門基金會2000年版，第61頁。

1993年3月20日，姬鵬飛在第八屆全國人大第一次會議上所作的《關于中華人民共和國澳門特別行政區基本法草案和有關文件及起草工作的說明》指出：“在政治體制方面，從有利于特別行政區的穩定發展，兼顧社會各階層的利益，循序漸進地發展民主制度的原則出發，制定行政機關、立法機關和司法機關之間既互相配合，又互相制衡的原則，規定了行政長官、行政機關、立法機關和司法機關的職權。”③同上注，鄭言實編書，第73-74頁。

姬鵬飛在香港基本法起草報告中指出政治體制的設計原則是“既互相制衡又互相配合”；在澳門基本法起草報告中則改為“互相配合又互相制衡”。這里將“互相配合”放在“互相制衡”之前。④這也是許多學者在文章中指出澳門特別行政區政治體制重在配合的原因所在。參見廉希圣：《對“行政主導”的冷思考》，載《紀念澳門基本法頒布17周年學術研討會論文集》，澳門基本法推廣協會2010年版。這一轉變是深刻的。此外，香港基本法起草報告僅提到了行政與立法的互相制約又互相配合，澳門基本法起草報告中則明確增加了司法機關，提出了行政機關、立法機關和司法機關既互相配合又互相制約的指導思想。至此，港澳基本法起草者明確提出了行政長官制下行政、立法和司法既互相配合又相互制約的設計原則。可以說，行政長官制的政治體制在澳門基本法中逐漸走向成熟。

二、行政、立法與司法既互相配合又互相制約的主要機制

絕大多數學者長期以來將港澳政制原則概括為行政主導、行政與立法互相配合又互相制約、司法獨立。然而，這一概括并不準確。第一，它不能清楚地說明行政主導原則與行政與立法互相配合又互相制約的關系，實際上這是不同層面的設計原則。第二，它不能準確地說明立法在整個政治體制中的功能和作用，立法沒有“位置”，對“立法”并不公平。第三，在行政與立法互相配合又互相制約原則與司法獨立之間形成斷裂，將司法獨立突出于整個政治體制之外。第四，它不能準確地說明港澳基本法設計特別行政區政治體制的立法原意，尤其是澳門基本法起草報告已經明確指出了行政機關、立法機關與司法機關之間既互相配合又互相制約的設計思想。

行政、立法與司法既互相配合又互相制約這一原則既包含著行政主導的主要特征，又包含著立法監督的內涵，也不否定司法獨立原則。行政主導、立法監督、司法獨立都是在這樣一個行政、立法與司法既互相配合又互相制約的大原則下運行的。

從運行機制上看，行政、立法與司法既互相配合又互相制約，包括行政與立法的互相配合又互相制約、行政與司法的互相配合又互相制約、立法與司法的互相配合又互相制約三個方面的內容。

（一）行政與立法的互相配合又互相制約

三權分立體制中，最重要的權力就是行政權和立法權，孟德斯鳩甚至認為：“上述三種權力中，司法權在某種意義上有等于無。”①［法］孟德斯鳩：《論法的精神（上卷）》，許明龍譯，商務印書館2009年版，第171頁。施密特亦指出：“真正具有重要意義的是立法與行政的區分。”②［德］卡爾·施密特：《憲法學說》，劉鋒譯，上海人民出版社2005年版，第196頁。行政與立法的關系在根本上決定著政治體制的特征。肖蔚云認為特別行政區政治體制區別于三權分立的主要特點，就是行政與立法互相配合。互相配合的機制就是行政會議和行政會，其成員由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任。這樣，行政與立法可以在行政會議或行政會中“互相溝通情況，進行協調，以消除分歧，或互諒互讓，求同存異，解決矛盾”，還有社會人士可“以比較超脫的立場，從中進行協調”。③肖蔚云：《論香港基本法》，北京大學出版社2003年版，第644頁，第647頁。

行政與立法的互相配合，還可以從廣義看，主要包括：（1）立法會通過的法案必須由行政長官簽署、公布才能生效，立法會本身不能公布法律；（2）涉及公共收支（香港基本法表述為“公共開支”）、政治體制或政府運作的議案，只能由政府向立法會提出，立法會議員不能提出；（3）議員若提出涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意；（4）行政長官有權要求立法會將政府提出的議案優先列入議程；（5）行政長官有權要求立法會召開緊急會議等。④參見香港基本法第72條、第74條和第76條，澳門基本法第74條、第75條和第78條等。

至于行政與立法的互相制約機制，主要有：（1）行政長官可以將立法會通過的法案以不符合特區整體利益為由發回重議；（2）行政長官在一定條件下可以解散立法會；（3）重選的立法會在一定條件下可以迫使行政長官辭職；（4）立法會有權彈劾行政長官等。⑤參見香港基本法第49條、第50條、第52條、第74條，澳門基本法第51條、第52條、第54條和第71條等。上述制約機制，目前在香港特別行政區、澳門特別行政區尚未實際應用過。只有一項彈劾案件在香港特別行政區“初試嬰啼”，但沒有通過。⑥2012年2月28日，有香港特別行政區立法會議員認為，香港特首涉及利益沖突而未有申報，屬于嚴重瀆職，擬游說議員聯合啟動彈劾特首的程序。因議程眾多而立法會會期結束，且多名議員也不支持有關程序，彈劾程序“無疾而終”。2013年1月9日香港特別行政區立法會審議一項由27位議員的聯合動議，并由議員梁國雄作為議案動議人的議案，啟動對于香港特別行政區行政長官的彈劾程序。經約八小時的辯論，有關動議在功能團體選舉的議員中以9票贊成、23票反對以及在分區直選的議員中以18票贊成、14票反對，未能通過分組點票過半而被否決。參見秦前紅：《香港基本法框架下彈劾制度的“初試嬰啼”》，載《“一國兩制”與澳門法律體系完善（學術研討會文集）》，澳門理工學院一國兩制研究中心2013年版。至于政府必須在一定范圍內依法向立法會負責，⑦參見香港基本法第64條和澳門基本法第65條。既是立法會對政府行使監督職能的體現，也是立法對行政的一種常態性制約。

行政與立法互相配合的指導思想，還表現在對行政與立法互相制約的機制進行節制。例如，行政長官對立法會的解散，只能在其每個任期內解散一次；又如，立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案、行政長官認為關系到澳門特別行政區整體利益的法案，經協商仍不能取得一致意見，行政長官可以解散立法會。⑧參見香港基本法第50條和澳門基本法第52條。西方憲法體制下關于議會解散的限制，通常是兩院在第一次全體會議后的一年內不得被解散，較少在五年內對解散權的次數作出限制。如《法國憲法》第12條規定：“國民議會因解散而改選后一年內，不得再予以解散。”《希臘憲法》第41條第4款規定：“議會被解散后新選舉產生的議會，除本憲法第37條規定的例外情況以及前條第一款、第三款規定的情況外，在其公開舉行會議之日起的一年之內，不得再次被解散。”同前注③，《世界各國憲法》編輯委員會編譯書，第269-270頁，第715頁。這就要求行政長官解散立法會前，須先與立法會協商尋找共識，達成雙方的“妥協”。只有在“妥協”不成的時候，才可解散立法會。

（二）行政與司法互相配合又互相制約

行政對立法的制約，通常表現在司法獨立審判，通過司法審查制止行政權的濫用。行政對司法的制約，則主要表現在行政部門對法官的人選有提名權或任免權。在許多國家和地區，法官的人選要么由行政機關掌握，要么由行政機關和立法機關共同控制，很少出現由上級法官任命下級法官的情況。司法獨立并不是指司法可以管轄任何行為。在西方憲法體制下，法院在國防和外交等方面，應當從維護國家利益出發，服從有關行政機關的政治決策。這是司法對行政進行配合的最好例證。①此即美國憲法中的所謂政治問題不審查原則。政治問題，在英國稱為國家行為，在日本稱為統治行為，在法國稱為政府行為。法院對政治問題、國家行為、統治行為和政府行為無權管轄，應當拒絕受理。香港基本法第19條和澳門基本法第19條規定法院對國防、外交等國家行為無管轄權，這里的國家行為不同于通常與之相訓的政治問題或政府行為，而是指特別行政區法院對中華人民共和國對香港特別行政區和澳門特別行政區作出的行為無管轄權。參見前注⑧，王禹書，第233-238頁。在特別行政區提出行政與司法的互相配合，并不是否定司法獨立。行政與司法的互相配合，是指行政應當從整體上維護司法獨立，為司法提供法定保障，而司法機關應當明確自己是在行政長官制這樣一種政治體制下運作的。

在港澳基本法下，行政與司法互相配合又互相制約的機制主要內容有：（1）法官在經過一定程序后由行政長官進行任命和免職，其中香港特別行政區終審法院法官和高等法院首席法官，澳門特別行政區終審法院法官和院長，其任命和免職還需要由行政長官報全國人大常委會備案；（2）行政長官和政府主要官員在就任時應當向終審法院首席法官或院長申報財產，記錄在案；（3）終審法院首席法官或院長參與立法會對行政長官的彈劾并主持調查工作；（4）法院對國防、外交等國家行為無管轄權，法院在審理案件中遇有涉及國防、外交等國家行為的事實問題，應取得行政長官就該等問題發出的證明文件，上述文件對法院有約束力；（5）法院對刑事案件的判決生效后，行政長官還有權赦免或減輕罪犯的刑罰。②參見香港基本法第19條、第47條、第48條、第72條、第88條、第90條等，澳門基本法第19條、第49條、第50條、第63條、第87條、第88條等。

（三）立法與司法互相配合又互相制約

港澳基本法對立法與司法的互相配合又互相制約的設計，主要有：（1）特別行政區立法會在彈劾行政長官的過程中，需要終審法院院長或首席法官負責組成一個獨立的調查委員會進行調查；（2）香港特別行政區終審法院法官和高等法院首席法官的人選，需要征得特別行政區立法會同意后由行政長官任命；在澳門，任命法官和各級法院院長的權力，都屬于行政長官，但如果要對澳門特別行政區終審法院法官予以免職，則必須由立法會組成一個特別審議委員會進行審議后，由行政長官決定。③參見香港基本法第73條，澳門基本法第71條、第87條等。

三、行政、立法與司法既互相配合又互相制約原則的憲法意義

行政、立法和司法既互相配合又互相制約的原則，構成了行政長官制的核心要素和重要特征。這個設計原則是對我國憲法有關規定及其精神進一步延伸的結果，并與西方憲法體制的發展邏輯和發展趨勢相一致，其內涵十分豐富，意義重大。

首先，行政、立法與司法互相配合又互相制約，構成了特別行政區行政長官制的核心要素和重要特征。

第一，特別行政區政治體制是一種行政長官制。在港澳基本法設計的特別行政區政治體制下，行政長官居于核心地位。行政長官對中央人民政府和特別行政區負責，其具有廣泛職權，既是特別行政區的地區首長，也是特別行政區政府的行政首長。行政長官不僅行使行政管理權，而且還具有立法和司法方面的職權。行政長官作為地區首長，具有某種超然于行政、立法和司法機關之上的地位，而作為行政首長，行政長官領導下的政府在一定范圍內必須向立法會負責。④關于行政長官是否具有超然地位的討論，可參見張曉明：《正確認識香港特別行政區政治體制的特點》，《大公報》（香港）2015年9月13日。

第二，行政、立法與司法的互相配合又互相制約的運作機制，是以行政長官為核心而展開的。港澳基本法規定，行政長官“負責執行本法和依照本法適用于特別行政區的其他法律”。⑤香港基本法第48條第2項和澳門基本法第50條第2項。“負責執行本法”是指負責執行港澳基本法，而特別行政區其他政治機構沒有被賦予這樣的職能。負責執行港澳基本法，意味著行政長官有責任保證特別行政區內部的行政、立法與司法諸機構在港澳基本法鋪設的軌道上運行，各司其職，互相配合，互相制約，以保證港澳基本法的正確實施。行政長官在特別行政區內部判斷特別行政區整體利益，有權將立法會通過的法律以不符合特區整體利益為由發回重議，有權以國家和特區重大利益為由，不許可某些政府官員或其他負責政府公務的人員出席立法會作證或提供證據。①參見香港基本法第49條、第48條第12項，澳門基本法第51條、第50條第15項等。負責執行港澳基本法，還可以引申出行政長官有權采取一定的措施，請求國務院等機構向全國人大常委會提出解釋港澳基本法的議案。②參見全國人大常委會《關于〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第二款第（三）項的解釋》（1999年6月26日）及《關于〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第五十三條第二款的解釋》（2005年4月27日）。全國人大常委會2011年12月31日作出的《關于〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》，則是由行政長官致信全國人大常委會委員長，由委員長會議向全國人大常委會提出解釋港澳基本法的議案。

第三，行政、立法與司法既互相配合又互相制約的運作機制，是以行政長官為核心，在整個國家管理體制下運行的。在特別行政區，無論是行政、立法還是司法機關，其權力都非本身所固有，而是中央授予的。被授權者對授權者在政治倫理上負有一種內在責任。行政、立法與司法既互相配合又互相制約，不僅是為了完成這種責任，而且運作過程中在許多情況下都離不開中央權力的介入，如法院在一定情況下要求行政長官發出有關國家行為的證明文件，但行政長官在發出該證明文件前，須取得中央人民政府的證明書；又如立法會有權彈劾行政長官，但彈劾案通過后，最終報中央人民政府決定，等等。

其次，行政、立法與司法既互相配合又互相制約，是我國憲法有關規定及其精神延伸的結果。

第一，權力互相配合又互相制約，在我國憲法里就有明確的條文。2018年修正后的我國《憲法》第140條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”憲法的這一規定，最早見于1979年我國《刑事訴訟法》。③該法第5條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”1982年憲法在文字上略有變動。1979年我國《刑事訴訟法》要求法院、檢察院和公安機關在進行刑事訴訟過程中，應當分工負責，互相配合和互相制約。在制定1982年我國《憲法》的過程中，考慮到這是我國司法工作中長期行之有效的一項好經驗，即以根本法的形式加以確認。④有關1982年我國《憲法》第135條（2018年修憲后為第140條）的起草情況，可參見肖蔚云：《我國現行憲法的誕生》，北京大學出版社1986年版，第81-82頁。這條是根據彭真的意見增寫的，參見許崇德：《許崇德全集（第七卷）》，中國民主法制出版社2009年版，第2573-2574頁。又如2018年我國《憲法》新增加的第127條第2款規定：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法機關互相配合、互相制約。”現行憲法的這些規定雖然是對辦理違法和犯罪案件而提出的指導性原則，但對于政治體制安排而言，也有一定的啟迪意義。⑤也有一些學者對在刑事訴訟法中規定這一原則提出一定批評，認為過于強調互相配合，導致制約失衡現象。參見左衛民：《健全分工負責、互相配合、互相制約原則的思考》，《法制與社會發展》2016年第2期。

第二，我國憲法規定的人民代表大會制度是我國的根本政治制度，其實質是在立法主導、立法制約其他權力的基礎上強調諸種權力的配合。這種政治制度是以承認國家機關在職能上的分工、合作和制約為前提的。鄧小平說他批評美國的“三權分立”是三個政府在互相打架，這是指“三權分立”過于強調權力的互相制約，影響了政府施政的效能。⑥鄧小平說：“我經常批評美國當權者，說他們實際上有三個政府。當然，美國資產階級對外利用這一手來對付其他國家，但對內自己也打架，造成了麻煩。”《鄧小平文選（第三卷）》，人民出版社1993年版，第195頁。我國法治實踐中出現的由幾個部門聯合發文的情況，其中也有由立法機構、行政機關和司法機關等部門聯合發文的情況，①如最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》（1998年1月19日），其聯合發文單位有司法機關、行政機關和立法機關等多部門。這就是權力互相配合又互相制約的表現。

第三，行政長官制是根據我國憲法和特別行政區的現實情況，并吸收港澳回歸前總督制行之有效因素而設計的。憲法是我國制定港澳基本法和設計政治體制的根本法律依據。這種政治體制的實質是一種地方政治體制，因而不能過分也沒有必要強調權力的互相制約，而應當在權力適當制約的基礎上講求權力的適當配合。只有在權力互相配合和互相合作的基礎上，才能造就一個對中央負責的穩定的地方政府。

最后，行政、立法與司法互相配合又互相制約，與西方憲政體制的發展邏輯和發展趨勢相一致。

現在西方國家奉為憲法基本原則的三權分立理論，主要是由孟德斯鳩提出的。這種理論的核心，是把國家權力分為行政、立法與司法三種權力，并在三種權力之間設置機制，讓其相互牽制，以達到權力平衡，保障政治自由。②孟德斯鳩認為：“每一個國家有三種權力：（1）立法權力；（2）有關國際法事項的行政權力；（3）有關民政法規事項的行政權力。”其中，第三種權力稱為司法權，而第二種權力稱為國家的行政權力。腐化是一切政府的必然趨勢，不同的權力必須分立，只有“以權力制約權力”，才能確保公民的生命和自由。如果司法權與立法權合為一體，法官就成為立法者，立法者就是法官，就會形成一種施行專斷的權力；同樣，如果司法權與行政權合為一體，法官便掌握了使自己成為壓迫者的力量；如果由同一個人或一個團體來行使這三種權力，“那就一切就完了”。參見［法］孟德斯鳩：《論法的精神（上冊）》，張雁深譯，商務印書館1981年版，第155-157頁。這就是“以權力制約權力”“以野心制約野心”。③［美］漢密爾頓等：《聯邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第264頁。美國憲法是嚴格按照孟德斯鳩理論進行設計的，是一種典型的三權分立。英國體制采用議會主權原則，在其長期演進過程中，發展出內閣與議會互相制約的機制。1946年制定的法國憲法則在美國總統制和英國議會內閣制的基礎上，設立了多重權力制約模式。這些體制，我國憲法學界都稱之為三權分立體制。④參見許崇德主編：《中國憲法》，中國人民大學出版社1999年版，第49-51頁。

政府的運作必須以合作為基礎，而不能建立在純粹的權力分立基礎上。因此，孟德斯鳩提出三權分立理論后，遭到許多的批評。⑤關于對孟德斯鳩三權分立的質疑和批評，概括起來主要有：（1）分權制衡是否合理或必要；（2）分權制衡是否另有更合理的表現方式；（3）三權之外是否應該另有其他權。任德厚：《比較憲法與政府》，三民書局（臺北）2002年版，第126頁。孟德斯鳩理論的缺陷如下。（1）側重于權力制約，忽視權力合作。權力分立以后，能否保障權力協調運作，孟德斯鳩在其學說里沒有過多涉及。孟德斯鳩只是寫道：“這三種權力本應形成一種靜止或無為狀態，但是在事物的必然運動的推動下，它們不得不前進，而且是一同前進。”⑥［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，許明龍譯，商務印書館2009年版，第174頁。維爾批評孟德斯鳩放過了這個問題：“他論辯說根據事物的本質，這些機構會被迫運動，而且被迫協調運動”。［英］維爾：《憲政與分權》，蘇力譯，生活·讀書·新知三聯書店1997年版，第233-234頁。（2）側重于權力分立，忽視權力分享。所謂權力分享，是指“任何一項憲法權力之行使，并非任何單獨之憲法權力機關所能完成，而必須尋找其他權力機關之同意、合作或參與”。⑦Tribe：American Constitutional Law（3rd ed.-Volume One），New York，N.Y.Foundation Press.美國從孟德斯鳩理論出發，不僅實行權力的分立，而且還實行身份的分離，即行政部門與國會完全分離，行政部門成員不得兼任議會議員，不得參加議會立法的提案、討論和表決。因此，如果大選的結果是總統和國會不屬于同一黨派，就往往導致國會和總統的對立，造成政治僵局，政府的施政效能受到影響。⑧景躍進、張小勁主編：《政治學原理》，中國人民大學出版社2010年版，第98頁。許多其他國家，在引進美國式三權分立這種體制后，引起議會和總統的嚴重對立，最終走向政治獨裁。美國的三權分立也被稱為“美國最危險的出口品”。See Linz，Juan J:The Perils ofPresidentialism，Journal of Democracy，Volume 1，Number 1，Winter 1990，pp.51-69.李鴻禧認為，美國總統制是一個特例，是其他國家學不來的，“其他實行總統制的國家很難發現真正的民主”。李鴻禧：《李鴻禧憲法教室》，元照出版公司（臺北）2004年版，第74頁。（3）側重于權力平衡，忽視權力仲裁。在美國的體制下，沒有一個最高的權力仲裁者，三個權力是平等的，所以美國憲法沒有規定總統是國家元首，而僅規定總統行使行政權。美國法院有權解釋憲法，行使違憲審查權，是后來憲法實踐對原先憲法設計制度的一種發展和修正。

英國和法國憲法的實踐本身已經修正了孟德斯鳩傳統的三權分立理論。在英國的議會內閣制下，內閣與議會的權力往往合二為一。內閣成員通常同時是議會議員，他們一方面在政府擔任行政工作，一方面在議會參加立法工作。議會的一切重要法律提案都來源于內閣，議會的立法工作實際上是在內閣指導下進行的。①參見李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社1998年版，第838頁。白芝浩認為：“英國憲法的有效秘密在于行政權與立法權的緊密聯合，一種幾乎完全的融合。”②白芝浩：《英國憲制》，中國政法大學出版社2003年版，第8-9頁。他進一步指出，實現這種緊密聯合的連接點是內閣，它是立法機關選出而充任行政機關的委員會。法國憲政體制在三種權力互相制約的基礎上，強調總統維持主權統一性的重要地位和在維持國家機構的協調運作中的作用，要求總統承擔起協調行政、立法與司法一體運作、共同發揮作用，承擔國家政權機關的調解人責任。③例如，《法國憲法》第5條規定：“共和國總統監督憲法之遵守。總統通過其仲裁，確保公共權力的正常運作以及國家之延續。”《波蘭憲法》第126條規定：“波蘭共和國總統是波蘭共和國的最高代表，是國家權力持續運作的保證人。”《俄羅斯憲法》第80條第2款規定：“俄羅斯聯邦總統是俄羅斯聯邦憲法、人和公民的權利與自由的保證人。總統根據俄羅斯聯邦憲法規定的程序，采取措施維護國家主權，捍衛國家獨立和領土完整，保障國家機關之間協調一致、共同發揮作用。”《白俄羅斯憲法》第79條第2款規定：“總統采取措施捍衛白俄羅斯共和國的主權、國家安全和領土完整，保障政治、經濟的穩定以及國家政權機關的連續性和相互協作，充當國家政權機關之間的調解人。”同前注③，《世界各國憲法》編輯委員會編譯書，第268頁，第153頁，第221頁，第100頁。

“二戰”以來，隨著人權和法治保障體系的推進和鞏固，以及公民對國家提供福利和公共服務功能的不斷訴求，越來越“需要表明民主政府怎樣能夠既是受到制約的又是能動進取的，也就是說，既能積極促進社會福利，與此同時，又不陷入僅僅在其組織得最好的公民之間分配利益的專制之中”。④［美］斯蒂芬·L·埃爾金、卡羅爾·愛德華·索烏坦：《新憲政論——為美好的社會設計政治制度》，生活·讀書·新知三聯書店1997年版，第39頁。因此，只強調權力互相制衡的傳統三權分立理論需要與時俱進：將權力分為立法、行政和司法后，不僅需要強調權力的互相制衡，而且還需要強調權力的互相配合。這種發展趨勢在葡語系國家和獨聯體國家里的憲法中表現得尤為明顯。⑤葡語系國家的相關憲法條文如下。（1）《葡萄牙憲法》第114條規定：“主權機關應遵守憲法關于分立及互相依賴之規定。”（2）《巴西憲法》第2條規定：“聯邦的權力機關分為立法機關、行政機關和司法機關，三者彼此獨立而又互相協調。”（3）《圣多美普林西比民主共和國憲法》第69條規定：“主權機關得遵行由憲法確立的分立原則與相互依存原則。”（4）《安哥拉憲法》指出憲法和法律的首要功能在于分權制衡和相互依存，其第105條第3款規定:“主權機構應尊重憲法確定的職能分離和互相依存的原則。”（5）《莫桑比克憲法》第134條規定：“主權公共機關依據憲法中規定的權力分離和相互依存的原則建立，并服從于憲法和法律。”（6）《東帝汶憲法》第69條規定：“主權機構或機關間的相互關系以及在履行職權過程中應遵循憲法確立的三權分立原則和相互合作原則。”以上憲法條文資料轉引自鄭錦耀：《論權力分立學說中的權力配合關系》，載《“開拓一國兩制實踐新征程”學術研討會論文集》，2015年3月31日澳門基本法推廣協會主辦。獨聯體國家的相關憲法條文如下。（1）《哈薩克憲法》第4條規定：“共和國的國家權力是統一的，它的行使以憲法和法律為基礎，遵循權力分立為立法權、執行權、司法權并利用制衡機制而相互協作的原則。”（2）《阿塞拜疆憲法》第10條規定：“阿塞拜疆共和國國家權力根據權力分立原則予以組織……根據本憲法的條款，立法權、執行權、司法權相互協作。”（3）《白俄羅斯共和國憲法》第6條規定：“白俄羅斯共和國的國家權力以立法權、行政權和司法權分立為原則，行使立法、行政和司法權的機關在各自的職權范圍內相互獨立、相互協作并且相互制衡。”同前注⑤，任允正、于洪君書，第578頁，第615頁，第433頁。這些國家的憲法都明確指出采用三權分立理論作為國家機構體系運作的基礎，但不僅指出立法、行政和司法的互相制約，還明確指出了行政、立法和司法的互相協作和互相配合原則。因此，港澳基本法中行政、立法與司法互相配合又互相制約的設計思想，與西方憲政體制的發展邏輯和發展趨勢相一致。

四、深入認識和正確處理行政、立法和司法互相配合與行政、立法和司法互相制約的關系

行政、立法與司法的互相配合和互相制約，是特別行政區行政長官制政治體制最核心的原則。互相配合與互相制約是這個原則的兩個方面。制約中有配合，配合中有制約，兩者缺一不可，既對立又統一。應當深入認識和正確處理行政、立法和司法互相配合與行政、立法和司法互相制約這兩者的關系。

首先，行政、立法和司法的互相配合與行政、立法和司法的互相制約，都建立在我國對港澳地區恢復行使主權的基礎之上。

西方的三權分立理論雖然強調權力的分立和制約，但本身并沒有否定國家主權的統一性。如費德列指出：“在分立的權力之后，必然有另一單一而不可分的權力。這就是制定刑罰、建立憲政秩序，以及在需要時修改或甚至改換憲法的權力。”①Carl J.Friedrich，Limited Government:A Comparison，Englewood Cliffs，N.J.:Prentice Hall，1974，p19。主權最高性必然要求主權的統一性，要求整個國家建立在一個統一的基礎上。將國家權力分為立法、行政與司法，只是在國家“具體事務上的日常分工”，②“事實上這種分權只不過是為了簡化和監督國家機構而實行的日常事務上的分工罷了，也像其他一切永久性的、神圣不可侵犯的原則一樣，這個原則只是在它符合于現存的種種關系的時候才被采用。”《馬克思恩格斯全集（第5卷）》，人民出版社1998年版，第224-225頁。主權本身沒有分割。美國憲法明確表述憲法是人民制定的，這就說明立法、行政與司法雖然分立，但其權力的最終源泉保留于國民自身。這是美國整個體制運作的基礎。

行政、立法和司法的互相配合與行政、立法和司法的互相制約，都建立在一個共同的基礎之上。這就是我國對香港地區和澳門地區恢復行使主權，設立特別行政區制度，實行“一國兩制”“港人治港”“澳人治澳”和高度自治。我國對香港地區、澳門地區享有不可置疑的主權，是特別行政區內部行政、立法和司法構建相互關系的根本基礎。

其次，行政、立法和司法的互相配合，與行政、立法、司法的互相制約，存在著互相轉化的關系。

權力分立制衡的另一個面向，即是權力的分享：“在這個分權制衡的權力分立原則之下，三個權力部門彼此之間既是相互獨立的，也是相互依存的關系。”③林子儀：《憲政體制問題釋憲方法之應用——美國聯邦最高法院審理權力分立案件之解釋方法》，載《廖義男教授六軼華誕祝壽論文集》，元照出版社（臺北）2002年版，第14-15頁。即使在美國嚴格的三權分立體制下，仍然存在著權力的分享與合作，如副總統兼任參議院議長；國會傳喚和要求政府成員出席聽證會；④“故重要的委員會于施政上，有重大勢力。”［日］美濃部達吉：《憲法學原理》，歐宗佑、何作霖譯，中國政法大學出版社2003年版，第371頁。總統向國會發表國情咨文，等等。

行政、立法和司法互相配合與行政、立法和司法的互相制約，存在著互相轉化的關系。如立法會通過的法案，須經行政長官簽署、公布，才能生效，這就是行政與立法的互相配合。如果行政長官不簽署該法案，則必須在三個月或九十日內以不符合特別行政區整體利益為由，發回立法會重議。這就是行政對立法的制約。如果立法會以三分之二多數通過原案，則行政長官必須簽署，這就是行政配合立法的表現。如果行政長官還是拒絕簽署，則必須解散立法會。這就是行政對立法的制約。立法會解散以后，必須重選，如果重選的立法會再次以三分之二多數通過原案，而行政長官仍然拒絕簽署的，則行政長官必須辭職。這就是立法對行政的制約。行政長官對重選立法會以三分之二多數通過的原案予以簽署的，則是行政對立法的配合。⑤參見香港基本法第48條第3項、第49條、第50條、第52條及第76條，澳門基本法第50條第3項、第51條、第52條、第54條、第78條。

最后，行政、立法與司法的互相配合應當優先于行政、立法和司法的互相制約。

互相制約的目的，是為了防止某種權力過大或被濫用，從而侵犯人權，因而通過互相抗衡，迫使某種權力在港澳基本法設立的軌道上正確行使。只有在港澳基本法鋪設的軌道上正確行使權力，才能實現互相配合。因此，只有通過行政、立法與司法的互相制約，才能達到行政、立法和司法互相配合的目的。配合是目的，而制約是手段；行政、立法和司法的互相配合應當優先于行政、立法和司法的互相制約。

行政、立法和司法互相配合與行政、立法和司法的互相制約，是既對立又統一的整體。不能將兩者的關系簡單化，變成任何情況下只能講互相制約而不能提互相配合，也不能變成任何情況下只能講互相配合而不能提互相制約。只有在互相制約基礎上的互相配合，才能保障高度自治的有效落實和特別行政區行政長官制的正常運作，才能造就一個行政長官有實權又受到一定制約的高效率的穩定政府。①鄧小平說：“香港的穩定，除了經濟的發展以外，還要有個穩定的政治制度。我說過，現在香港的政治制度就不是實行英國的制度、美國的制度，今后也不能照搬西方的那一套。如果硬要照搬，造成動亂，那是很不利的。這是個非常實際的嚴重問題。”《鄧小平文選（第三卷）》，人民出版社1993年版，第267頁。

五、結 論

行政、立法與司法既互相配合又互相制約，是香港、澳門特別行政區行政長官制政治體制的核心原則。這一核心原則既包含著行政主導的主要特征，又包括了立法監督的內涵，也不否定司法獨立。關于這個原則的提出，港澳基本法的起草者經歷了逐漸調整、逐漸深入和逐漸清晰的認識過程。習近平2008年在香港特別行政區要求行政、立法和司法三個機構互相合作，符合港澳基本法政治體制設計的立法原意，與港澳基本法的內在要求是一致的。

香港基本法和澳門基本法都是以行政長官為核心而設計政治體制的，有關體制都屬于行政長官制。不過，這兩種行政長官制本身也有區別。區分的最關鍵之處，就是香港特別行政區政治體制的設計原則其中之一是“行政與立法互相制約又互相配合”，而澳門特別行政區明確提出了“行政、立法與司法既互相配合又互相制約”。香港是將“制約”放在前面，“制約”先于“配合”，而“澳門”是將“配合”放在前面，“配合”先于“制約”；澳門特別行政區并明確加上司法部分，既強調司法獨立，又強調行政、立法與司法的互相配合又互相制約。②2009年11月10日，張曉明在北京大學舉行的慶祝澳門回歸十周年學術研討會上表示，澳門回歸十年來，有很多鮮活的經驗值得認真總結。其中就包括澳門特別行政區的政治體制，特別是行政與立法、司法之間的關系，更多的是注重相互之間的配合，更加具有建設性。張曉明：《澳門不盲從不模仿成功走自己路》，http://www.chinanews.com/ga/ga-gjsy/news/2009/11-11/1958149.shtml，2018年6月8日訪問。這種指導思想的差異，使得香港特別行政區政治體制形成如王磊所說的“弱行政長官制”。③參見王磊：《香港政體是“弱行政長官制》，http://www.crntt.com/doc/1042/8/5/6/104285654.html?coluid=0&docid=104285654&kindid=0&mdate=0629003346，2018年6月8日訪問。行政長官的權力被弱化，行政與立法變成以相互制衡，甚至相互對立為主，形成立法會“有權無票”，政府“有票無權”的局面。④胡錦光：《香港特區行政與立法關系的協調思路及其對澳門的啟示》，載《紀念澳門基本法頒布19周年學術研討會論文集》，澳門基本法推廣協會2012年版。政治體制里的行政主導原則無法彰顯。⑤參見《董建華：回歸后行政主導失效》，《蘋果日報》（香港）2016年6月14日；《董建華指歷任特首無法行政主導》，《星島日報》（香港）2016年6月14日。

在香港特別行政區政治體制的運作過程中，應當正確處理行政與立法的互相配合與互相制約的關系。兩者是既對立又統一的矛盾體。應該認識到權力的互相配合是這個矛盾的主要方面，權力的互相制約是這個矛盾的次要方面。可以考慮從制度建設和機制運行方面改進權力的互相配合。香港地區民眾提出的一些建議，如由各派政治力量在立法會組成執政聯盟以強化施政，為行政長官在立法會內爭取票數并同時向政府爭取合適政策，⑥該方案由“民建聯”立法會議員李慧瓊等提出。http://hk3g.crntt.com/doc/1025/6/5/8/102565875.html?coluid=7&docid=102565875&kindid=0，2018年6月8日訪問。或組建包括一個有較廣闊社會支持基礎的管治聯盟等，⑦參見劉兆佳：《回歸后的香港政治》，商務印書館2013年版，第334頁。都有推動行政與立法互相配合的意思。另外，有必要進一步發揮行政會議的作用。行政會議是香港基本法設計的行政與立法互相配合的主要機制，不能簡單地使其變成政治酬庸工具。行政長官在委任部分議員進入行政會議時，要照顧不同立場議員，使其成為可以發揮行政與立法溝通和配合的運行機制。

在澳門特別行政區政治體制的運作過程中，在保證行政與立法互相配合的基礎上，也還可以適當發揮行政與立法互相制約的功能，尤其需要加強立法會對政府日常工作的質詢監督、財政方面的審查監督，以及立法方面的統一協調功能。①參見曹其真：《澳門立法會十年工作情況總結報告》，http://www.al.gov.mo/uploads/attachment/2016-12/26900584690d4e22d7.pdf，2018年6月8日訪問。在澳門特別行政區，還存著一個正確理解行政主導內涵的問題。行政主導并不是行政不受任何制約，也不指立法盲目地配合行政的工作。行政與立法的配合是互相的，既要立法配合行政，也要行政配合立法。