改革開放四十年來地方治理體系的現代嬗變
——基于浙江省地方治理實踐的分析

□ 徐邦友

治理是一個社會共同體有效形成秩序的過程。從國家結構角度看，治理可分為國家治理、地方治理和基層治理，而從邏輯上又可以把地方治理和基層治理視為國家治理的有機組成部分。無論是國家治理、地方治理還是基層治理，都自有其體系，它們是由眾多治理因素相互聯結、相互支撐而形成的具有特定結構功能的復合系統，其中包括治理主體、治理層級、治理結構、治理行為、治理方式、治理技術等主要方面。“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。”*習近平：《關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第21頁。作為國家治理體系重要組成部分的地方治理體系也是如此。本文認為：自1978年改革開放以來，浙江地方治理體系發生了全面而又深刻的變化，一種適應市場經濟和民主政治要求、既體現國家治理共同價值又具有鮮明地域特色的現代化地方治理體系初露雛形，*國內知名學者郁建興教授判斷：中國以地方政府為主導，市場參與、社會協同的地方治理體系已逐漸成型，且在國家治理中的作用已然凸顯。參見郁建興：《中國地方治理的過去、現在與未來》，《治理研究》，2018年第1期，第65頁。浙江這個區域性社會共同體在穩定、發展、繁榮上所取得的巨大成就，就與此種治理體系有極大關系。本文通過對浙江地方治理實踐的邏輯與歷史分析，力圖以最簡約的方式，廓約出我國地方治理體系的現代嬗變。

一、地方治理體系現代嬗變的全景描述

自改革開放以來，浙江的地方治理體系就一直處于不斷變革之中。時至今日，地方治理體系已經全然不同于改革開放之初，一種體現現代社會治理規律又明顯帶有浙江地域特色的現代地方治理體系已經基本成形，并開始逐步完善。它邏輯地構成了中國國家治理體系中橫向比較起來最具先行示范意義的部分，并為國家治理體系和治理能力現代化貢獻了鮮活的地方經驗和地方性知識。

綜觀全局，浙江的地方治理體系現代嬗變主要表現在以下幾方面的變遷趨勢上。

1.治理主體多元化

治理主體是地方治理體系中的關鍵性因素。過去，我們常以治理者和被治理者二元對立的傳統思維來看待地方治理，把地方治理單純看作是地方黨政機關專屬的職能事務，而把廣大人民群眾、企業經濟組織和各種各樣的社會組織如商會協會排斥在地方治理之外。而伴隨著市場經濟和民主政治的深入發展，我們逐漸改變了舊有的治理觀念，開始發現并日益重視黨政機關之外其他各類組織作為地方治理主體的可能與價值，于是，我們首先在基層打破了地方治理的壟斷格局，把最廣大人民群眾以及各種各樣的經濟組織、社會組織和文化組織引入到基層地方治理的廣闊領域，讓他們根據自身的職能、專業、特長、比較優勢契入地方治理的某一方面，為地方區域性社會的有序化作出自己獨特的貢獻，從而形成了一種“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的地方社會治理主體結構，地方治理的多元主體在憲法法律范圍內分工協作、相互支撐、合作共治，確保地方區域性社會共同體的和諧與穩定、秩序與活力、發展與繁榮。

我們的各級黨組織充分發揮政治領導和政治表率作用，它負責決定地方治理的大政方針政策，協調整合地方治理的各類資源和力量，保證地方治理的政治方向；我們的人大與政協、政府和司法部門始終站在地方治理的重要位置，從地方性立法和政治協商、行政與司法角度促進著地方區域性社會共同體的有序化。在我們的地方黨政組織之外，經濟組織、社會組織和文化組織也紛紛介入地方治理，成為地方治理的強大補充力量。一些有社會責任感的企業家和先富起來的人，在為社會創新財富的同時，也積極參與地方治理活動，或者投身于地方人大政協參政議政，或者投資于基礎設施建設，或者捐助于社會公益事業，成為慈善家或者積極參與到慈善事業當中。*習近平：《之江新語》，浙江人民出版社2007年版，第252頁。各種商會、行業協會，一頭聯系著工商業企業，一頭聯系著政府行政主管部門，它們處于地方治理體系的上下聯接點上，具有政府及行政主管部門所不具備的獨特優勢。這些年來，溫州等地政府積極培育商會、行業協會，并選擇一些條件比較成熟的商會、行業協會，向它們轉移一部分監管和服務職能。這既減輕了政府主管部門的職責負擔，又激發了商會、行業協會參與地方治理的積極性，從一個比較有優勢的角度促進企業規范經營和市場秩序健康發展。在社會治理和公共服務領域，我們的基層也活躍著一大批社會組織和民間自愿服務人士，他們以各自的努力促進著基層社會的建設與和諧。可見，浙江地方治理的主體既包括組織，也包括個人；既包括向來從事公共事務治理的黨政組織，也包括在改革開放過程中紛紛涌現的各類新社會組織；既包括非營利性的公共組織，也包括營利性的企業組織；既包括第一、第二部門，也包括嶄露頭角的第三部門。這些多元主體所共同構成的合作治理的組織架構體系，最大化了社會內在具有的秩序化動能，從而支撐起了浙江地方區域性社會共同體的穩定、平安、和諧、祥和的天空。

2.治理層級扁平化

治理層級是治理體系的縱向結構，它包括不同層級政府之間的關系，如中央與地方關系，地方與基層關系，也包括一級政府內部的上下層級之間的關系。一個國家的治理層級結構是由這個國家的國家結構決定的。我們是一個單一制國家，中央集權制是國家治理層級結構的基本制度安排，在其中，包括省、自治區、直轄市在內的所有行政建制，都是普通行政單位，只具有中央政府依法授予的有限政治與行政治理權力，這些權力雖然為憲法所確認，但在法理上并不是地方政府的固有權力。在省級行政區域內，各層級政府之間的關系也具有等級服從和層級節制的屬性。就治理層級而論，過去，我們的地方治理體系呈現一種高聳垂直的尖峰狀態，主要表現為組織層次多、上下節制強、橫向合作散、頭重腳輕根底淺，基層基礎不牢靠，上下溝通傳動緩慢，左右協作聯動松散，上層積極主動，基層消極被動，職是之故，社會出現局部性和偶發性的失序。浙江的改革開放是一種基層先發、底層驅動的發展邏輯，基層和底層很早就充分展示出其在經濟發展和社會治理方面的巨大作用，浙江的地方黨政機關及其領導也相對更早地敏感到市場、社會、基層所內生具有的不可替代性，敏感到基層基礎的重要性，敏感到黨政機關治理能力上無法克服的局限性，因此，相對較早地進行治理層級結構調整，將治理體系的重心下移、權力下放、資源下沉，使整個治理層級結構呈現一定程度的扁平化。比如，從上世紀80年代中期開始，我國普遍推廣了市管縣的行政體制，但浙江除寧波外，卻一直沒有實行真正意義上的市管縣體制，特別在財政體制和人事制度上，浙江長期堅持“省管縣”的做法，實施行政性分權，給予縣市許多經濟社會發展方面的行政管理權限和激勵性政策，這就使浙江的治理層級結構事實上比其他省份少了一級，縣市區等基層政府的自主權力也相對更多一些，由此激發了基層社會競相發展的活力。1992年，浙江又進行了“強縣擴權”的改革實驗，選擇一些發展基礎好、增長潛力強的縣市擴大其管理自主權。此后，“強縣擴權”的試點縣市越來越多，下放的權力也越來越大，能放的都要下放，并最終演變成“擴權強縣”的新發展戰略。在浙江，通常的做法是省直接向縣市布置工作，逐級布置越來越少，中間層形同虛設。*柴松岳：《政府改革——地方政府職能和運行機制轉變研究》，浙江人民出版社2002年版，第235頁。自2005年以來，浙江省委省政府更加重視基層的地位與作用，要求執政重在基層，工作傾斜基層，更多地關愛基層；*習近平：《之江新語》，浙江人民出版社2007年版，第110—112頁。省委決定加強基層基礎工作，集中精力、人力、物力、財力強基固本，真正使基層“有錢辦事、有人干事、有章理事”，不斷改善基層工作環境。2013年以來所做的“四張清單一張網”，也是致力于地方治理體系重心下移、權力下放、資源下沉的一種改革努力，旨在使治理體系對來自于社會與民眾的秩序需求、服務需求、發展需求有更好的回應。

3.治理體系網絡化

治理體系是由一個國家的歷史社會文化條件所決定且由該國統治階級所選擇的有關政治統治和社會治理的一整套制度安排，其中包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排。*習近平：《關于全面深化改革論述摘編》，第24頁。它在很大程度上決定了國家治理的能力與成效。形成于計劃經濟背景下的國家治理體系，既縱向分條，也橫向分塊，而且條塊之間常常相互分割，因此，很難實現對國家和社會的有效治理。這種條塊分割的治理體系結構在省級行政區域內也同樣有所體現，并同樣也影響了地方區域性社會共同體的治理成效。改革開放以來，浙江的地方治理體系變革就力圖打破相互分割互為壁壘的局面。首先在政府內部進行組織結構的重組，打破原有職能細分化帶來的條塊分割，按照大部制模式，將相同或相近職能進行歸類，并以專門委員會的組織形式對相關職能部門的工作進行統籌協調。其次，在黨政機關之間，圍繞著中心工作或重點工作形成網絡化的治理體系，其中，黨組織負責政治領導、政治決策和監督督察，政府負責日常管理和協調推動，人大負責立法引領、法制法規，為中心工作或重點工作的推進提供地方性法規依據，政協則發揮自身所長，積極參政議政、凝聚人心，或者為黨委政府決策提供咨詢服務。再次，在黨政機關和社會組織之間形成網絡化的治理體系。改革開放以來，浙江的社會組織大量涌現，除了傳統的群團組織之外，還有許多其他類型的社團組織，如協會、商會、志愿者組織、慈善基金會等，截至2016年11月，全省經各級民政部門依法登記的社會組織46752個，每萬人擁有社會組織數8.3個，納入備案管理的社區社會組織11.8萬個。社會組織數量和每萬人擁有數均居全國前列。*浙江省民政廳2016年工作總結。這些社會組織與黨政機關之間存在著各種形式的合作結構，并且相互支撐形成網絡狀的治理體系。最后，在基層村居社區，實行網格化管理組團式服務，將傳統的村居社區進一步劃分為網格，每個網格都配備網格管理人員和服務人員，為網格內的居民提供信息咨詢、溝通聯系、事務代辦、情感慰藉和其他一些便民小服務，并借用互聯網技術形成區域全覆蓋的管理網絡，使基層社會和社區真正成為一個有生命力、凝聚力、向心力和共同價值關懷的命運共同體。

4.治理過程公開化

公開透明是現代國家治理和地方治理的基本價值取向，它是基于民主政治和責任政府的政治原則而對政府治理過程提出的要求，也是政府治理行為確保規范、廉潔和有效的前提條件。浙江的治理過程公開化起步于金華市的“兩公開一監督”改革。1994年6月，金華市委市政府在總結開發區政務公開初步實踐經驗的基礎上下發文件，決定在各級政府機關部門和基層組織全面推行以“兩公開一監督”為主要內容的政務公開制度；后來又把財務、干部選拔任用增列為公開的內容，政務公開不斷走向深入。1999年，杭州市決定建立“12345”市長公開電話受理中心，受理市民反映的各類問題；2004年杭州市出臺《政府信息公開規定》，要求凡不涉及保密的政府信息一律免費向社會公眾開放；2007年杭州市委市政府又推出“開放式決策”，鼓勵和引導市民有序參與市政府重大公共決策；2009年，杭州又搭建了“杭網議事廳”，這是國內首家黨政、市民、媒體“三位一體”民主促民生網絡互動平臺。在村級層面，各地黨委政府著力推進村務公開，解決長期以來由于村務不公開不透明引發的種種矛盾和緊張對立。到2000年底，浙江有99.23%的村實行了村務公開。2004年，浙江省委省政府專門發文要求在全省縣以上行政機關全面推行政務公開制度，置權力于陽光之下，切實加強對行政權力的過程監督。浙江的治理過程公開并非僅局限于行政領域，在立法、司法領域也同樣有所體現。一些與民生密切相關的地方性法規也通過各種形式向社會公開征求意見；2013年，浙江省高級人民法院首創“陽光司法指數”，委托獨立第三方對全省法院進行陽光司法指數測評，以司法公開防范司法腐敗、促進司法公正。

5.治理行為法治化

伴隨著市場經濟和民主政治的深入發展，浙江社會內部產生出對法治化治理的強烈要求，中共浙江省委敏感于此種內生要求，于2006年作出了《關于法治浙江建設的決定》，要求全省上下在總結前些年依法治省實踐經驗的基礎上，牢固樹立社會主義法治理念，堅持社會主義法治正確方向，以依法治國為核心內容，以執政為民為本質要求，以公平正義為價值追求，以服務大局為重要使命，以黨的領導為根本保證，在浙江全面建設小康社會和社會主義現代化建設進程中，通過扎實有效的工作，不斷提高經濟、政治、文化和社會各個領域的法治化水平，使浙江省法治建設工作整體上走在全國前列。從此，地方治理的法治化就從一種因應性的應對行為變成各個治理主體的理性自覺，各級各類治理主體切實按照省委要求，把治理行為置于憲法、法律和地方性法規的約束之下，在法治的軌道上行使公權、維護私權，務必使一切治理行為都處于法治化狀態。治理行為法治化緊緊圍繞著規則對權力的控制這條主線展開，它首先要求行為主體具有合法的主體資格，其次，要求行為具有明確的法律依據，起碼不與現代法律規定相抵觸，再次，要求行為遵循法定程序，以法定程序保障治理行為的公平公正性，進而保障治理結果的公平公正性，最后，要求行為符合法律精神或當初立法的意圖。浙江地方治理行為法治化正是從上述幾個方面不斷提高治理的法治化水平。

6.治理方式科學化

治理方式是人們在一定的技術條件下基于對治理系統的哲學認知而作出的行動方法論選擇，它是人們有效達成治理目標的理性工具。改革開放以來，浙江各地干部與群眾非常注重治理方式的探索。習近平總書記在浙江工作時也十分重視治理方式問題，他指出：“基層組織和基層干部要提高構建社會主義和諧社會的能力，就要不斷創新領導方式和工作方式，綜合采用政治、經濟、行政、法律和民主協商等多種手段，提高將矛盾化解在基層、消滅在萌芽狀態、控制在局部的能力。”*習近平：《之江新語》，浙江人民出版社2007年版，第226頁。在習近平同志的親自示范下，浙江干部群眾普遍重視治理方式創新，初步實現了地方區域性社會共同體的系統治理、依法治理、民主治理、綜合治理和源頭治理。一是堅持系統治理，促進全局優化。浙江的各級黨委、政府和干部群眾把整個浙江作為一個系統放置到全國甚至全球這個更大系統當中來謀劃，跳出浙江來思考浙江、謀劃浙江、發展浙江，“浙商回歸”、“山海協作”、“五水共治”，都是體現系統治理的經典公共政策。二是堅持綜合治理，促進整體合力。任何問題的形成都有其極為復雜的原因，都會涉及到系統的方方面面，因此，還必須堅持綜合治理，調動一切可能的有序化力量，形成治理上的整體合力，這一點在“平安浙江”建設上體現最為充分。在“平安浙江”建設過程中，各地根據實際情況，打造“楓橋經驗”升級版，著力建立警民聯防、群防群治、治安與保安相結合的體制機制；針對流動人口多、人口流動頻繁的特點，我們首創了“政府統一領導、部門分工協作、各方共同參與、資源有效整合”的管理體制和工作機制，積極做好流動人口管理服務工作，促進了基層社會的穩定和經濟社會的協調發展。三是堅持依法治理，促進公平正義。價值哲學層面的公平正義具有主觀性和不確定性，必須通過法律轉化成制度層面人們可感知體驗的公平正義，這就要求治理行為必須處于法治化狀態，通過公平正義的程序機制實現人們夢寐以求的實質公正。“法治浙江”建設中的相當一部分內容就是屬于完善治理的程序機制，置權力與權利于法律的約束與保護之下，時至今日，那種“遇事找法、辦事依法、解決問題靠法、化解矛盾用法”的行為方式已經開始成為浙江干部群眾的理性選擇。四是堅持源頭治理，促進標本兼治。古人云：“揚湯止沸不如釜底抽薪”，地方社會治理中毫無疑問必須有日常的動態治理和危機時刻的應急處理，但更為重要的的源頭治理，即如老子所言的“治之于未亂”。浙江的地方治理始終堅持“打防結合，預防為主”的方針，注重基層風險隱患排查，注重細微矛盾糾紛的防范化解，努力做到“組織建設走在工作前，預測工作走在預防前，預防工作走在調解前，調解工作走在激化前”，達到“預警在先，苗頭問題早消化；教育在先，重點對象早轉化；控制在先，敏感時期早防范；調解在先，矛盾糾紛早處理”的社會治安防治效果。五是堅持民主治理，促進治理為民。習總書記指出：“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決。”這一論述為地方治理指明了一個重要方向——民主治理。浙江的基層民主發展較早，也一直走在全國前列。溫嶺的民主懇談和武義縣后陳村的村務監督委員會，是浙江基層民主發展的兩塊金字招牌，它們對于集聚民眾智慧、平衡利益關系、化解基層矛盾、聚力重大民生工程、約束村莊公共權力、理順黨群關系干群關系都起到了巨大作用。而杭州市各城區普遍推行的“開放式決策”和“以民主促民生”的做法，在舊城改造、社區建設、公共服務供給等領域都收獲了優良的治理效果，真正體現了民生工程“以人民意愿為依據、以人民需求為取向、以人民福利為追求”的本質意涵。由于有充分的民主參與，杭州市各城區庭院改造工程如期圓滿結束，受到老百姓交口稱贊。廣大農村在民主選舉之后，也努力把民主管理、民主決策和民主監督做實，凡重大事項均按照“五議兩公開”的程序進行決策，充分保障村民的知情權、參與權、決策權和監督權，從此，曾經讓人頗感棘手的村莊治理也不再像以前那么困難了。

7.治理技術現代化

技術與治理歷來具有緊密的邏輯關聯。中心多元、重心下沉、結構扁平的地方治理體制之所以能夠在20世紀末出現，就得益于20世紀五六十年代發展起來的信息通訊技術和互聯網技術；而此種治理結構與體制的有效運行也要求我們必須更多地依賴信息通訊技術和互聯網技術。我們的地方治理向來比較重視信息通訊技術和互聯網技術。衢州的“農技110”、寧波的81890公共信息服務平臺是政府利用信息技術提供公共服務的早先案例。后來，各級政府都根據自己的工作需要和財政實力，打造各種各樣的綜合性或專業性信息處理系統。比如麗水市松陽縣在2010年開始探索運用“民情地圖”的治理技術，該圖一套共有六張：詳細標注了村情民情、產業發展、組織體系、重點人員、結對幫扶、防災避險的基本情況，作為地方治理的基本依據和技術工具；2012年，該縣又建立了“松陽縣民情地圖促服務地理信息系統”，“民情地圖”由紙本文本向電子文本轉變。2016年，德清縣開始進行全國首個縣級智慧城市時空信息云平臺建設試點，以解決當前電子政務面臨的“互聯互通難、信息共享難、業務協同難”問題，實現優政、惠民、興業以及價值導向生成和傳播的目標。在“平安浙江”建設過程中，政法部門研究制定了全省政法綜治信息化建設規劃和行動方案，實現社會治安信息資源整合共享一體化、數據采集分析應用一體化、線上線下工作機制一體化；基層公安機關利用圖像采集、傳輸、控制、顯示等設備和控制軟件組成一張現代化的視頻監控網，對固定區域進行實時監控和信息記錄，為社區平安提供了技術保障，為偵破各類治安案件和刑事犯罪案件提供了一把利器。近年來，許多基層政府又紛紛開設官方政務微博，這是互聯網﹢政務的最新形態。目前，基層微博占到了總量的97.9%，縣處級以下機構成為了政務微博發展的主力軍，而且多數官方政務微博展現了比較好的活躍度、傳播力和互動性。杭州市上城區運用大數據技術，開發出“領導干部實績記錄研判系統”，使傳統的督查、考核、批示辦理等工作變得更加便捷和智能，也使干部績效考評建立在更加扎實的數據統計基礎上。在借助互聯網技術促進政府治道變革方面，影響最大的還是2014年6月25日正式上線的“浙江政務服務網”，該網已經將省、市、縣三級政府3300多個政府部門的所有審批事項都納入其中，成為集全省統一的政務服務互聯網門戶、行政權力(行政審批)事項庫、行政審批運行系統、集約建設的政務云基礎設施公共平臺四大功能于一體，提供網上曬權、行權、辦事三大主題服務的綜合性網絡政務平臺。由此，浙江省實現了網上政務服務在本省范圍內的“一體建設，三級聯動”。

二、地方治理體系現代嬗變的歷史軌跡

浙江的地方治理體系現代嬗變是與改革開放、市場經濟和民主政治的發展相伴啟航的。眾所周知，浙江的改革開放、市場經濟和基層民主政治起步都相對較早。1978年，國務院批準成立浙江對外貿易口岸，允許浙江開始自營進出口業務，1984年，寧波和溫州被國務院列為第一批沿海開放城市，后來，整個浙江又作為長三角的重要組成部分而整體列入沿海開放地區。而市場經濟尤其是那種以務工經商為最初表現形式的草根市場經濟在計劃經濟的理念、制度體制還非常強固的時候就已經萌發，并在政治、法律、道德和意識形態的多重擠迫之下頑強求生、艱難成長。改革開放、市場經濟以及隨后逐步展開的基層民主政治為地方治理體系的現代化變遷提供了內源性動力，由此，浙江的地方治理體系開始了現代化變遷的歷史進程。

1.二十世紀八九十年代以機構編制調整為著眼點的地方組織結構改革：地方治理體系變革的濫觴

自1978年以來，隨著黨和國家工作重心的轉移，各級政府開始大規模介入經濟事務，負責經濟事務組織、經營、管理的政府機構也越來越多，并最終導致部門林立、機構臃腫、運轉不靈的窘境。為了更好促進經濟發展，減輕社會負擔，黨中央和國務院決定從1982年開始進行全國范圍內的政府機構改革，此后，我國又進行過多次政府機構改革，著眼于精簡機構、縮減編制、控制員額的政府機構改革幾乎成了改革開放前二十年政府治理結構變革的主基調。

浙江的地方治理體系變革也是從政府機構改革開始的。1984年，國務院決定在縣一級進行政府機構改革；紹興市下屬的上虞縣被國家機構編制委員會確定為縣級政府機構改革試點單位。當時，機構改革的主要做法是精簡機構、控制機構編制總量，而未觸及政府職能轉變。這種做法盡管有相當明顯的局限性，但也不能否認在當時情境下所具有的合理價值。1999年到2000年，浙江省在前面幾輪政府機構改革基礎上又進行大規模的政府機構改革，省政府工作機構(含部門管理機構)從57個減少到46個，省政府機關行政編制精簡48%，共減編2300多名，實際分流人員1200多名。*柴松岳主編：《政府改革——地方政府職能和運行機制轉變研究》，浙江人民出版社2002年版，第221頁。2001年，機構改革延伸至市縣鄉鎮層面，各地大幅度裁減政府機構，盡可能綜合設置職能部門，形成大工業、大農業、大文化的機構設置格局。全省市縣鄉鎮機關行政人員編制由168579名減為134863名，精簡20%。*參見浙江省機構編制委員會辦公室匯報材料《關于浙江省省級機構改革情況匯報》(2002年8月21日)。九十年代以來展開的政府機構改革與之前八十年代的政府機構改革有明顯不同，這就是抓住了政府職能轉變的關鍵環節，以職能轉變推動機構改革，以機構改革鞏固職能轉變的成果。當時，省委省政府決定：一是撤銷工業經濟專業管理部門和行政性公司，其行政和行業管理職能全部劃給經貿委；二是政府部門與所辦經濟實體和管理的直屬企業在人財物方面脫鉤，政府部門不再直接管理企業，不再干預企業的投資決策和生產經營；三是將一些輔助性、技術性和服務性職能從政府職能中分離出來，交由事業單位或社會中介組織承擔。與此同時，政府切實減少審批、審核、核準事項，據統計，省政府65個單位原有審批、審核、核準事項2484項，改革后，共減少1155項，減幅46.5%，其中審批事項1372項，減少751項，減幅54.7%；對保留的審批事項，也在審批對象、內容、條件、程序等方面作了嚴格規范。其次是界定了100多項長期交叉扯皮的職能，在明確各部門職責基礎上經過大量的協調工作理順了黨政部門之間、政府部門之間以及省與市之間的關系，解決了一些長期交叉扯皮的問題，進一步提高了政府機關的效能與效率。再次，進行鄉鎮層面的撤擴并改革，合理減少建制鄉鎮數量，適當擴大建制鄉鎮規模。從1985年到2003年，浙江全省鄉鎮總數從3240個減少到1334個，減少了58.8%，其中建制鎮由510個增加到791個，鄉由1985年的2730個減少到543個。*卓勇良：《講求實效的政府管理》，載《浙江現象透析》，浙江人民出版社。經過以政府職能轉變為基礎的機構改革，浙江的政府規模局限在一個比較合理的水平上，我們以政府財政支出占GDP的比重看，2004年，浙江地方政府財政支出占GDP的9.5%，大約相當于1978年14.1%的三分之二；黨政機關和社會團體工作人員在全省人口中的占比也低于全國平均水平1.0個千分點,居于全國前列。*何顯明主編：《浙江現象：優化地方治理的探索》，中共中央黨校出版社2006年版。

2.始于2000年前后的服務型政府建設：地方治理體系變革的深入

經過近20年的快速發展，到2000年前后，我國城鄉居民生活水平明顯提高，市場上私人產品的供求矛盾明顯緩解，而公共產品的供求矛盾卻開始突顯出來，人們開始向往更美好的環境、更優質的教育、更可靠的社會保障，而且這些公共產品與服務之于人們生活水平的進一步提高和生活品質的持續改善意義日顯重要，但是，此時公共產品與服務的供應卻明顯不足，這已成為制約我國經濟進一步發展、人民生活水平進一步提高的瓶頸因素。有鑒于此，黨的十六大和十六屆三中全會明確提出“要完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障”，一些地方政府也開始介入社會管理與公共服務這個全新職能領域，慢慢地把自己的職能重心從原先的組織經濟建設轉移到提供公共產品與公共服務上來，從此，一個全新的概念——服務型政府就走入人們的視野。

浙江的服務型政府建設是在認真貫徹落實科學發展觀、努力構建和諧社會過程中，緊緊圍繞省委實施的“八八戰略”，結合“平安浙江”、“文化大省”、“法治浙江”建設而有效推進的。它首先從深化行政審批制度改革著手，進一步減少行政審批事項，省級審批事項從3251項減少到630項，成為全國省級行政審批事項最少的省份之一；在減少行政審批事項的同時，還不斷改進審批方式，積極探索集中審批、網上審批、并聯審批等多種形式，全省101個市縣區都建立了行政審批服務中心，成為服務型政府的重要窗口。2003年溫州市委市政府首先在全市黨政機關掀起“效能革命”，著力提高黨政機關的行政效能。在溫州市取得成功經驗基礎上，2004年，省委省政府決定在全省開展“大力推進機關效能建設”活動，不斷提高各級機關的行政能力和工作效率，政府行政服務效率因此有明顯提高。據《世界競爭力年鑒》(2006)顯示，浙江省的政府服務效率在參評的60個國家和地區中列第18位。其次，浙江各級政府著力構建新型大社保體系，多層次的社會保障網絡初步形成，為促進社會和諧穩定發揮了重要作用。再次，率先探索引入多元供給主體，推進公共服務供給模式多樣化。政府積極調整財政支出結構，強化公共財政職能，重點保障農業、教育、科技、公共衛生、社會保障、生態環保、文化及重大公共設施建設等重點支出需要。“十五”期間，全省用于社會事業發展的支出累計2402億元，年均增長24.5%。與此同時，充分發揮浙江民間資本雄厚、社會資源豐富的優勢，積極引導社會力量投資重大基礎設施建設，舉辦文化、教育、醫療等社會公共事業，截至2016年上半年，浙江全省已有民營劇團近千家，占全省文藝表演團體總數的94%，*《浙江日報》，2016年11月21日。各類民辦中小學538所，民營醫院242家。最后是在公共服務領域積極引入市場機制，創新出“PPP”和服務外包等深受社會歡迎的公共服務新模式。

在這個階段，政府對公共服務、公共事務治理等領域的獨家壟斷被逐漸打破。一方面，政府主動開放公共事務治理領域，以社會力量來彌補政府自身在公共服務能力方面的不足；另一方面，一些新社會組織在政策引導下也紛紛參與到公共事務治理，發揮自己所長，提供專業性公共服務，比如參加治安巡邏、提供法律援助、參與環保執法的社會監督，拓展工會職能、實現社會化維權。這些探索，逐步打破了傳統的地方治理由政府包辦的局面，形成了政府與非政府組織、營利性組織與非營利性組織、本地居民與外來務工人員共同參與、合作共治的新治理結構。另外，社會治理方式也有大量創新，溫嶺市的“民主懇談”、杭州市以民主促民生的開放式決策、舟山市的網格化治理組團式服務、寧波市的81890信息服務平臺、諸暨市的新楓橋經驗和多元復合大調解機制、武義縣后陳村的村務監督委員會、麗水松陽縣的民情地圖等等，它們共同促進著浙江地方治理體系的現代化轉型。

3.法治浙江建設：地方治理體系變革的縱深推進

市場經濟和民主政治對國家治理和地方治理都有規則化的要求。因此，隨著市場經濟和民主政治更進一步的發展，國家治理和地方治理的法治化也必然越顯緊要和迫切。

浙江的法治建設作為整個國家法治建設的重要組成部分，應該說是和共和國法治建設同步前進的。然而，由于浙江的市場經濟發展相對較早，市場化程度高于全國平均水平，*房寧、贠杰主編：《浙江經驗與中國發展》，社會科學文獻出版社2007年版，第196頁。浙江廣大人民群眾較早經受了市場經濟的洗禮，其產權意識、權利意識、契約意識、規則意識和自由意識相對其他地方更早萌發，他們對以規則限制公共權力、保護公民的權利與自由有著更強烈的渴望；與此同時，浙江地方經濟社會發展中也率先遭遇到了“成長中的煩惱”，一些錯綜復雜的問題困擾著浙江的進一步發展，而這些復雜難題的破解也需要法治的引領和保障。正是這樣一個歷史大背景下，一場深刻影響浙江經濟社會發展和地方治理體系的制度變革悄然推開。

早在1996年，中共浙江省委就作出了“依法治省”的決定，開始在地方治理法治化方面進行了初步探索。2006年，時任省委書記習近平在充分調研基礎上，經過科學分析論證，推動省委果斷作出了建設“法治浙江”的歷史性決定，對法治浙江建設的目標、任務和主要工作作出了明確規定和部署安排。從此，浙江的地方治理體系變革就朝著法治化方向縱深發展。這期間最具有影響力的標志性事件是2006年杭州市余杭區成功推出的“余杭區法治指數評估”，該項目對“法治余杭”建設所涉及的九個方面分別進行量化評估，得出“法治余杭”建設的總體指數，以此作為“法治余杭”建設的指示與導向，從而開啟了以法治量化評估為主線的“法治系統工程”，并創造了一條“以評估促建設”的“法治浙江”建設經驗。2014年12月，中共浙江省委又通過了《關于全面深化法治浙江建設的決定》，要求全省在總結堅持八年來法治浙江建設成功經驗基礎上，不斷根據所面臨的形勢和任務把問題解決好、工作開拓好，不斷拓展法治浙江建設的內涵，不斷提升法治浙江建設的水平，為法治中國建設貢獻更多更好的浙江經驗。

十多年來，浙江省的各級黨委堅持依法執政，帶頭遵守憲法法律和地方性法規，黨委領導法治建設的體制機制日趨完善；省市人大圍繞中心工作開展立法活動，為中心工作的有效推進提供法制規范和法制保障，人大科學立法、民主立法和依法立法的體制機制也日趨完善，一個比較系統且具有浙江地域特色的地方性法規體系已基本形成；政府以中心工作為抓手，把中心工作作為推進“法治浙江”建設的大平臺、試驗田和試金石，依法行政的意識不斷增強，依法行政的制度、體制、機制、程序與標準不斷完善，綜合執法改革有序推進，執法責任制漸次落實，行政機關負責人出庭應訴的比例達到81.1%，行政法治化水平明顯提高；司法機關堅持司法為民、公正司法的主旨，深化司法改革，完善司法程序，推進司法公開，司法公信力有所提升，司法總體狀態和一些單項指標均處于全國前列；整個社會堅持全民普法、全民守法，不斷深化“法律六進”活動，建立健全法律援助服務體系，初步形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治風尚；針對公共權力的監督網絡進一步完善，公示制度、聽證制度、問責制度進一步健全，對公權力的監督不斷加強。

4.“四張清單一張網”和“最多跑一次”：地方治理體系變革的決勝之戰

黨的十八屆三中全會明確提出：“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度”，這就為地方治理體系變革指明了新的突破方向。因為治理結構的核心是權力結構，是權力與法律的關系。現代國家在政府權力來源上是認定權力來源于人民的讓渡，也止限于人民的讓渡，凡人民沒有讓渡的都視為人民保留的權利。既然如此，政府的權力必須有一個明確的列舉，它的最高表現形式是憲法和法律，相對具體一點的則是政府的權力清單。凡是法律沒有授權的或沒有列入權力清單的，都是政府不得涉入的禁地。這就為政府權力劃出一個非常明確清晰的范圍，政府只能在范圍之內行使權力，而絕不能超越到范圍之外。這是憲法政治或者法治的精髓。

浙江在前些年行政審批制度改革的基礎上，于2013年開始進行政府權力清單的制度創新，按照“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的要求，以轉變政府職能、提升治理能力為核心，構建“權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障”的政府職責體系和組織體系，全省行政許可事項從554項減少到516項、四年累計減少779項。*車俊：《浙江省人民政府工作報告》，2017年1月。之后，各級政府又著力編制政府責任清單、企業投資負面清單和財政專項資金清單，并全部上網公布，接受社會監督。“四張清單一張網”的政府改革絕不是一般性的行政改革措施，而是撬動地方治理體系與治理能力現代化、促進現代政治文明發展的治道變革，充分體現了“法無授權不可為”、“法定職責必須為”的現代法治精神和責任倫理精神。

2016年底，中共浙江省委根據民眾關于公共服務更加便利的政治訴求，推出“最多跑一次”改革，要求各級政府及其職能部門在“四張清單一張網”的改革基礎上，進一步梳理職能、精簡環節、優化流程、消除壁壘、數據共享，實現“跑一次是常態，跑多次是例外”的辦事效果。從學理上看，“最多跑一次”改革，無論就其治理理念、著力方位，還是政策意圖、目標結果而論，與“四張清單一張網”的改革措施都是一致的，它們都堅持“大道至簡”、“凡無必要必須剃除”的科學管理原則，力圖通過政府職能的細致梳理、行政流程的精心再造、運行環節的合理壓縮、工作手續的刪繁簡化、最新科學技術的大力引用來打造一個“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意”的服務型政府；而較之于“四張清單一張網”的改革努力，“最多跑一次”的政府改革則帶有“重點突出”、“結果倒排”、“效果可驗證”的特點，這就意味著政府把自身置于一個無回旋余地的絕境，必須鼓起最大勇氣，義無反顧地走下去。我們相信，這是一場“重塑地方治理體系”、實現治道變革、推動地方治理體系現代化，進而為實現國家治理體系與治理能力現代化提供浙江經驗的決勝之戰。

三、地方治理體系現代嬗變的內在邏輯

地方治理體系的現代化嬗變有其內在的運行邏輯。我們透過蕪雜的表象去思辨就會發現：浙江地方治理體系的現代嬗變遵循著國家與社會互動、政府與市場互動、官員與民眾互動、上層與基層互動、制度與技術互動的邏輯。

1.國家與社會的互動

國家與社會的分化，是馬克思主義的基本觀點和方法論傾向。在經典作家看來，國家從社會當中產生又獨立自居于社會之上，且與社會大眾相分離，這就意味著，國家與社會之間存在著一種作用與反作用的關系。浙江的地方治理體系變革始終是在國家與社會的互動框架中進行，由地方黨政機關代表的國家權力通過政治上的明示或者暗示對社會內部的訴求與行動表示態度，或者給予支持，或者不予反對，或者在條件成熟之時通過政策予以引導和規范；而當一些新生事物如個私企業、股份合作企業遭遇到一些人的懷疑和質疑時，地方黨政機關又允許它戴上集體企業的“紅帽子”，保護它順利成長。而當民間資本和社會力量有了一定程度的發展可以介入公共產品與服務領域后，地方黨政機關代表的國家權力又主動開放公共服務領域，引導民間資本進入文化、醫療、環保、社會保障、基礎設施建設等領域，從而形成多元主體合作共治的公共事務治理結構。社會層面也主動接受黨政機關的政治領導和法律規范，在國家政策的引導下，在憲法法律規定的范圍內，依法開展企業經營、中介服務和村居民自治。即便是基層社會底層百姓日常生活中的細微矛盾糾紛，也是秉持法理情的統一而得到及時有效的化解。而當社會創新出一些極具推廣價值的制度安排，國家也會在條件成熟時上升為國家法律，武義縣后陳村的村務監督委員會就是一則國家與社會積極互動的典型案例。

2.政府與市場的互動

政府與市場的關系，是經濟體制改革的核心問題，也是地方治理的核心問題。*郁建興：《中國地方治理的過去、現在與未來》，《治理研究》，2018年第1期，第71頁。市場是一種自生自發的擴展秩序，是人類所發現的資源配置的最有效形式，也是一個典型的社會自由空間。“市場決定資源配置是市場經濟的一般規律”*習近平：《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》，2013年11月16日。；與市場相對應的政府，則是一種組織秩序，它是人類文明發展到一定階段上的產物，也是文明進一步發展的關鍵性變量。一個國家如果能夠正確處理好政府與市場的關系，則經濟發展、文化繁榮、民生幸福都可能樂觀期望，反之，則會陷于凋蔽與停滯。我國改革開放之前經濟社會發展上的一個教訓就是以政府取代市場，結果令國家陷于“富饒的貧困”狀態。而改革開放以來的成功，正在于我們相對更好地處理了政府與市場的關系，讓市場在資源配置中發揮越來越大的作用，并且更好地發揮政府應該發揮的職能作用。浙江的地方治理體系變革也是在政府與市場的互動中走過來的，浙江的各級政府相對更早地認識到自身的局限，更早地體會到市場的神奇之處，*中共浙江省委宣傳部課題組：《浙江經濟社會發展活力探源》，《浙江社會科學》，2003年第2期。始則無奈繼則自覺地從資源配置領域撤退，大幅度減少政府對資源的直接配置，大幅度減少政府對微觀事務的管理和干預，大幅度減少政府對資源要素價格的干預，轉而專注于創建和維護公平競爭的市場環境，提供市場與社會還無力提供的公共產品與服務，并致力于實現底線性質的公平與正義。正如習近平所言：“浙江經濟從一定意義上講是老百姓經濟。黨委、政府抓經濟工作，關鍵是把方向、抓大事，抓好經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務，在改善環境、加強服務等方面積極有為。”*習近平：《干在實處 走在前列》，中共中央黨校出版社2006年版，第531頁。“實現政府有形之手和市場無形之手的有機結合，是義烏發展經驗的重要內容之一。”*習近平：《干在實處 走在前列》，中共中央黨校出版社2006年版，第521頁。在浙江，發展所需的各類要素基本上都能夠實現自由流動，并在流動中找到自己的最佳位置和最為有效的利用方式，因此，能夠以有限的資源實現最充分的發展。今天，我們的市場秩序不僅在私人產品領域發揮作用，在公共產品領域也大顯身手，公共服務的消費者因此具有了更多樣的消費選擇和更優質的消費品質。

3.官員與民眾的互動

浙江民眾具有中國人普遍都具有的勤勞勇敢智慧的品質，他們所獨具的地域性社會心理與性格是吃苦耐勞、利義兼顧、誠信務實、自立自強和敢為天下先的奮斗精神。因此，他們在填飽肚子的原始沖動之下，敢于邁出困境之中求生存的第一步。那些在全國各地到處奔波跑購銷的溫州小商人，那些挑著擔子敲著撥浪鼓“雞毛換糖”的義烏小貨郎，那些“白天做老板，晚上睡地板”的小作坊業主，是浙江民眾披荊斬棘艱苦創業的典型代表和真實寫照。正是這些毫不起眼的普通大眾創造了一個又一個經濟發展的奇跡，從橋頭紐扣市場到義烏小商品市場，從傳化化學到吉利汽車。在廣大浙江民眾中，浙商群體是一支十分活躍的生力軍，他們是浙江人民的驕傲和自豪。*習近平：《干在實處 走在前列》，中共中央黨校出版社2006年版，第99頁。他們既積極參與經濟建設，也積極參與政治、社會、文化、生態領域的建設，他們以商人對民主化治理和規則化治理的向往與追求推動著浙江地方治理體系的民主化和法治化轉型。另外，本身就來自于民眾的浙江黨政干部，也具有勇立潮頭、敢想敢干的擔當精神。他們雖然不是企業家，但具有企業家的眼光、膽識和魄力，或者說是制度創新企業家；他們比許多人更能敏感到問題的存在，更能看到隱約展現的發展先機，也更具有為國為民的情懷和敢作敢為的擔當；他們在很多人還把發展商品經濟等同于走資本主義道路的極左年代，就悄悄地容納底層百姓謀生存的大膽做法，冒著很大政治風險頂住壓力，保護新經濟的萌芽；而一旦條件成熟，他們就會毫不猶豫地把一些成功經驗上升為正式的制度安排。袁芳立、董朝才、謝高華，改革者的名字可以列出長長一串。在基層民主政治和基層社會治理領域，類似溫嶺的民主懇談和參與式預算、舟山的網格化管理組團式服務、武義的村務監督委員會，慶元的“技能型政府”等制度創新，都是萌發于民眾與官員的互動創造。

4.上層與基層的互動

任何一個社會共同體都有上層和基層的相對劃分，如果我們把縣市鄉鎮村視為浙江社會的基層，那么，省市則可視為浙江社會的上層，浙江地方治理體系的變革也就在上層和基層的互動中展開。以前人們都說，浙江的改革發展是自下而上的，這在一定程度上道出了浙江改革發展的一部分真相。浙江的改革源于基層，浙江的發展也源于基層，“村村點火戶戶冒煙”，生動地描繪出了浙江大地生機勃勃的景象。沒有基層按捺不住的潮流涌動，也就不會有浙江整體的發展與繁榮。基層政權組織是浙江制度變遷進程中重要的“初級行為主體”，*卓勇良：《浙江制度變遷的演進路徑與戰略選擇》，《浙江社會科學》1998年第6期。許多制度創新源于或得益于他們的默許、包容、鼓勵和支持。然而，我們再仔細觀察，也可以看到浙江以省市黨政機關為代表的社會上層那種“為生民立命、為萬世開太平”的使命擔當，那種“上窮碧落下黃泉”的艱苦探索，那種殫精竭慮苦心孤詣的科學謀劃和夙夜在公克勤匪懈的實干精神，尤其是習近平擔任書記時的浙江省委，科學謀劃，確立了事關浙江長遠發展的“八八戰略”，它是“在深入調查研究的基礎上形成的”，*習近平：《干在實處 走在前列》，中共中央黨校出版社2006年版，第530頁。為浙江的發展繁榮奠定了扎實的基礎。

5.制度與技術的互動

制度是一種行為規則，這些規則涉及社會、政治及經濟行為。*科斯等著：《財產權利與制度變遷》，上海人民出版社1994年版，第253頁。任何一個社會的治理結構都是由該社會所發現或選擇的制度型構的，當然，這個社會對治理制度的選擇是在特定的技術條件下進行的。因此，我們又可以說，制度與技術是型塑社會治理結構的兩大關鍵因素。改革開放以來，浙江的地方治理體系也是在制度和技術這兩大因素的互動中逐漸演變過來的，在這一過程中，信息技術起了非常關鍵的作用。過去，我們的信息技術相對比較落后，信息收集成本高、傳播速度慢、相互之間無法互聯互通，所以，我們只能建立如同蜂窩一般的組織結構和條塊分割猶如孤島一樣的治理體系，老百姓為了辦一件事情，既需要層層報批，又需要在多個政府部門之間來回奔跑。現在，我們借助互聯網技術可以實現信息的即時性共享，這樣，類似“并聯審批”的制度安排和“最多跑一次”的制度創新就可以成功推出，治理結構也就可以實現扁平化、網絡化和多中心化，通過后臺數據的流動共享，讓老百姓“辦事跑一次就成”。基層治理體系中綜治工作、行政執法、市場監管、便民服務“四個平臺”的建設與運作完全基于信息技術的強大支撐。另外，由于信息技術的發展，一些社會中介組織也可以獲取過去由政府掌握的信息，從而有能力承接政府轉移出來的管理職能和服務職能，成為公共事務的有效治理者，而日趨發達的自媒體技術，也讓公民個人成為地方治理體系中一支不可忽視的主體力量。□