中國地方治理的理論解釋與比較分析

□ 楊宏山 李 娉

在不同的制度安排下，地方政府擁有的權力和資源不同，跨界治理的實際運作具有差異性，形成多樣化的地方治理模式。在聯邦制和地方自治制度下，美國地方政府擁有廣泛的自治權，跨界事務主要通過政府間協商，在達成共識的基礎上，構建協同運作的網絡體系。在單一制和中央集權制度下，中國地方治理依賴于政治權威的推動作用，對多方主體進行跨界整合，調動多方資源實現治理目標。本文分析了地方治理的多樣性，對中國地方治理的兩種理論解釋進行比較，總結了兩者的差異性和共性特征，探討了中國經驗對其他發展中國家的借鑒意義。

一、地方治理的實踐運作與理論建構

地方治理涉及政府內部和外部的多方行動主體，需要構建、維持一定的治理體系，調動多方行動主體及其掌握的資源，采取聯合行動，以實現政策目標。地方治理又是在既定憲制秩序下的實際運作，受到憲法、法律和歷史文化傳統的制約。在不同的制度安排下，各國地方治理的實際運作具有較大差異性。構建地方治理理論，提升理論的解釋力，需要識別既定制度約束下地方治理的典型特征，提取關鍵變量，厘清地方治理的內在邏輯。

檢索地方治理文獻可以看到，學者們基于特定制度環境下的實踐運作，提煉出多樣化的理論模式。理論是對現實世界某個方面的簡化、序列化或抽象化表達，它有意忽略了事物的次要特征，著力于展現其中的關鍵要素及相互關系，凸顯事物的本質特征。在社會科學領域，理論通常由一組概念構成，能夠解釋或預測某一現象。好的理論有利于增進對復雜世界的理解，更好地認知其中的某些顯著特征。米爾頓·弗里德曼提出：“一個理論去解釋一個已知現象領域所需的最初知識越少，這個理論就越‘簡單’；如果某一理論預測的結果越精確，能夠預測的范圍越廣，并且能為未來的研究提出一些建議，那么，該理論就越有‘成就’。”*Milton Friedman，“The Methodology of Positive Economics”,Essays in Positive Economics,Chicago: University of Chicago Press,1953,pp.10.

由于制度環境的差異性，地方治理的理論建構具有較為顯著的區域性特征。英國學者杰瑞·斯托克總結20世紀90年代以來西歐、北歐各國為回應新的挑戰所采納的地方治理模式，分析了具有較大影響的三種理論建構：網絡管理理論、授權理論、社會解釋理論。*杰瑞·斯托克：《地方治理研究：范式、理論與啟示》，《浙江大學學報》(人文社會科學版)，2007年第3期。這些理論分別基于對治理實踐的實證分析，提出影響治理能力的關鍵因素，進而建構相應的解釋性模型。其中，網絡管理理論認為，網絡是解決復雜的公共問題的有效機制，地方治理的關鍵是有效地維護管理網絡，調動多方主體及其掌握的資源和技能。*E.Sorensen.“Metagovernance: the Changing Role of Politicians in Processes of Democratic Governance”,The American Review of Public Administration,2006,vol.36,no.1,pp.98-114.授權理論認為有效治理的關鍵在于建立適當的授權機制，根據授權理論，只要提供恰當的激勵機制，就能達到期望的地方治理結果。*J.Bendor,A.Glazer,T.Hammond,“Theories of Delegation”,Annual Review of Political Science,2001,vol.4,pp.235-269.社會解釋理論將治理看作是充滿雜亂和不確定的過程，認為所有社會生活都是可以溝通的，提出有效治理離不開各種不同聲音之間的溝通，需要發展具有開放、反思特征的溝通機制。*M.Bevir,“A Decentred Theory of Governance”,H.Bang,Governance as Social and Political Communication,Manchester: Manchester University Press,2003,pp.200-221.在社會解釋理論看來，由于文本不可能充分體現立法者表達意圖時的背景和情境，執行者必須從他們自己和組織的角度理解政策的含義，互動溝通有利于在不同的理解之間積聚共識。

一些學者基于對美國地方治理的實證研究，提出了不同的理論解釋。美國是聯邦制國家，地方政府由州政府設立，包括常規性的地方政府，如縣、自治市、鎮等，以及特定目的的地方政府，如學區、特區等。學區和特區履行相對單一的政府功能，與常規性地方政府的管轄區相互交疊。美國地方政府數量眾多，各自規模不大，彼此沒有隸屬關系，實行自主運作，區域治理呈現“碎片化”特征。為針對“碎片化”帶來的公共治理問題，學者們基于各自的認知，提出了多元化的理論學說，形成了傳統區域主義、多中心理論、新區域主義等理論模型。

其中，傳統區域主義理論認為，美國地方政治版圖“碎片化”，不利于發揮公共服務的規模經濟效益，該理論的倡導者提出“一個區域，一個政府”，主張建立覆蓋整個大都市地區的一體化政府，由其統一提供公共服務。*Victor Jones: Metropolitan Government,Chicago: University of Chicago Press,1942,pp.108-110.然而，在“地方自治”(home rule)傳統下，美國民眾不愿意放棄自治權利，他們持續通過投票行動反對中心城市兼并周邊市鎮，致使地方政府間合并的動議舉步維艱,組建統一的大都市區政府在實踐中經常遭遇困境，只有少數案例獲得成功。

面對上述狀況，一些公共選擇學者提出多中心理論，認為美國地方政治管轄權的“碎片化”有利于促進地方政府間競爭，在此格局下，為了吸引居民和企業投資，地方政府具有改進公共服務的內在動力，并盡可能維持低稅率。*漢克·薩維奇、羅納德·沃格爾：《區域主義與城市政治》，載 [英]喬納森·S·戴維斯、[美]戴維·L·英布羅肖主編：《城市政治學理論前沿(第二版)》，何艷玲譯，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第134頁。查爾斯·蒂伯特提出，與聯邦支出相比，美國地方公共支出模式更具效率，公民可以通過“用腳投票”方式在多個公共服務生產者中進行選擇，從而保證每個地方都有一個反映了居民愿望的收入和支出模式。*Charles M.Tiebout,“A Pure Theory of Local Expenditures”,The Journal of Political Economy,Vol.64,No.5,1956,pp.416-424.比什·羅伯特、文森特·奧斯特羅姆提出，更小的單位比更大的單位更具回應性，更能準確滿足市民需要，對于具有規模經濟效應的公共服務，他們提出可通過橫向合作的方式，進行“協作生產”，或訴諸更高層次的政府解決。*[美]邁克爾·麥金尼斯主編：《多中心體制與地方公共經濟》，毛壽龍、李梅譯，上海三聯書店2000年版，第191頁。在多中心治理理論看來，不同種類的公共服務所要求的提供主體、提供范圍和提供方式不同，應當根據不同公共物品的屬性，進行多樣化的制度安排。*Bish Robert,Vincent Ostrom,Understanding Urban Government:Metropolitan Reform Reconsidered,Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research,1973.

20世紀90年代，為回應區域一體化發展需求，同時兼顧當地居民的利益訴求，一些學者在多中心理論的基礎上，進而提出新區域主義的理論建構。新區域主義理論的實質是構建協同治理機制，它不再謀求區域內正式結構的變化，轉而主張在多中心秩序的基礎上，構建地方政府之間的協同平臺，彼此通過溝通、對話和協商尋求共識，在一致同意的基礎上達成協議，開展協同行動。在實踐中，協同治理的具體機制主要有構建區域聯盟、發展特區委員會、召開政府聯席會議等。*洪世鍵：《大都市區治理：理論演進與運作模式》，東南大學出版社2009年版，第111頁。

基于上述，我們發現，學者們提出的地方治理學說，與特定制度安排下的實踐運作具有密切聯系。在不同的制度約束下，各國地方治理面對挑戰的不同，地方治理的運作方式差異較大。相應地，學者們提出的理論解釋也呈多樣性。只有立足現實，識別影響地方治理能力的關鍵要素，厘清地方治理的運作機理，才能提升理論的解釋力和預測力。

二、中國地方治理的兩種理論解釋

近年來，隨著治理理論的興起，學者們運用治理理論研究中國制度環境下的實踐運作，提出了一些本土化的理論解釋。其中，運動式治理理論關注于中國制度環境下如何組織跨部門動員，在短期內調動多個公共部門的資源來實現治理目標；而整合治理理論從政府與社會關系的視角，剖析了地方政府如何開展跨界運作，利用多元主體及其掌握的資源來提升地方治理能力。

(一)運動式治理理論

一些學者基于中國地方治理中公共部門內部的組織動員和資源整合方式，提出了運動式治理理論。這一研究通過區分常規運作和非常規動員兩類治理方式，提出中國地方治理中存在大規模的非常規組織動員機制。運動式治理的突出特點是，暫時打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規運作過程，代之以自上而下的政治動員，利用政治權威的影響力，在短期內調動多個部門及其掌握的資源，集中力量完成某一特定任務。*周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》，2012年第9期。周雪光提出，中國官僚體制中的潛在問題是誘發運動式治理的重要原因，例如：政府的壟斷性和封閉性使得市場機制難以解決許多問題，多層級的管理鏈條和等級制度使得信息流動困難等。面對超大型治理規模和各地情況的多樣性，以官僚科層體制為依托的常規機制難以勝任，經常出現科層制運作失效的情況，運動式治理實際上是對常規治理機制失敗的糾偏。*周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學的研究》，上海三聯書店2017年版，第137頁。

運動式治理植根于中央集權和行政主導的制度環境中，在中國有著深厚的歷史淵源，孔飛力就曾描述了中國古代弘歷皇帝通過運動式治理迅速平息“叫魂”事件。“叫魂”事件緣起于民間對妖術傳言的恐懼，“行省官僚”在得知這一傳言時，意圖控制信息，不愿上報中央，弘歷皇帝通過其他途徑知曉此事后，發出諭旨親筆厲責，指揮全國范圍的搜捕，并對失職官員進行嚴肅查處，以緊急動員和運動式手段控制住流言和恐慌局面。在這一事件中，以訛傳訛的妖術恐慌引發了皇權與官僚之間的信任危機，最終引發了國家政治制度的運作。*周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》，2012年第9期。官僚體制中森嚴的等級制度和向上負責制導致下級揣測上級意圖，上下級信息流通存在困境，弘歷曾指出“化大為小，化有為無之習，各省皆所不免，而江南實為尤甚”。*[美]孔飛力：《叫魂：1768年中國妖術大恐慌》，上海三聯書店1999年版，第179頁。由于對地方官員不信任，在焦點事件的觸發下，弘歷皇帝將自身的專斷權力注入到國家運作中，打破常規科層體制的束縛。*周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學的研究》，上海三聯書店2017年版，第140-142頁。

運動式治理同樣存在于當代中國治理之中，馮仕政提出，新中國誕生的“革命教化政體”繼承了革命遺產，具有強烈的革命精神和社會動員傾向，同時面臨著較大的績效合法性壓力，國家能夠打破制度、常規和專業分際，強力動員國家所需要的社會資源形成國家運動。基于克里斯瑪權威，體制內的各級首長獲得了打破常規機制的合法性，成為全國性、地方性或部門性的國家運動首倡者。隨著國家運作常規化程度不斷加深，運動式治理的缺陷日益顯露，專業化、制度化、常規化的公共治理不斷深化，運動式治理的發生頻率呈下降趨勢。但是，由于產生誘因、制度環境未變，運動式治理在短期內很難消失。*馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》，2011年第1期。

運動式治理理論揭示了在政治集權體制下，中國地方治理存在一種大規模動員的跨層級、跨部門運作機制。運動式治理常常通過全面動員的方式，來應對常規機制在運作中出現的失敗。運動式治理仍依賴于科層組織體系，只是它在短期內打破制度化的運作，不再采取按部就班的組織方式，上級可跨越行政層級直接介入基層事務，上下級之間形成高度聯動、頻繁互動的運作狀況。作為一種非常規運作模式，運動式治理曾經一度盛行。隨著我國推進依法治國，運動式治理的發生頻率呈下降趨勢，已經不再是主導型運作模式。*唐皇鳳：《常態社會與運動式治理——中國社會治安治理中的“嚴打”政策研究》，《開放時代》，2007年第3期。然而，隨著常態治理出現的問題不斷積累，引起群眾強烈不滿，通過一定渠道引起高層關注后，在上級統一部署下，運動式治理仍時有發生。當前，全國各地正在開展“掃黑除惡”專項斗爭，就具有運動式治理的典型特征。2018年1月，中共中央、國務院發出《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，要求全國各地將這一專項斗爭列入優先議事日程，各部門要齊抓共管，對黑惡問題突出的地區、行業和領域，要掛牌督辦，督促其限期整改。

(二)整合治理理論

整合治理理論是基于中國地方政府與社會合作新實踐而提出的一種理論解釋。這一理論從政府與社會關系的視角，剖析了改革開放以來中國地方治理的新運作，即公共部門通過跨界整合行動，利用市場和社會主體及其掌握的資源，提升地方能力，更好地實現政策目標。*楊宏山：《整合治理：中國地方治理的一種理論模型》，《新視野》，2015年第3期。整合治理基于威權體制之下，形成于國家治理從“總體性支配”轉向“技術治理”的改革進程之中。新中國成立后，國家建立了全能型政府，執政黨和政府幾乎掌握了所有重要資源，對經濟社會進行全面管理，國家權力的影響無處不在，有研究者稱之為“總體性支配”*渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》，2009年第6期。。20世紀80年代以來，伴隨著經濟社會體制改革，中國逐漸走出全能政府模式，經濟社會組織的自主權不斷擴大。在此背景下，地方政府通過構建跨界運作機制，發展間接、隱形和技術化控制手段，逐漸形成了一種新型公共治理形態，即整合治理模式。

改革開放以來，中國經濟快速發展，地方政府的財政收入持續增加，但市場化改革使得地方政府直接支配的資源在社會總資源中的比重呈下降趨勢。一方面，大量國有企業改制為股份制公司，或轉變為民營企業，私人部門掌握的經濟社會資源越來越多；另一方面，各類企業依法自主經營，政府對企業的干預手段減少，社會力量也在壯大之中。這就是說，市場化改革弱化了政府對社會的直接控制能力，地方政府越來越趨于“有限能力”。盡管如此，地方政府仍肩負著全面責任，需要應對一切經濟社會問題，承擔無限的治理責任。而且，在黨政融合體系中，政黨的權威性和公信力有賴于政府的“有效性”予以維持和鞏固。面對“有限能力”和“無限責任”的悖論，地方政府不得不創新治理方式，把政府之外的資源調動起來，大力發展跨界整合治理，利用市場主體、社會主體及其掌握的資源，以實現上級設定的各項治理目標。

在跨界整合治理中，地方政府居于主導地位，是跨界運作的發起者、動員者和協調者，其他主體需要采取配合行動，不能基于自身意志而采取對抗行為。*康曉光、徐文文：《權威式整合——以杭州市政府公共管理創新實踐為例》，《中國人民大學學報》，2014年第3期。在實踐中，整合治理主要有以下幾種運作方式*楊宏山：《轉型中的城市治理》，中國人民大學出版社2017年版，第68頁。：(1)資格認定。地方政府通過行政手段對其他主體從事特定行業及經營活動進行資格審核，其他主體要獲得從業資格，需要對公共部門組織的活動予以配合。(2)資源支持。政府部門對具有公益性的市場經營、社會服務提供必要的物質支持，包括財政補助、優惠政策、活動場所等，提升多元社會主體提供公益性服務的積極性。(3)精英吸納。地方政府為民營企業家、慈善家、新媒體領袖等社會精英提供一定的體制內身份或榮譽，增進政府部門與社會精英的協商互動。(4)黨群嵌入。在非公企業、社會組織中嵌入黨群組織，擴大黨建工作的覆蓋面，提高體制外組織的政治敏感性，使之更好地配合政府部門工作。(5)項目合作。公共部門運用政策手段，發展公私合作(PPP)機制，引入企業承擔公共服務運行，向社會組織購買公共服務，提高公共服務提供效率。

圖1 整合治理的運作方式

在整合治理模式下，多方行動主體的話語權具有較大差異，政府居于主導地位，市場主體、社會主體處于相對被動地位。在跨界運作中，政府常通過強制或交易性手段，對市場和社會進行組織整合或責任附加。在實際中，為了追求效率和看得見的政績，一些政府部門常以強制力作后盾，促使相對方采取配合行動。整合治理的成效在于，它注重發揮多方主體的作用，形成了政府主導、多方參與、共同治理格局，改進了基礎設施和公共服務，加快了地方經濟發展，形成了隱形控制機制，可以更好地應對各種矛盾和挑戰，維護地方穩定。整合治理過于強調政府主導，協商民主不足也會引發社會矛盾，甚至導致群體性沖突等社會事件。

三、兩種理論解釋的比較分析

運動式治理與整合治理都是基于中國制度環境下的實踐運作而提出的理論解釋，二者既有差異性，也有共性特征。兩者的差異性在于：

首先，運動式治理關注于公共組織內部的跨部門運作機制，而整合治理關注于公共部門與市場主體、社會主體之間的跨界運作方式。運動式治理主要是針對官僚體制常規運作出現失靈問題，通過自上而下的政治權威介入，動員不同層級的多個部門采取共同行動，集中完成某項任務，運動式治理主要是調動和整合公共組織內部不同層次、不同部門的人力、財力和物力資源，在一定時期內打破部門邊界，化解地方治理出現的突出矛盾和問題。運動式治理也包括對基層群眾的動員，但這一動員過程主要是通過體制內自上而下的命令指揮體系傳導的，由上級將治理目標傳遞給下級，再由基層部門去動員社會主體。整合治理主要關注于公共部門如何對社會力量進行跨界整合，利用民營企業、社會組織等多方主體及其掌握的資源，更好地實現地方政府的治理目標。

其次，運動式治理是跨層級的顯性運作方式，是一種應急處置手段，整合治理發生在同一層級，更多地采取隱性運作方式，側重于風險的事前預防和控制。運動式治理是對社會風險的一種應急處置的手段，主要是作為科層組織體系運作失靈的一種“糾偏機制”，在高層政治權威介入后，直接指揮多個層級的政府體系，通過自上而下的手段，動員乃至支配多部門的資源，以化解重大風險或社會沖突。與運動式治理這種跨層級、大范圍的組織動員不同，整合治理發生在同一層級，公共部門通過發展跨界運作，對體制外組織、體制外資源進行整合，屬于公共部門對社會主體的間接干預行為。通過開展整合治理，公共部門可以利用多方力量，發揮多方智慧，調動多方資源，提升地方治理能力，改進基礎設施和公共服務，更好地促進地方發展，更有效地維護地方穩定。*楊宏山：《轉型中的城市治理》，中國人民大學出版社2017年版，第74-75頁。

再者，運動式治理屬于非常規運作，而整合治理屬于常規化的運作方式。中國地方治理的現實圖景是常規運作與非常規手段并舉，兩者相互補充，共同發揮作用，基本規律是較長時間的常規治理中穿插短暫的運動式治理。*馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》，2011年第1期。運動式治理具有非常規、非制度化、非專業化的特征，在政治權威的驅動下，運動式治理要求相關部門在一定時期內暫停履行常規職責，轉而配合上級發起的政治動員，調動日常運作資源，確保政策目標得到落實。運動式治理具有很強時效性，為實現某一目標，需要在較短時間內集中多方資源，運行成本很高。運動式治理如果長期保持下去，則會導致科層體制的功能紊亂，容易導致社會失序，甚至引發動蕩。因此，運動式治理總是在問題有所緩和后，就會告一段落。比較而言，整合治理的運作方式更具持續性，在我國地方治理的實踐運作中，諸如資格認定、資源支持、精英吸納、黨群嵌入、項目合作等，已經成為政府與社會合作的常態機制。

運動式治理與整合治理也有共性之處，主要表現在以下幾個方面：

第一，兩種模式都由政治權威主導和驅動，它反映了政治權威在中國地方治理中具有支配性的影響力。中國地方治理立基于單一制、中央集權的制度安排之下。改革開放以來，隨著中央推動權力下放、發展市場經濟，中國央地關系發生了較大變化，地方政府具有了較大自主空間，市場主體和社會力量也在壯大之中。*徐越倩、馬斌：《地方治理的理論體系及中國的分析路徑》，《中共浙江省委黨校學報》，2008年第5期。在新的制度安排下，執政黨仍擁有全面領導權，政府對市場和社會主體也具有主導權。運動式治理依托政治權威的介入，可跨越層級和部門運作的邊界，通過大規模動員的方式，調動多部門的資源來實現治理目標。在此過程中，下級服從上級，全國服從中央，下級部門即使存在不同意見，也要迅速貫徹落實上級的決策部署。在跨界整合治理中，公共部門居于主導地位，可通過動員手段發起跨界協作行動，市場主體、社會主體等體制外力量需要予以配合，如果采取不合作行動，則可能在未來的跨界合作中被邊緣化。

第二，兩種模式都注重于調動多方主體及其掌握的資源，有利于提升治理成效。運動式治理通過高位介入的方式，協調相關部門及其掌握信息、人員、財力等資源，形成聯合行動，以實現特定治理目標。自上而下的強激勵和問責機制，促使下級部門必須重視上級提出的剛性任務，并予以加碼，再將指標分解給基層組織，同時建立更強的問責約束，從而能在體制內廣泛調動各方資源，確保上級提出的剛性任務得到落實。整合治理在政府主導下，通過發展跨界運作，構建公私合作和伙伴關系，政府提供財政補貼、資源支持、政策激勵，發揮市場主體、社會主體的作用，提升了公共服務供給效率和能力。

第三，兩種模式都強調結果為本，而對運作過程的規范性約束相對松弛。運動式治理關注于如何調動多層級、多部門的力量，攜手解決突出矛盾，化解潛在風險，它要求在短期內暫停常規的運作方式，突破既定規則和程序，具有典型的結果導向特征。整合治理盡管屬于常態運作機制，在實踐中也是突出政績導向，強調效率優先，地方政府關注于構建隱形控制機制，提升對社會主體的整合力和影響力，更好地實現政策目標，確保經濟發展、社會穩定。在推進跨界整合過程中，多元主體之間的話語權并不對等，存在跨界協商不夠、意見溝通不充分、主導方急于求成的問題。在政績考核的強激勵下，一些地方政府為了加快推進重大項目，存在以強制力為后盾迫使相對方采取配合行動，由此導致的社會不滿乃至群體性事件的案例也常見于報端。

結 論

在不同的制度環境下，各國地方治理的運作模式和績效具有差異性，學者們的理論解釋也呈現出多樣性。杰瑞·斯托克提出，研究地方治理不能只關注西方經驗，而不考慮地方治理的制度環境、運作模式及成效。*杰瑞·斯托克：《地方治理研究：范式、理論與啟示》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》，2007年第3期。深化對地方治理的理論研究，不能僅停留于理論引進，而是要采取一種比較視角，既要識別各國基礎制度的差異性，也要觀察既定制度約束下的實踐運作及績效狀況，識別更有效的治理模式，提出更有解釋力的理論框架。

在單一制和中央集權體制下，中國地方治理注重發揮多元主體的作用，力求調動多方主體及其掌握的資源，盡快化解突出矛盾或緊張局面。近年來，一些研究者基于中國制度環境與地方治理實踐，提出了本土化的理論解釋。其中，運動式治理研究聚焦于自上而下的跨部門運作，而整合治理研究關注于公共部門與社會主體之間的跨界運作。兩種治理模式既有差異性，也有共性之處。兩者都堅持政治權威主導，都堅持效率優先，注重快速回應現實問題，力求在短期內取得顯著成效。在兩種治理模式下，政治權威與其他多元主體之間也有協商，但彼此之間的話語權具有差異性。

中國地方治理的特色是依托并發揮政治權威的主導作用，在短期內集中多方力量，動員多方資源，形成多管齊下、齊抓共管、攜手共治格局。一方面，執政黨將自身組織體系嵌入各類政府機構之中，具有“牽一發而動全身”的效果；另一方面，政府系統掌握著國有土地、國民經濟命脈行業等關鍵性資源，在土地資源利用、空間規劃、行政審批等方面具有較大自由裁量權，經濟社會組織發展有賴于從政府那里獲取關鍵性資源或特許經營權，它們對政府發起的跨界整合行動具有較強的合作意識。中國地方治理模式的優勢在于，它可凝聚多方意志，將突出矛盾列入優先政策議程，確保取得成效。現行地方治理模式也存在問題，化解運動式治理、整合治理的潛在風險，需要改進跨界治理的互動性和協商性。

中國地方治理經驗對于發展中國家提升治理績效具有借鑒意義。對于發展中國家來講，加快經濟社會發展、改善民生福利是頭等大事。地方治理面臨的最大挑戰是如何凝聚各方意志，整合各方力量，以實現既定的政策目標，如改進基礎設施、增加公共服務供給、提升服務質量等。在復雜的內外部環境下，為提升問題應對和解決能力，有必要強化政治權威的掌舵和動員能力，更有效地實現治理目標。發展中國家改進地方治理，也要立足于自身發展階段、制度環境和目標導向，發展出有效的運作機制，不能簡單地照搬他國治理模式，不宜盲目追求治理過程的規范性，而犧牲了治理結果的有效性。□