兒童福利：從“標準的小眾”到“精準的大眾”

在過去很長一段時間，我國的兒童福利制度所覆蓋的對象是“標準的小眾”。一方面，作為補缺型的政策，由國家兜底履行養育人職責的主要是孤兒和棄嬰，人數只有幾十萬人。另一方面，這個小眾的人群，在全國范圍內享有大體上統一標準的基本生活費水平，地域間的差別不大。

隨著經濟的發展，公共財力的增強，兒童福利所依賴的經濟基礎越來越雄厚。與此同時，孤兒和棄嬰的總量呈現出持續減少的態勢，傳統兒童福利制度覆蓋的對象在收縮。是緊緊盯住原有的目標人群，持續加大保障力度？還是適度擴大政策兜底的范圍，將新增的財力用于更多需要幫助的兒童？

《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》（國發〔2016〕13號）和《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》（國發〔2016〕36號）的印發，相當于宣告了后一個選項的勝出。當留守兒童和困境兒童也能按照孤兒的標準（或者即便是更低的標準）獲得政府的生活補助時，我國補缺型的兒童福利制度就已經向適度普惠型的兒童福利制度邁出了具有實質性的一步。

表面上看似一小步，面對的目標人群規模卻放大了幾十倍，甚至是上百倍。面對數以千萬計的留守兒童、困境兒童及其背后的家庭，精準識別、精準施策的要求就凸顯了出來。要建立健全適度普惠的兒童福利制度，必須適應從“標準的小眾”到“精準的大眾”這一重大轉變。

一方面要精準識別，建立起有效的機制，從海量規模的兒童中，識別出需要由政府采取措施來幫助的個案。最理想的狀態是，能夠搭建一個覆蓋所有兒童、甚至是所有家庭的監測體系。比如，中國社會福利基金會在廣東開展試點的村居，就建立了全覆蓋的兒童信息系統，基層的兒童福利主任在錄入和更新有關信息時，自動就篩查出了留守兒童、困境兒童及其家庭的具體狀況。受限于隱私保護、入戶困難、跨部門信息共享等問題，短期內要在城鄉60多萬個村（居）委普遍覆蓋這樣的信息系統，還有較大的難度。現階段可以考慮參照國際上兒童保護的經驗，在全國推廣具有強制性的報告制度。有機會直接接觸到兒童的村居委干部、兒童福利和兒童保護專業人士、醫生護士、學校教職工、公檢法司及政府有關部門工作人員等，發現需要幫助的兒童，有義務進行報告。家庭成員和社區居民也可以自愿、主動地報告。民政部門設立專門機構來接報，或銜接好公安部門接警出警的后續工作，并組織專家團隊進行評估、專業力量進行處置。

另一方面要精準施策，統籌考慮不同類型兒童需求的特點和迫切程度，以及多元主體提供福利服務的能力和比較優勢，進行分類保障。發現孤兒和棄嬰，仍要按照傳統的方式，先安置到兒童福利機構，適合寄養、收養、送養的再按程序轉介給符合條件的家庭。發現困境兒童，要根據其陷入困境的原因和法定扶養人的現實狀況，相應地給予基本生活、醫療、教育、殘疾兒童福利服務乃至替代養育等保障。發現留守兒童，應以恢復和強化家庭監護為導向開展工作。在必須依靠強制力的環節，政府應發揮更大作用，建立起強大的制度保障和暢通的體制機制。社區作為第一線的平臺，要有適宜的場地設施、常設的人員隊伍、必要的整合能力，能夠即時、有效地對接所需的各類資源。社會福利機構、救助保護機構、社會工作機構等，可以通過多種方式深度參與，提供專業的服務。

適度普惠的兒童福利制度中，負責精準識別的監測網絡應該盡可能覆蓋所有家庭。但這并不等于國家要對所有家庭進行干預，而是僅對識別出問題的家庭進行評估，再根據具體的情況精準施策——有的需要直接由國家履行養育人職責，有的需要提供財政性的兜底生活保障，有的需要政府搭建平臺、整合資源、引入社會力量幫助兒童回歸到正常的家庭監護環境之中。實際上，大部分的兒童仍然是由家庭履行主要的養育責任，并不會導致國家落入過度福利的陷阱。