司法行政改革：“睡美人”的王子之吻

張建偉（清華大學法學院教授）

汪翰章《法律大辭典》言司法行政：“司法之目的雖與行政不同，而當行使司法權時，常有關聯之行政行為，以求司法權活動之圓滿，而輔佐司法權行使之行政事務，謂之司法行政。換言之，司法行政者，乃附隨于司法事務之行政也”。此即司法行政之定位。司法行政既然是與司法有關的行政活動，在如火如荼的司法改革過程中，亦應伴同活躍的司法行政改革。易言之，司法改革應與司法行政改革進行統合設計，形成渾然一體的司法改革方案，不可顧此失彼，讓司法行政改革邊緣化。

不過，這些年司法改革似乎缺乏與司法行政改革統合設計的意識，司法改革與司法行政改革成了兩條道上各自跑的車。更令人暗暗著急的是，前些年司法行政改革像是“睡美人”，銳意改革的意識需要加以激發，大力改革的行動也需要啟動。

在各項司法改革中，前些年司法行政制度改革也在推進，也取得了一定的成績，但是與司法改革相比，無論改革內容的創新性、改革的成效、意義還是社會效果方面似有不足，有時宛若“睡美人”一般。

“睡美人”的故事早已膾炙人口：一個女巫給國王的女兒下了咒語，讓她在十五歲生日那天沉沉睡去了。許多年過去，有一位王子來到王宮，看著美麗的公主，禁不住俯身吻了她一下。這一吻，讓公主蘇醒過來。不久，王子和公主舉行盛大婚禮，從此幸福歡樂地生活在一起。

當然，美人雖然睡著，身體機能都還在正常運作。司法行政系統也是如此，律師制度、公證制度、監獄制度、司法考試制度等都隨著司法改革的推進而有所進步。不過，這些進步還不能適應國家法治轉型的要求和社會的期待，司法行政改革的“大腦”似乎一直在睡著，許多人對于司法行政機關在法治國家應有的作用，也不甚了然；司法行政機關與學界就改革問題進行的互動也不多，對于司法行政改革的方向和內容，缺乏清晰的思路和整體的布局。司法行政系統的人員對此感受最深，人們期盼有“王子”的一吻激活司法行政制度的改革。

最近司法部下發了《關于加快推進司法行政改革的意見》（以下簡稱《意見》），讓人欣慰地想到，這份文件仿佛“王子的一吻”，表明近年來司法行政改革的意識已經“蘇醒”了。

這一吻，應當是對于司法行政系統在國家法治大局中的地位、作用的重新認識，在法治的格局中突出司法行政機關應有的定位，厘清司法行政與司法的權力界限并調整好權力配置，挖掘司法行政機關的潛能，主動設定改革目標，全力推進改革方案落實，使國家司法和司法行政權力科學化，更好地服務于法治時代實現司法公正的總體目標。

司法部下發的這一《意見》試圖發揮王子一吻的作用，這份標明“司發〔2018〕年1號”的文件，分量不輕，貫穿著加快推進司法行政改革的責任感、使命感，既有司法行政改革的總體要求這類高屋建瓴的內容，也有“加快推進司法行政改革的任務”這些全面、具體的工作部署，是未來幾年司法行政改革的藍圖，對于國家法治大局來說，具有優化國家治理體系和提升治理能力的積極意義，對于司法行政機關來說，也有提振士氣、激勵改革創新的重要作用。《意見》在司法行政領域內的執行制度、公共法律服務體系、司法行政保障機制等三個方面提出了諸多改革措施，亮點頗多，逐一落實下去，會使司法行政工作發生許多可喜的變化。

張軍部長在今年1月全國司法廳（局）長會議上對近年來司法行政改革狀況概括為“講政治、抓業務、促改革、重自律”四個面向，并就改革內容進行了高度概括：“推出了一系列人民群眾普遍得到實惠、司法行政得以‘強身健體’、更好發揮職能作用的政策措施，積極推動司法行政各項工作‘往前趕’，著力補上‘欠賬’、補齊‘短板’、補強‘弱項’，探索傳統業務創新升級，司法行政改革發展有力推進”。這里的“欠賬”，指的是前些年司法行政改革有所滯后，需要急起直追，將司法行政改革大力推進。

司法行政改革著力于公共法律服務職能領域的改革，包括完善“12348中國法網”以及建構司法行政案例庫、運用現代信息技術強化村居法律顧問工作、推進獄政改革、提升人民調解工作、為弱勢群體提供法律服務。此外，還有系統內工作方式和作風轉變、司法行政評價指標體系等方面的改革舉措。值得注意的是，律師制度、監獄制度、公證制度、國家統一法律資格考試制度和社區矯正制度等都是司法相關制度，司法行政機關承擔相應的行政職能，有些改革循著這些制度的發展脈絡在推進，如一些地方正在嘗試的刑事辯護全覆蓋工作就是如此。

許多國家司法行政機關承擔一些重要職能，如法國司法部負責法院系統的行政組織、人事調動、活動經費等事務；許多國家中涉及的司法分劃院區、籌集經費、司法人事行政事務及其他行政事務，都由司法行政機關負責。這些職能如今與我國司法行政機關相距甚遠。另外，從司法行政機關發展歷程看，有些司法行政職能曾經一度由司法行政機關負責，如司法干部的管理、輪訓司法人員等，如今都有所弱化。司法改革中，有些改革措施應否由司法行政機關從中扮演重要角色，值得研究，如司法機關人財物省級統管，究竟誰來管，就不妨采取由司法行政機關管理的方案；看守所應當劃歸司法行政機關；司法機關設置的培訓機構可以劃歸司法行政機關，需要培訓司法人員，可以采取司法機關訂單式培訓方式等。此外，統一刑罰執行體制、審執分離等改革，司法行政機關應當扮演更為積極、重要的角色。

對于司法行政機關未來的發展，張軍部長提到：“對我們自己來說，新時代，必然有新使命、新職能。只有我們‘強身健體’打好基礎，才能勝任深化司法體制改革交給我們新的更重的任務。”這為司法行政機關在國家法治發展中發揮更重要作用表達了樂觀態度，也指出司法行政體系自身改革的意義。

通過司法行政改革的藍圖，人們可以領略到司法行政改革涉及多個重要領域和多個面向，司法行政改革不應邊緣化，也不應虛化。事實上，這一改革大有可為，其改革成效也將具有非常重要的意義，理應成為司法改革的重要一環。在筆者看來，司法行政改革之路，還可以拓得更寬——在司法改革中，司法行政機關應該更為主動地設定改革議題，明確改革方向，推動司法行政向法治成熟國家司法行政模式轉變，使司法行政的一些主業得以恢復或者創立。這不僅需要司法行政機關自身的努力，也需要社會各界對司法行政改革多一份關切，多一份期待，這些關切、期待都是讓司法行政改革這一“睡美人”保持清醒并且有所作為的“王子之吻”。