加強基層黨組織黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查工作

胡 菁

（中共南昌市委黨校，江西 南昌 330031）

習近平總書記在十九大報告中指出：“增強依法執(zhí)政本領,加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。這是新時代加強黨的全面領導，實現(xiàn)依法執(zhí)政的重要部署。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，要實現(xiàn)依法治國，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)兩者缺一不可，“國家法律和黨內(nèi)法規(guī)共同成為黨治國理政、管黨治黨的重器。”。因此，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，加強黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)一致，是全面推進依法治國的關鍵環(huán)節(jié)。2013年5月27日，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案工作提出了具體要求，標志著黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度正式建立。隨著各級黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作的開展，2017年6月25日，中共中央印發(fā)《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》，明確提出要“完善備案審查制度”，對加強黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查提出了新的要求。

一、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度的重要意義

1.對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查，體現(xiàn)了依法治國的總體目標。中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。其中，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系成為中國特色社會主義法治體系的五大內(nèi)容之一。黨內(nèi)法規(guī)在黨的各級黨組織中具有普遍適用性，對黨組織和黨員具有約束力，涉及黨和社會發(fā)展的各個方面。按照十八屆四中全會提出的“加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”要求，黨內(nèi)法規(guī)作為規(guī)范性文件，在邏輯上必須納入備案審查范疇，以保證其在憲法、法律之下，不與憲法、法律相抵觸，從而保證法治體系的協(xié)調(diào)一致。

2.對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查，體現(xiàn)了從嚴治黨的總體部署。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，是長期執(zhí)政黨。治國必先治黨，治黨務必從嚴。要從嚴治黨，離不開完備的黨內(nèi)法規(guī)制度作保障，這是衡量政黨執(zhí)政水平高低的重要標志。黨章作為黨內(nèi)法規(guī)的基礎，所有的黨內(nèi)法規(guī)，都必須符合黨章的要求，都必須與黨的價值要求一致，這都需要備案審查制度作為保障。

3.對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查，體現(xiàn)了“四個意識”的總體要求。2016年頒布的《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》中強調(diào)：“全黨必須牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致。”黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作為各級黨委管理黨務的重要依據(jù),也必須時刻與中央的大政方針保持一致，以保障全黨上下的統(tǒng)一性，立法過程中的備案審查制度也為此提供了保證。

二、基層黨組織黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作存在的問題

1.審查制度依據(jù)不夠統(tǒng)一。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)包括中央制定和中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權范圍內(nèi)有關事項制定的黨內(nèi)法規(guī)。這就意味著，省級以下黨委不能制定黨內(nèi)法規(guī)。同時，根據(jù)《規(guī)定》第二條：本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件。由此看來，《規(guī)定》把省級以下的規(guī)范性文件排斥在備案審查的范疇之外。而在實踐中，規(guī)范性文件一般是指各級黨委政府在履行職責過程中形成的具有約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央和省、市委決策部署以及指導推動經(jīng)濟社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強和改進黨的建設等方面的重要文件。實踐中，大量黨內(nèi)規(guī)范性文件集中在省以下的市、縣、區(qū)等各基層部門。對于這部分規(guī)范性文件的備案審查，缺乏統(tǒng)一的制度依據(jù)。通常由各省、自治區(qū)、直轄市自行比照《規(guī)定》來制定各自的備案審查制度。各地采取的方式也各不相同，比如說2017年新疆維吾爾自治區(qū)制定了《新疆維吾爾自治區(qū)黨內(nèi)規(guī)范性文件審查辦法》，而湖北、廣東則印發(fā)了《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的實施意見》，其中對備案審查工作做出了一些規(guī)定。在市一級層面，各地做法也不一樣。甘肅省金昌市于2015年制定了專門的《金昌市黨內(nèi)規(guī)范性文件備案制度》，淮南市則用通知的形式，發(fā)布《中共淮南市委辦公室關于進一步加強黨內(nèi)規(guī)范性文件備案工作的通知》。不同部門制定的各類審查規(guī)范，備案審查的范圍、程序等各不相同。

2.審查內(nèi)容規(guī)定不夠明確。根據(jù)《規(guī)定》第七條對審查標準的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件主要進行六個方面的審查。概括起來分為：合法性審查，即審查文件是否同憲法和法律法規(guī)不一致，是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，是否與其他同位規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突；合理性審查，即審查文件規(guī)定的內(nèi)容是否存在明顯不當；政治性審查，即審查文件是否同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸；程序性審查，即審查文件是否符合制定權限。雖然《規(guī)定》中有明確規(guī)定，但是在實際操作中，關于“明顯不當”、“與路線方針政策相抵觸”，各地審查機構并未有明確規(guī)定，實踐中依靠審查人員的個人理解，而要審查是否“與憲法”相沖突，就勢必要對憲法做出較權威的解釋，但實際上，除了全國人大及其常委會之外，其他機構并無憲法解釋權。

3.審查人員專業(yè)性不足。根據(jù)我國對于各類法律法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件“有件必備、有備必審、有錯必究”的要求，黨內(nèi)規(guī)范性文件審查也要實現(xiàn)全覆蓋。在實際操作中，基層規(guī)范性文件備案審查工作一般由黨委辦公廳或辦公室負責。如甘肅省民樂縣《黨內(nèi)規(guī)范性文件備查制度》中第五條規(guī)定：“縣委辦公室承辦黨內(nèi)規(guī)范性文件備案工作，并明確專人承辦具體事務。”這樣的作法在基層較為普遍，但難以保障黨內(nèi)規(guī)范性文件審查的專業(yè)性要求，同時也缺乏與其他同級專業(yè)部門如人大備案審查部門的聯(lián)動機制，容易使備案審查工作出現(xiàn)“備而不審”的情況，備案審查流于形式。

4.審查機構制度不完善。根據(jù)《規(guī)定》，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件審查采用的是制定部門主動報送，再由審查機構進行備案審查的制度。在現(xiàn)實中，一是審查部門缺乏審查動力。審查只是作為規(guī)范性文件制定過程中的一個部分，由制定部門報送，屬于主動審查范疇。而對于不報送審查的，則未有懲罰性規(guī)定。《規(guī)定》第十二條中規(guī)定：對備案工作成績突出的單位和個人按照有關規(guī)定予以表彰”，“對備案審查中發(fā)現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在的突出問題可以在一定范圍內(nèi)通報”。也就是說，現(xiàn)有的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查制度只規(guī)定了正向激勵措施，而缺乏相應的義務規(guī)則和懲戒機制。二是審查程序的啟動方式單一，只能由審查機關主動發(fā)起。而實際上大量基層黨內(nèi)規(guī)范性文件對黨組織和黨員行為進行了規(guī)范，有很多可能涉及人民群眾切身利益。作為相對人，如果對黨內(nèi)規(guī)范性文件有異議，則無渠道推動審查機關進行審查。三是對審查結果缺乏反饋機制。《規(guī)定》只規(guī)定了審查機關的審查義務，對于發(fā)現(xiàn)的問題，根據(jù)《規(guī)定》第十條，只能“建議制定機關自行糾正”或者“提出予以糾正或者撤銷的建議”，對于審查結果，制定機關未有反饋機制。是否糾正、在多長時間內(nèi)進行糾正，并未有規(guī)定。

三、全面推動，進一步完善基層黨組織黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查工作

對黨內(nèi)規(guī)范性文件進行備案審查，是我國法治建設的重要組成部分，是黨實現(xiàn)依法執(zhí)政的重要保障。在現(xiàn)實層面，大量黨內(nèi)規(guī)范性文件出自基層，直接對社會經(jīng)濟事務進行調(diào)整，直接與人民群眾利益息息相關。因此，必須全面推動基層黨組織黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作。

1.明確備案審查范疇。首先，擴充黨內(nèi)規(guī)范性文件概念外延，從制度依據(jù)上完善黨內(nèi)規(guī)范性文件的范疇，把大量省級以下黨組織制定的規(guī)范性文件納入概念范圍內(nèi)。凡是由黨的各級組織依程序制定的，具有普遍適用性，可以反復適用的規(guī)范性文件，除符合《規(guī)定》第二條規(guī)定的排斥條件外，均應當納入黨內(nèi)規(guī)范性文件范疇，由相應部門對其進行備案審查。其次，對于基層實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的黨政聯(lián)合發(fā)文明確審查范疇，黨政聯(lián)合發(fā)文是指以黨委與政府，或者黨委工作部門與政府工作部門的名義聯(lián)合制發(fā)規(guī)范性文件。雖然國家已經(jīng)通過各種制度進行限制，但在實際中，地方黨委為了表達和傳遞對某項工作的重視，往往將本由政府規(guī)定的一些事項，采用聯(lián)合發(fā)文的方式，轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)文件，實踐中也往往被納入黨內(nèi)備案審查范圍。這類文件大部分內(nèi)容事關行政事務，并非單純對黨組織和黨員行為進行調(diào)整。而黨內(nèi)的備案審查部門對行政事務規(guī)定的審查能力則相對薄弱。因此，應當從制度上明確，黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件 “哪些由黨委進行備案審查，哪些依法由人大常委會實施，哪些由政府負責”。

2.完善備案審查制度。對于基層黨內(nèi)規(guī)范性文件，各地出臺的審查辦法一般規(guī)定得比較籠統(tǒng)，可操作性不強，需要完善具體流程、落實相關制度。一是細化備案審查流程。對于黨內(nèi)規(guī)范性文件的報送、登記、審查、監(jiān)測、反饋等，制定詳細的流程，建立備案審查登記制度，對于進程和流向?qū)崿F(xiàn)全程可控，嚴格時間節(jié)點，推動審查效率。如中共民樂縣委《黨內(nèi)規(guī)范性文件備案制度》規(guī)定：“依照本制度應當備案的黨內(nèi)規(guī)范性文件，自發(fā)布之日起15日內(nèi)由制定機關報送縣委備案”，“縣委辦公室應當在收到報送備案的黨內(nèi)規(guī)范性文件后15日內(nèi)完成備案審查”。對于每個時間節(jié)點進行規(guī)定，有利于備案審查制度的落實。二是明確審查反饋機制。對于審查部門的審查意見，出具正式審查意見書，規(guī)定明確的反饋機制。對于未在規(guī)定時限內(nèi)進行說明的部門，要加大考核力度。三是推行“前置審查”制度。前置審查又稱合法性前置審查。是近年來各地政府在行政性法規(guī)立法過程中采用較多的制度，指在法規(guī)提交審議前，組織專門機構對其進行前置審查。例如成都市天府新區(qū)管委會《關于貫徹落實〈四川省行政決策合法性審查規(guī)定〉的實施意見》中規(guī)定,“行政決策事項未經(jīng)管委會法制機構合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得提交有關會議討論。”這種方式有利于提高立法質(zhì)量，提高立法效率，保障相對人權益。黨內(nèi)規(guī)范性文件的立法也可以借鑒此做法，在制定過程中就由本級黨委相關處室對其合法性主動進行前置審核，與立法后的備案審查實現(xiàn)互補。四是強化責任追究。對于黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定、審查建立相應的責任追究制度。對相關部門明確責任，對于制定和審查中出現(xiàn)的問題進行追責，保證備案審查的落實，防止“備而不審”。

3.加強審查主體建設。一是建設專門的黨內(nèi)法規(guī)備案審查部門。從編制人員上給予支持，健全工作機制，從制度上保障備案審查工作的開展。同時，加強對審查人員的專業(yè)性培養(yǎng)，提升審查質(zhì)量。二是建立部門聯(lián)動機制，充實審查主體。我國現(xiàn)行的是各自制定各自審查的制度，人大、黨委、政府分別對各自制定的法律法規(guī)、規(guī)范性規(guī)定進行審查。各地在進行備案審查的過程中，一般會聯(lián)合相關同級部門進行審查，但是較少聯(lián)合人大或政府相關部門進行審查，容易造成立法沖突。而實踐中，相對于黨委的法規(guī)部門，地方人大在法規(guī)的制定、審查等方面都具有相當豐富的經(jīng)驗，能夠提供專業(yè)性的意見。因此，應當建立備案審查聯(lián)動機制，及時梳理不同層級、不同類型的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件之間的關系，定期或不定期通報備案工作開展情況。只有聯(lián)合各方形成合力，才能保證基層黨組織黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查質(zhì)量，實現(xiàn)依法執(zhí)政。