邊疆民族地區縣域經濟跨越發展問題探究
——以云南省綠春縣為例

李嘎歐

（云南省工會共青團婦聯干部學校 工會培訓部，云南 昆明 650101）

綠春縣是共和國的新生兒，1958年建縣，地處祖國西南邊陲的哀牢山，全縣國土面積3097平方公里，國境線長153千米。全縣總人口232700人，境內世居的哈尼、彝、瑤、傣、拉祜五個少數民族人口，占全縣總人口的98.7%，［1］是全國592個國家扶貧開發工作重點縣之一，是全國14個集中連片特殊困難地區——56個滇西邊境山區縣之一，云南省27個深度貧困縣之一，是集“少、邊、山、低、豐”為一體的國家級貧困縣。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，在國家西部大開發、“一帶一路”建設和脫貧攻堅政策的強有力推動下，綠春縣經濟社會發展得到長足的發展和進步。但是，由于綠春縣基礎差、底子薄，仍然處于區域發展不平衡格局中的頂端，推動縣域經濟跨越發展是綠春縣發展的必由之路。

一、綠春縣域經濟發展的成效

改革開放以來，綠春縣域經濟有了較好的發展，在脫貧攻堅和鄉村振興系列政策的支持下，綠春縣經濟社會發展進入快速發展時期，近五年來GDP保持兩位數的增長，特別是基礎實施建設取得了歷史性的突破。

（一）經濟社會事業取得重大進展

1.國民生產總值穩步增長。2017年，綠春縣完成生產總值34.53億元，同比增長11%。其中，一、二、三產業分別完成增加值8.99億元、14.39億元、11.15億元，分別增長6%、18%、6.3%；公共財政預算總收入2.89億元，同比增長4.37%；地方公共財政預算收入2.15億元，同比增長7%；地方公共財政預算支出20.77億元，同比增長0.27%；規模以上固定資產投資103.81億元，同比增長20%；社會消費品零售總額9.87億元，同比增長12.1%；城鎮常住居民人均可支配收入28191元，同比增長10%；農村常住居民人均可支配收入7847元，同比增長12%。

2.邊境貿易和第三產業穩步發展。綠春縣有154公里邊境線，縣委、政府充分發揮邊境優勢，釆取各種有效措施，促進邊境貿易發展。2017年，平河丫口水塘邊民互市點實現通貨交易，完成邊民互市額3.2億元，同比增長8.5%。同時，邊境貿易促進了第三產業的發展，第三產業對經濟增長的貢獻率達18.8%，拉動GDP增長2.1個百分點。

3.教育事業全面振興。深入實施“金秋計劃”，扎實抓好“全面改薄”、學前教育等工作，綠東新區高級中學建設接近尾聲，啟動實施新區幼兒園和思源實驗學校項目，嚴格落實教育惠民政策和控輟保學責任制，不斷加強師資隊伍建設，教育教學質量得到了有效提高。

4.城鄉醫療衛生服務體系不斷完善。啟動縣人民醫院整體搬遷工程，持續抓好標準化鄉鎮衛生院和村衛生室建設，深入開展家庭醫生簽約服務、重點專科建設、定向委培生管理、防艾、公共衛生和重大疾病防控，醫療保障能力得到提高。

5.廣泛開展群眾性精神文明創建活動。文藝精品創作、檔案數字化和體育賽事組織異彩紛呈，不斷加大對民族文化資源的挖掘保護和開發利用力度，成功舉辦了迎黨的十九大、慶祝紅河建州60周年、哈尼語演講比賽和本土母語歌手音樂交流會等活動。

（二）基礎設施建設取得歷史性突破

1.公路網建設取得了跨越式突破。2012年，元綠二級公路建成通車，綠春縣交通基礎設施建設有了歷史性的飛躍，結束了綠春縣不通二級公路的歷史。2017年9月29日，元陽縣至綠春縣高速公路開工建設，開啟了綠春縣高速公路的新紀元。元綠高速公路連接昆曼大通道，成為云南對外連接的國際大通道路網建設的重要組成部分。建成通車后，綠春縣與外界的距離大大縮短，4小時內到達到省城昆明，2小時內就可以到達州府蒙自。綠春縣至金平縣二級公路、平河至半坡至大黑山和騎馬壩支線二級公路等項目前期工作取得積極進展。

2.農村基礎設施發生了根本性的變化。推動縣域經濟社會發展必須有良好的基礎設施作支撐。通過脫貧攻堅，綠春縣農村基礎設施建設有了翻天覆地的變化，基本實現了村村通路。2017年總投資5.6億元的貧困村基礎設施建設一期205千米道路硬化工程建設完成，自然村和貧困村道路硬化率均達到50%，較2016年分別提高30和20個百分點，為綠春縣域經濟跨越發展奠定了良好基礎。

3.有序推進哈尼梯田機場建設。2017年12月9日，哈尼梯田機場試驗段建設開工，服務于元陽縣、綠春縣、紅河縣、金平縣等周邊地區。綠春縣離機場最近，僅40多公里，將成為最大的受益者。近期設計年旅客吞吐量為40萬人次，貨郵吞吐量為1600噸，起降次為4396架次（遠期設計年旅客吞吐量為200萬人次，貨郵吞吐量為9000噸，起降次為21164架次）。機場建成投入使用后，可實現1小時到達省城昆明，到時邊疆不再邊，邊遠不再遠。

4.城鄉電網和高速寬帶網絡進一步完善。農網改造、電網基建應急和易地扶貧搬遷配套電網建設認真實施，64座4G移動和電信無線網絡、縣到鄉廣電網絡電視信號光纜干線網建成使用。城鄉群眾用電更加可靠、上網更加快捷，經濟社會發展環境進一步優化。

（三）產業轉型和招商引資邁出堅實步伐

1.農業生產方式持續轉變。綠色產業提質改造、新型農業經營主體培育和重大農業病害防治取得實效，2017年完成糧食總產11萬噸、肉類總產4.13萬噸、稻田養魚11.2萬畝，新增澳洲堅果等特色產業1萬余畝，改造茶葉等傳統產業2萬余畝，發展農民專業合作社30個，完成農林牧漁業總產值16.49億元，同比增長5.8%。

2.工業基礎平臺逐步夯實。特色產業園區一號橋片區完成土地征用456畝、地基平整200余畝、建設投資1億余元，半坡橡膠顆粒加工廠完成地基平整，綠鑫瑪玉茶葉精深加工項目竣工投產，實施工業轉型升級重點項目5個、“兩個10萬元”微型企業培育工程150戶，水電企業效益好轉，工業經濟回升，完成工業總產值16.29億元，同比增長29.8%。

3.文化旅游和商貿物流業加快發展。阿倮歐濱森林公園一期和舊城臨街建筑立面改造2個州慶獻禮項目按時竣工，縣城東部物流中心完成地基平整，縣農特產品交易中心完成土地征用，建立鄉鎮電子商務服務站4個，新建和改造農村商貿流通網店24個。

4.招商引資取得可喜成績。2017年，實施招商引資項目119個，其中結轉項目38個、新開工項目81個，協議總投資79.18億元；引進省外到位資金42.16億元，同比增長12.2%。社會資本投資潛力得到挖掘，項目落地難和融資難的問題得到緩解，縣域經濟發展動能不斷增強。

二、推動綠春縣域經濟跨越發展面臨的問題

（一）交通基礎設施建設嚴重滯后

1.連接外界的道路條件比較差。元綠二級路是綠春縣連接外界的主路，2012年4月通車以來，交通條件來有了較大改善，甚至有了歷史性的突破，為綠春縣經濟社會發展做出巨大的貢獻。但是，現在已經遠遠不能適應綠春縣經濟社會跨越發展的需要。元陽至綠春高速公路，雖已全面開工建設，但離全面建成通車還需要三年左右的時間，雨季經常遇塌方受阻，沒有第二條路可走，嚴重制約人員和物資的流通，成為制約綠春縣經濟跨越發展的瓶頸。

2.交通運輸方式單一。道路交通運輸是綠春縣唯一的運輸方式。黨的十八大以來，盡管迎來了多元化交通時代曙光，哈尼梯田機場已經開工建設，但離2020年建成投入使用還有兩年多的時間，暫時還不能為綠春縣經濟跨越發展服務。鐵路也有了規劃，文山——蒙自（經過綠春）——普洱的沿邊鐵路前期規劃正在進行中，離建成投入使用還相當長的一個過程。單一的交通運輸方式，制約了綠春縣的人流、物流和信息流，致使招商引資難度大，經濟社會發展緩慢。

3.縣域內道路等級比較低。通過多年持續不斷的努力，特別是脫貧攻堅，綠春縣農村基礎設施建設有了翻天覆地的變化，基本實現了村村通路。但就總體而言，綠春縣域內交通基礎設施狀況不容樂觀，彎多、路面窄、彎度大，平均時速基本上在30公里/小時，通行能力低。以騎馬壩鄉為例，全程110公里，大約要3個半小時，嚴重制約當地人流和物流，遠遠不能滿足新時代經濟社會發展的需要，致使很好的資源得不到有效開發，制約著當地經濟社會的發展。

（二）改革開放程度不夠高

1.邊境資源沒有得到充分利用。綠春縣與越南勐諜縣山水相連，邊境線長153公里。長期以來，雙方邊民保持著和平共處、友好往來的傳統。但是，由于諸多原因，邊境優勢資源沒有得到很好的開發和利用，僅有平河丫口水塘邊民互市點，沒有國家級開放口岸。也就是說，邊貿尚未成為綠春縣對外開放的窗口和平臺，對推動綠春縣經濟跨越發展的作用未充分顯現。周邊的金平、河口兩個縣都有國家級開放口岸。

2.區域融合發展不夠緊密。從發展現狀看，紅河州內地縣（市）經濟社會發展都比較好，南部縣域經濟社會發展比較滯后。綠春縣地處邊疆，與紅河州最近的內地縣市相隔150公里。由于綠春縣與內地縣市的經濟發展融合度不夠，也就不能很好的帶動綠春縣經濟社會的發展。顯然，綠春縣要實現經濟的跨越發展，就必須融入滇南經濟圈，特別是蒙自作為滇南中心城市，全州政治、經濟、文化的中心。綠春縣融入其發展，就可以充分利用保稅區和開發區的優惠政策，發揮對外開放輻射中心的功能和優勢，助推綠春縣域經濟跨越發展。

3.加工工藝落后，商品附加值低。綠春縣有很多天然綠色土特產品，但是，由于工業落后，缺乏深加工，基本上處于原材料銷售狀態，沒有能夠體現商品的附加值，致使好東西賣不出好價錢。以瑪玉茶為例，茶葉品質相當好，是云南十大名茶之一，因加工工藝和包裝跟不上，基本上以賣原料為主，也就沒有體現瑪玉茶應有的價值。

（三）產業鏈缺乏，難以形成發展合力

1.工業基礎薄弱。除了水電產業得到有效開發和少量的礦產資源得到開發外，綠春縣沒有其它支柱工業可以支撐縣域經濟的發展，一號橋特色產業園區，還處于基礎實施建設階段，尚未發揮產業園區的應有作用。目前，已開發的水電站有7個，裝機容量65.6萬千瓦，占全縣可開發水能源120萬千瓦的50%以上。2017年，稅收收入為8190萬元，水電產業稅收占比44%，對綠春縣經濟發展的貢獻率比較大。

2.農產品形成不了產業鏈，規模效應差。綠春縣有很多以綠色為代表的天然綠色農產品，如，茶葉、草果、木耳、香菌、橡膠、胡椒、石斛、香茅草、梯田紅米、中藥材等。其中，有一定規模的特色產業有：八角19萬畝、茶葉17萬畝、中藥材13萬畝、橡膠13萬畝、胡椒8萬畝、梯田軟紅米年產16000噸。這些產品基本上以銷售原材料為主，市場波動很大，價格相當不穩定，形成不了有效的產業鏈。

（四）投入不足，旅游資源沒有得到有效開發

1.旅游道路基礎設施差。目前，綠春縣所有規劃景點的道路都是四級標準以下的道路。以黃連山國家級自然保護區為例，方圓130余平方公里，雄踞于綠春縣境中部，似巨龍隨幽谷大壑自西北向東南盤旋而下。保護區內有很多珍稀動植物，氣勢宏偉的瀑布群，風景如畫，不遠的旁邊，就是非常壯觀的臘姑梯田。但是，道路等級比較差，45公里的路，至少要一個半小時才能到達。

2.旅游景點開發進展緩慢。綠春縣規劃中的旅游景點和開發項目共有14個，其中有自然風光、民族文化、邊境光觀、溶洞探險、漂流等。由于對景點沒有進行有效開發，目前都處于自發光觀狀態，旅游價值不高，很難吸引游客。以黃連山為例，盡管風景如畫，也只能在外圍光觀，不可能進行深度旅游。

3.旅游附屬設施建設滯后。沒有可提供游客食宿的客棧和停車場。目前，規劃的14個景點中，除臘姑梯田有少量農家樂可為游客提供食宿外，其他景點基本都沒有相應的附屬設施，嚴重制約綠春縣旅游業的發展。

（五）專業人才缺乏，發展后勁不足

1.人力資源總量大，人才資源總量不足。綠春縣人口為232700人。2016年，縣組織部門統計，人力資源總量為176000人，人才資源總量為8415人。其中，黨政人才1147人，占13.6%；企業經營管理人才330人，占3.9%；專業技術人才3347人，占39.8%；高技能人才637人，占7.6%；農村實用人才2874人，占34.2%；社會工作人才80人，占1%。人才資源占人力資源總量的4.8%。

2.經濟發展滯后，培養人才難度大。綠春縣教育基礎薄弱，群眾受教育程度普遍偏低。根據縣教育部門提供的數據，2017年，綠春縣平均受教育年限為8.34，還沒有達到九年義務教育的平均年限。全縣考取一本的只有3個人，考取二本的78人，二本以上的約占高中畢業生總數672人的12%。從最近三年的情況看，每年大學生畢業后回綠春縣工作的僅50人左右，大部分學生留在外地工作。怎樣培養當地人才，一直是一塊短板，綠春縣長期處于渴望人才的狀態。只要有點難度的發展規劃、課題研究和醫療技術，都要依靠外界力量。

2.工作條件艱苦，引進外地人才難度大。由于綠春縣屬于邊疆民族貧困地區，交通閉塞、經濟欠發達、教育落后，外地人才不愿意來綠春縣工作，本地少量人才有門路的都往外走，形成本地人才培養難，外地人才引進難的兩難境地。2017年，綠春縣外調入公務員3人，調出縣外71人（其中，副科級26人，正科級6人，占本縣科級干部人數的6.2%）。縣外調入事業編制人員14人，調出縣外104人。流動數字充分說明絕大部分人只愿意往外走，人才引進難、留住亦難。

三、推進綠春縣域經濟跨越發展的對策

綠春縣要在新時代實現經濟跨越發展，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想及習近平總書記考察云南時的重要講話精神為根本遵循，緊緊抓住國家實施西部大開發、長江經濟帶戰略等機遇，主動融入和服務國家“一帶一路”建設，切實用好國家脫貧攻堅、鄉村振興戰和區域協調發展戰略，方能推動綠春縣經濟跨越發展。

（一）加大改革開放力度，促進區域融合發展

改革開放是推動綠春縣經濟跨越發展的必由之路。實踐證明，推動綠春縣經濟跨越發展的優勢在區位，出路在開放。開放帶來進步，封閉必然落后。只有切實做好對外開放和對內融合發展兩篇文章，才能促進綠春縣經濟社會的全面發展。

1.加強口岸通道建設，充分發揮邊境優勢。綠春縣擁有153公里的邊境線，這是不可多得的資源。要充分利用云南建設面向南亞東南亞輻射中心、長江經濟帶戰略和孟中印緬經濟走廊的機遇，積極融入和服務國家“一帶一路”建設，加大改革開放力度，加快平河丫口岸和二甫口岸通道建設，加強與越南勐諜縣經濟文化的合作和交流，促進全方位的改革開放，提高對外開放水平，由改革開放末梢轉為前沿，促進綠春縣經濟跨越式發展。

2.加強與內地縣市的合作，促進區域融合發展。綠春縣加大改革開放力度，向南走出去的同時，向北要融入內滇南經濟圈，充分利用滇南經濟圈的優勢，加強與內地縣市的經濟合作，共享紅河保稅區、紅河工業園區的利好政策，主動融入云南面向南亞東南亞輻射中心建設，促進區域融合發展，助推綠春縣經濟跨越發展。

（二）加大投入，著力完善交通基礎設施建設

綠春縣交通基礎設施建設歷史性欠債比較多，加快交通基礎設施建設是推動綠春縣經濟跨越發展的首要任務。要千方百計，著力構建與新時代綠春縣經濟社會發展相適應的現代交通網絡體系，破除以交通為代表的基礎設施瓶頸制約。

1.加快推進以高等級公路為重點的交通基礎設施建設。目前，綠春縣連接外界最好的道路就是元綠二級公路，為綠春縣經濟社會發展做出了巨大貢獻，但是，元綠二級公路已經遠遠不能滿足新時代綠春縣經濟社會發展的需要。為此，第一，要加快推進元陽至綠春縣高速公路和綠春縣至江城至勐醒沿邊高速公路建設，盡早形成綠春縣通往內地和邊境國際大通道的高速公路網絡。第二，要加快與周邊的紅河縣、元陽縣、金平縣、墨江縣、江城縣的高等級公路的互聯互通，為綠春縣經濟跨越發展提供堅實的交通基礎設施保障。

2.強化縣域內道路基礎建設。綠春縣域內道路建設相當滯后，斷頭路比較多，縣域內交通不能循環，嚴重制約著縣域經濟的發展。因此，要把交通基礎設施建設作為推動縣域經濟跨越發展的頭等大事來抓，從縣城到各鄉鎮的公路等級，按不低于二級路的標準建設；鄉鎮與鄉鎮之間的公路等級，按不低于三級路的標準建設，并且必須在元綠高速公路通車前打好基礎。這樣，通車后才能形成與之相匹配的交通基礎實施網絡，綠春縣域經濟的跨越式發展才有良好的交通基礎。

（三）實施全域旅游發展戰略，加快旅游產業開發步伐

旅游產業是綠春縣未來的經濟增長點。綠春縣旅游業發展比較慢。為此，必須全力推進旅游業的發展，進而推動綠春縣經濟的跨越發展。

1.著力建設好旅游道路基礎設施。道路基礎設施建設遠遠落后于旅游業發展的需要，嚴重制約了綠春縣旅游業的發展。要實現彎道超車，就必須加快旅游道路基礎設施建設，并且要在元陽至綠春高速公路通車前建設好旅游道路基礎實施。第一，必須加快梯田旅游環線的建設，盡早實現民族風情園——臘姑梯田——黃連山自然保護區環線旅游。第二，要加快建設綠春——平河——二甫——金平的邊境旅游環線建設，盡早實現邊境民族風情游。

2.切實推進旅游景點的開發。綠春縣還沒有推出一個正式的旅游景點，因此，要加快旅游景點的建設，特別要加快黃連山自然保護區旅游景點的開發，把黃連山打造成綠春縣的旅游精品，從而使黃連山的綠水青山變為金山銀山，真正讓老百姓感受到綠水青山帶來的實惠。

3.加快旅游配套設施建設。旅游配套設施在開發旅游產業中不可或缺。目前，綠春縣旅游景點的附屬配套設施建設嚴重滯后，游客到了景點沒有吃住的地方。為此，必須加快賓館、飯店、停車場、廁所等相關配套設施建設，讓游客看得著、住得了、能品嘗哈尼特色生態美食，為綠春旅游業跨越發展奠定堅實基礎。

（四）著力推進脫貧民生事業，切實保障和改善民生

1.完善脫貧攻堅規劃，健全脫貧攻堅指揮體系。第一，要圍繞“精準脫貧實干區”建設目標，在“精準和實干”上下功夫，全力攻堅精準脫貧，統籌推進社會事業。第二，要按照“83458”工作思路，嚴格落實鄉（鎮）黨政“一把手”總負責制，推行職能部門、掛鉤單位、鄉鎮“三位一體”脫貧工作同責機制，嚴格考核督查和問責追責。第三，加強駐村工作隊伍管理，依托中央、省州定點扶貧協作平臺，健全完善“大扶貧”格局。

2.切實把脫貧攻堅各項政策落到實處，打好扶貧“組合拳”。第一，要堅持重大項目帶動、特色產業富民、長短結合、龍頭帶動、務實脫貧的舉措，突出“三大特困片區”，圍繞“六個精準”，抓實“五個一批”工程，推動脫貧攻堅各項政策落實見效。第二，打好資產收益扶貧、“菜單式”扶貧、轉移就業扶貧“組合拳”，不斷提高貧困人口穩定性收入。第三，要健全貧困人口動態管理機制，實現有進有出、動態管理，杜絕錯評、錯退，提高進退精準度。注重貧困退出對象鞏固提升。第四，要深化脫貧攻堅投融資機制改革，加大涉農項目資金整合力度，持續增加扶貧資金投入。

3.堅定不移實施教育振興戰略，著力解決群眾“看病難、看病貴”問題，切實提高干部群眾的獲得感。第一，要持續實施教育振興金秋計劃，穩步推進“全面改薄”工程，加快推進縣高級中學建設項目，著力抓好思源學校、新區幼兒園等一批PPP重點教育項目。第二，嚴格落實鄉村教師生活補貼待遇，著力辦好人民滿意的教育。第三，要深入實施健康綠春行動計劃，深化城鄉一體化醫療保險制度改革，探索建立分級診療制度，扎實推進標準化衛生院（室） 建設，繼續推進中醫院項目前期工作。第四，要繼續推進全民參保登記和社保擴面工作，全面落實機關事業單位工作人員基本工資和公務員津補貼，嚴格執行離退休人員離退休費用和村（社）干部補貼政策，積極落實自治州補貼和鄉鎮補貼。

（五）完善人才管理體制機制，聚天下英才而用之

發展是第一要務，人才是第一資源，創新是第一動力，綠春縣要推進經濟跨越發展，必須有強大的人才支持。黨的十九大報告指出，堅持黨管人才原則，聚天下英才而用之，加快建設人才強國。以識才的慧眼、愛才的誠意、用才的膽識、容才的雅量、聚才的良方，［3］為綠春縣經濟跨越發展服務。

1.制定培養人才規劃。根據綠春縣經濟社會發展需要，科學制定長遠的人才培養規劃；要以培養職業技能人才和管理人才相結合，培養更多各類專業人才；重點培養本地人才，留得住、用得上。培養的方式上可以采取多種形式。第一，可以與高等院校建立長期合作關系，爭取更優惠政策進行定向培養。第二，根據實際需要進行短期培養，以掛職、進修等方式進行培養，滿足急需人才需求。第三，加強職業技能人才培養。根據縣域經濟社會發展需要，在職業高中和技工學校進行訂單式培養，滿足技術性人才需求。

2.積極引進人才。引進人才難，特別是中高級人才難，是綠春縣亟待破解的一道難題。要按照黨的十九大的精神，實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，遵循社會主義市場經濟規律和人才成長規律，著力破除束縛人才發展的思想觀念，爭取更多優惠的政策；要努力把外面的優秀人才引進綠春縣來，為綠春縣經濟社會發展服務。

3.以合作方式共享人才。外面的人才引進難，本地人才留不住，致使綠春縣處于尷尬境地。綠春縣要深化體制機制改革，創新人才政策，聚天下英才而用之。通過與科研單位、高等院校、醫療單位簽訂戰略合作協議，采取互聯網+人才模式，或定期交流合作模式，實現人才共享，逐步解決綠春縣人才資源短缺的問題。