設區的市地方立法：實踐·問題·對策
——以安徽省蚌埠市為例

任 蘭

（安徽省社會科學院 蚌埠分院，安徽 蚌埠 233044）

2015年5月21日，蚌埠市成為安徽省首批制定地方性法規的市，獲得了地方立法權。三年間，蚌埠市廣泛征集立法項目建議，確定立法工作計劃，有步驟、有重點地開展立法工作。截至2018年5月，已制定三部實體法，兩部程序法，為蚌埠市經濟社會發展提供了有力的法律支持。但蚌埠地方立法工作剛剛起步，要實現科學立法、民主立法、依法立法，還要做出更多努力。

一、蚌埠市地方立法的創新實踐

為了行使好地方立法權，蚌埠市加強立法能力建設，設立了由7名人員組成的市人民代表大會法制委員會；設立了市人大常委會法制工作委員會，配備了業務能力強的工作人員；蚌埠市財政提供每部法規10萬元的立法經費；組建了立法專業代表小組，小組由與立法權限相關的11名市人大代表組成；建立市人民代表大會常務委員會法律顧問組和立法專家庫；多次組織立法人員參加立法業務培訓，提升立法能力。立法過程中，蚌埠市人大常委會公開征集立法項目建議，制定立法工作計劃，開展立法調研，召開專題座談會，統籌兼顧各方意見，反復修改法規草案，努力實現立法效率和立法質量的有機統一。

（一）立法突出問題導向

蚌埠市立法從實踐出發，著眼于蚌埠市經濟社會發展的迫切需要，堅持問題導向，將人大代表關注度高、政府治理難度大的實踐問題作為立法關注重點，將解決現實問題作為立法主要目的，制定出的法規有特色、好操作、務實管用。

例如，一段時間以來，蚌埠市龍子湖景區周邊涌現出大量的房地產開發項目，景區環境保護令人擔憂。蚌埠市獲得地方立法權后，將龍子湖景區保護作為第一個立法項目列入立法計劃。針對景區保護已經存在和可能出現的問題，通過地方立法，劃定保護范圍，明確保護紅線，對景區地形地貌保護、水體水面保護以及大氣污染防治等作了明確具體的規定，由此控制住了景區周邊商業開發的趨勢，保護了蚌埠市的優秀生態資源。

再如，在蚌埠市文明城市創建期間，如何進行科學有效的城市管理成為社會各界普遍關注的問題。蚌埠市人大常委會廣泛征集立法建議，針對創建工作需要，將《蚌埠市城市管理條例》列入2016年立法計劃，希望通過地方立法，對蚌埠市重點工作提供支持。在立法過程中，大家注意到，城市管理涉及的內容十分龐雜，如果面面俱到，法規體系將十分龐大，不僅立法難度增加，而且可操作性也難以保證。故此，市人大常委會及時調整立法方向，根據問題導向，只將蚌埠市文明創建中存在的主要問題納入立法范疇，不求大而全，力求務實管用。草案歷經多次修改，最終出臺的法規清晰簡潔，可操作性強，體現了蚌埠城市特色。

（二） 開創了市人大常委會主導下的“四位一體”的立法模式

分段式立法，是較為傳統的立法模式，即先由起草單位完成法規案起草，再由市政府法制部門進行合法性審查，之后由市人大常委會相關工作委員會提出合理性審查，最后由市人大常委會法工委審查后提請常委會審議。而“四位一體”立法模式，是指人大常委會主導，市人大常委會法工委、相關工委、市政府法制辦、政府有關部門分工協作的立法模式。即在立法的不同階段，組成以一個單位為主、其他單位配合的“立法協作體”，通過協作體共同參與、相互支持，進行“協作式”立法。其特點和優勢體現為：

第一，方便各個主體了解情況、互通信息，減少因信息不對稱導致的工作脫節，避免工作摩擦。第二，有利于發揮各單位的專業優勢，形成立法合力，提高立法效率。第三，確保人大主導立法，防范部門利益和部門權力擴張。《蚌埠市龍子湖景區條例》就是按照“四位一體”立法模式制定的法規。整個立法過程中，相關單位工作職責明確，工作流程規范，大家各司其職，認真履責，節約了立法時間和立法成本，提高了工作效率，落實了人大主導立法的原則，取得了良好的實踐效果。

（三）堅持民主立法，注重立法協商

1.面向社會公開征集立法建議項目，廣泛聽取各方面的意見和建議。2015年以來，蚌埠市人大常委會定期發出通知和公告，向市直部門和縣區人大征集下一年度立法建議項目。同時，通過蚌埠電視臺、蚌埠日報、蚌埠人大網、中國蚌埠門戶網、蚌埠新聞網和蚌埠人大新浪微博，向社會公眾征集立法建議項目。

2.開展立法論證。凡涉及專業問題，蚌埠市人大常委會均組織有關專家、學者和有實踐工作經驗者參與研究，充分聽取他們的意見建議。2016年，蚌埠市人大常委會法工委與城建環資工委、教科文衛工委共同召開2016年度立法項目協調會和立法項目論證會，研究討論立法計劃，就立法工作的初步安排進行溝通。在《蚌埠市龍子湖景區條例》《蚌埠市城鎮綠化條例》《蚌埠市城市管理條例》制定前期，蚌埠市人大常委會通過立法調研，發揮主導作用，就法規的適用范圍、體例結構等與各主體進行了充分的溝通協調。

3.發揮人大代表的主體作用。蚌埠市人大常委會在征集立法建議項目時，重視人大代表的作用，許多代表的建議被納入立法計劃。法規案第一次審議后，蚌埠市人大常委會法制工作委員會通過召開座談會，廣泛征求市人大代表意見，對法規案進行修改完善。蚌埠市人大常委會還組成調研組，征詢縣、鄉鎮人大負責人意見，出臺了《蚌埠市人大常委會立法規劃和立法計劃編制工作規則》和《蚌埠市人大常委會基層立法聯系點工作規定》，設立了11個基層立法聯系點。

4.拓寬公民有序參與立法的途徑。蚌埠市人大常委會在法規二審期間，通過蚌埠電視臺、蚌埠日報、市人民政府網、蚌埠新聞網、蚌埠人大網和人大官方微博，向社會公眾征求法規草案修改意見。例如，《蚌埠市龍子湖景區條例（草案）》向社會公開后，收到來自社會各方面的修改意見189條，人大常委會認真研究，分類整理，不少建議在修改稿中予以吸納。

5.注重與民主黨派、群團組織協商。蚌埠市人大常委會在法規制定的每個階段，均邀請市政協委員、民主黨派、工商聯、人民團體和相關社會組織座談，向他們征求法規草案的修改意見和立法工作建議。在《蚌埠市城市管理條例》和《蚌埠市城市管理執法條例》起草過程中，數次召開由市中級人民法院、市檢察院、市有關部門及單位、各民主黨派、工商聯、人民團體和各縣區人大常委會參加的座談會，廣泛征求意見建議，再根據建議修訂草案，每個法規草案前后均修改十余稿。

（四）注重統籌兼顧各方意見

在統一審議工作中，法制委注重突出重點，統籌兼顧，有效防止了部門利益法制化。第一，注重加強與有關部門的溝通協調，注重發揮政府相關部門法規科長的作用。2015年，在制定兩部法規的過程中，立法機關特別注意發揮部門法規科長的優勢，多次召開政府有關部門法規科長座談會，重點征求他們的意見和建議。對法規案中的一些重大問題，與有關工作委員會和市政府相關部門共同協商解決。第二，高度重視常委會組成人員的審議意見，對他們提出的審議意見進行逐條研究，能夠吸收的盡量吸收，沒有吸收的及時向有關人員進行說明解釋。第三，認真分析和采納公眾意見。通過座談會和立法調研，收集公眾意見，進行綜合分析，修改法規草案。

二、蚌埠市地方立法面臨的主要問題

（一）立法權限方面：立法事項還需進一步細化

“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”，是《立法法》對設區市的立法權限的界定。根據全國人大法律委員會的解釋，設區市的立法權限范圍比較寬，明確列舉的三個方面事項，每一項都包含著豐富的內容，如城鄉建設與管理涉及城鄉規劃、基礎設施建設、交通秩序管理和文明行為促進等；環境保護包括污染防治、生態保護、自然資源保護和土地管理等；歷史文化保護包括文物、非物質文化遺產、歷史建筑和歷史街區等在內的保護。由此可見，設區市的立法內容非常豐富。

目前，從蚌埠市出臺的三個實體性法規看，法規案的結構都較為龐大，內容較為全面，《蚌埠城市管理條例》甚至為綜合性法規，針對具體問題的小而精、專而細的法規案還沒有列入計劃。大而全的法規存在的問題是：第一，立法難度大，立法技術要求高，如不能涵蓋所有方面，則會出現立法瑕疵；若面面俱到，又可能操作性不足。第二，立法內容存在爭議的情況下，立法時間長，可能會影響立法計劃的實施進度。如《蚌埠城市管理條例》中哪些內容納入條例，起草中存在較大爭議，延長了立法時間。第三，大而全的立法容易與上位法重疊，造成立法效果不足或立法沖突。這些情況說明，蚌埠市需要在立法范圍上進一步細化梳理，必要時設立項目庫，根據實踐需要，選取重點領域立法，以促進蚌埠經濟社會發展。

（二）立法能力方面：立法參與主體的立法能力亟待提高

1.立法機構設置和人員構成的科學性合理性還顯不足。2015年，蚌埠市人大常委會設立了蚌埠市人大法制委員會和蚌埠市人大常委會法制工作委員會。

從組成結構看：三年來，人員結構持續優化，兩個委員會的立法能力不斷提升。但與立法工作需求相比，法制委員會工作機構只設一個辦公室，力量還顯薄弱；機構組成人員雖然具有法律職業資格或司法工作經歷， 但沒有立法工作經驗，在立法實踐中存在著能力短板。

從審議能力看：蚌埠市人大法制委員會和法制工作委員會組成人員專業性強，具有較強的法規審議能力。但是，常委會組成人員，大多沒有法律專業背景，多為兼職，擔任行政領導職務，對法規案審議的方法、內容不熟悉、不了解；有的組成人員在審議時或者不發言，或者僅對文字表述提出修改意見，對法規案的必要性可行性問題、法規案涉及的利益沖突問題、法規案中權利義務及法律責任的設立問題等往往避而不談，難以對法規案的實體內容提出有指導性的建議，弱化了審議的程序效力。

從職能運行看：蚌埠市人大肩負著立法、監督及代表聯絡等多項職能，但從目前機構職責分工和運行程序看，各項工作還尚未做到協調有序，立法工作時常與其他工作產生沖突，降低了立法工作的質量和效率。［1］

2.政府及相關部門的立法能力欠缺。蚌埠市政府及相關部門法制機構法律專業人員比率低，素質參差不齊，沒有任何立法工作經驗，對地方性法規的起草方法、法規案的語言格式、立法程序的銜接要求等都較為生疏。由其撰寫出的法規草案如同政府文件，不符合立法要求。

有的政府部門具有較強的立法需求，有初步的立法設想，但囿于專業能力不足，提出的立法依據不充分，無法對立法的必要性可行性進行充分說明，對亟須解決的問題難以作出充分解釋，提不出切實可行的立法建議。

由于能力不足，在三部實體法制定過程中，蚌埠市政府均未按規定時間向蚌埠市人大常委會報送法規案，其中兩部法規因此不得不調整立法計劃，推遲審議時間，影響了立法進度。

培訓是提升立法人員素質的重要渠道，雖然立法培訓工作一直在開展，但參學人員多為法制委、法工委、法制辦中實際從事立法具體工作的人員，政府部門法制機構人員參加較少，政府部門負責人參與立法培訓少。

（三）立法程序方面：立法工作的配套制度還未完全建立

1.立法參與制度有待完善。蚌埠市建立了立法咨詢專家顧問制度和基層聯系點制度，但委托第三方起草法規案制度、公眾參與立法制度、重大利益調整論證咨詢制度、公眾意見采納情況反饋制度等尚未落實到位。［2］

2.立法激勵機制有待建立。2016年，蚌埠市人大常委會向社會各界進行立法建議項目征集，僅收到7項立法建議。公眾立法參與熱情不足，一定程度上與立法激勵機制匱乏有關。立法激勵機制包括立法立項及創新激勵和立法參與激勵兩個方面。

立法立項及創新激勵機制是進行優質立法的重要制度，其可以激發立法主體的工作熱情，促使其主動進行立法創新，努力提高立法質量。蚌埠市尚未建立立法立項及創新激勵機制，考核機制也未形成。除人大常委會外，其他參與主體缺乏立法立項的動力。與之相聯系，在委托立法草案起草、聯合開展立法調研、建立立法研究機構等需要配合協作的領域，由于激勵不足，工作推進難度大，制度創新不足。

立法參與激勵機制是對體制外社會力量參與立法的激勵機制，其作用的主體是參與立法活動的各種社會力量，如其提出立法項目建議、參與立法聽證、對立法草案提出修改建議等，都可以獲得相應的制度性獎勵。蚌埠市社會力量參與立法主要集中于兩個方面：提出立法項目建議、參加草案意見征詢。由于缺乏量化考核指標和激勵機制，社會力量參與活動的主動性、積極性不足，獲得的優秀建議十分有限。［3］

3.立法后評估機制亟須建立。地方立法實施一段時間后，相關主體依據一定的評價標準，對法規的實施情況、作用發揮及存在的問題進行跟蹤調查和綜合評估，最后形成評估結論，為法規的實施、修訂或廢止提供專業指導，這種工作被稱作立法后評估。［4］立法后評估是指導法治實踐的重要工作。蚌埠市五部地方性法規出臺后，立法實施問題逐步引起了人們的關注。2017年3月，寶龍廣場改變綠地用途，改建停車場一事引起了人大代表的關注，30位市人大代表聯名提出停建建議。雖然人大常委會進行了督辦，但項目建設一直沒有停止。對于城鎮綠地的保護，《蚌埠市城鎮綠化條例》的規定十分清晰，“任何單位和個人都不得擅自改變已建成綠地的使用性質。”從法規監督及執行狀況看，地方性法規的遵守執行還存在諸多阻力，法規的權威還沒有完全樹立。雖然這是法律實施問題，但從立法層面看，已制定的法規與現實復雜情況產生了矛盾，如何用法治化的方式加以解決，也需要在立法上總結經驗，加以完善。啟動立法后的評估工作變得十分緊迫。

規范化和制度化是地方立法后評估工作的發展方向，當前，全國許多地市開展的“立法后跟蹤評估”“立法回頭看”“法律質量評估”和“立法效果評估”等，都屬于立法后評估。作為立法活動的重要組成部分，評估活動應依據制度規范有序開展。為此，青島市、廣州市等通過制定評估規范，為立法后評估工作提供了操作依據。蚌埠市地方立法工作剛剛開始，當前的重點工作是法規的制定，但從完善立法程序和法規實施效能角度看，立法后的評估工作要盡快啟動，立法后評估機制要盡快建立，從而為后續立法及現有法規的完善提供依據。

三、蚌埠市完善立法工作的建議

（一）明確立法權限

蚌埠市立法機關可以根據《立法法》界定的范圍，對立法事項進行解釋細化。如可以通過權力清單方式，將立法事項進行列舉，明晰立法范圍，指引立法參與主體的立法活動。

清單設定包含：第一，地方立法“能做什么”，對《立法法》確定的三個方面立法事項涉及的內容盡可能地加以列舉。第二，地方立法“不能做什么”，將不屬于設區的市的立法權限事項分類列舉，尤其是與立法權限范圍相關并易混淆的一些事項，如社會治安、社會保障等，要明確界定為不能立法事項。第三，明確責任清單，明確立法機構“應該做什么”，結合地方需要，對必須加快立法的內容加以說明。

這需要充分了解地方經濟發展、政治要求、文化特色、社會需求等內容，立足本地需求，通過調查研究和專家論證，將針對性強、治理薄弱的環節和領域中存在的特殊問題，通過立法項目擇優安排，加快立法進度。［5］

（二）提升立法能力

1.強化人大立法的主導作用。強化人大立法的主導作用，需要專業立法人才的支持。蚌埠市人大常委會可以通過遴選，從全市或更大范圍內，將熱愛立法工作的專業人才充實到立法崗位。同時，與省人大常委會開展經常性溝通聯絡，將立法專業人才分批送到省人大常委會立法機構掛職鍛煉。

蚌埠市人大常委會要擔負起立法培訓的主體責任，定期選派立法人才參加國內舉辦的立法專題培訓，以立法培訓、業務指導、立法論壇等方式，定期邀請知名專家學者及立法實踐工作者對蚌埠市立法工作者進行理論和實踐的指導，指導對象除了蚌埠市人大、政府及職能部門的立法工作者外，還可以涵蓋立法顧問、立法研究人員及積極參與立法的社會公眾。

2.推進政府立法機構建設。通過蚌埠市委的統籌協調，第一，把地方立法工作納入政府職能部門職責范圍，將參與立法工作列入部門目標考核，使立法參與規范化、制度化。第二，設置政府法制部門人員的準入條件，選配具有法律職業資格的人員從事法制工作。第三，把政府法制部門人員納入全市立法人才范圍，進行統一培養，定期開展立法培訓，召開立法工作會議，提升全市法制工作人員的立法水平，為以后的法制人才交流輪崗做好人才儲備。

3.構筑多元化的起草工作機制。鑒于專業立法人員不足及立法能力欠缺問題，可以在地方性法規的起草階段，以科研項目的形式，將法規案的起草工作委托給第三方。第三方機構是具有立法能力和立法經驗的科研機構、學術團體，他們具有現代項目管理的先進理念和工作方法，能夠更加專業化地進行草案的起草，既提高立法資金利用效益，節約人力物力財力，也可以克服部門立法中存在的草案質量不高、部門利益法制化明顯、立法機構專業化程度不高等問題。［6］委托第三方立法，可以根據需要進行不同內容的選擇，既可以將整個法規草案委托給第三方，也可以將法規中的某部分進行委托，立法機關以委托人的身份對草案起草進行監督和指導，通過標準驗收，保證法規草案的質量。

（三）完善立法機制

1.建立公眾參與立法的機制。加強民主立法，迫切需要建立一套體系完整的公眾參與立法機制，使社會公眾在立法的各個環節都有機會參與并表達意見。［7］黨的十八屆四中全會《決定》對民主立法提出了八項制度建設要求，目前，一些制度已經初步確立，但大多數民主立法制度尚未形成。立法機關應盡快委托專業咨詢機構或立法顧問，開展民主立法機制的研究，探索民主立法機制的基本框架、主要內容、操作程序等，運用研究成果開展民主立法試點。經過實踐檢驗，方案做法確實成熟有效后，再將其上升為地方性法規，為民主立法提供制度保障。

2.細化法規案的審議機制。法規審議環節重點要解決審什么、怎么審的問題。在兩次審議中，可以確定不同的審議重點，針對重點進行審議，提高審議質量。常委會審議過程中，要加強對審議的引導和服務，由起草主體對法規擬解決的主要問題、立法依據、確立的主要制度、重大問題的協調情況等內容進行解讀，引導常委會組成人員針對法規草案的關鍵條款深入進行審議，重點解決法規案制度設計的難點問題。［8］

3.建立法規案的監督機制。第一，建立社會立法監督機制。在法規提案涉及利益關系重大調整時，在法規草案存在重大意見分歧時，及時通過論證會、聽證會等方式，讓社會各方面充分表達意見，根據所提意見，調整立法方向或修正草案存在的問題，防止地方立法出現偏差。第二，建立人大立法監督制度。可在人大常委會下設立立法監督委員會，作為人大及其常委會的常設機關。立法監督委員會的職能是：對法規案的合法性、合理性、操作性、執行性等多個方面進行立法審查，如有違上位法或存在實施障礙，則以審查報告的形式予以監督糾正。人大立法監督包括事前監督和事后監督，貫穿于法規的立項、起草、修改和廢止的全過程。

4.建立立法后的評估制度。第一，立法后評估的主體既可以是蚌埠市人大常委會，也可以是蚌埠市人大常委會委托的第三方，地方性法規的實施效果是評估的主要對象。第二，評估方法要多種多樣。個別訪談、問卷調查、查看資料、聽取匯報、組織座談、實地考察等方法，皆可使用。第三，評估指標體系設計要具有合法性、合理性、規范性、實效性，客觀公正地反映法規的實施效果。第四，評估結果的運用要納入制度體系，將其作為法規修改或廢止的法定條件、執法機關改進工作的有力依據。

5.建立立法激勵機制。第一，干部任用激勵。從立法數量和質量兩個方面，對地方立法績效進行綜合評估。如果法規實施效果好，社會效益突出，就要通過職務晉升、干部交流、重點培養等方式，對組織協調的主要領導、參與立法的主要人員進行充分及時地肯定，使立法工作績效體現在干部培養、考察、使用等各環節。第二，物質激勵和精神激勵。開展立法評比表彰活動，表彰立法工作優秀的個人和單位，同時進行相應的物質獎勵；對參與立法貢獻突出的社會力量，除了物質獎勵和精神獎勵外，還可以在委托立法、咨詢服務、法規評估等工作中將相關機構和個人作為優先考慮對象，建立長期合作關系。通過多種激勵措施，形成正確的立法績效評估氛圍，激勵各主體積極參與立法活動，從而使地方立法向著良性循環和可持續方向發展。［9］