云南省煙葉生產問題探析
——以云南省A市為例

申 珅

（中共云南省委黨校 經濟學教研部，云南 昆明 650111）

黨的十九大報告明確強調推進供給側結構性改革，備受爭議的煙草業必然首當其沖。中國是世界第一煙草大國，煙葉是我國部分地區重要的經濟作物，煙葉的種植與收購是當地煙農收入的主要來源，其帶來的高收入和對地方財政的貢獻，導致種煙面積的不斷擴大。云南省是煙葉種植大省，其中以A市為例，煙葉生產主要分布在山區和半山區，涉及約6.5萬種煙農戶。基于此，云南要根據供給側結構性改革，深入分析煙葉生產現狀，研究存在的問題，保障煙農利益，實現煙草業的轉型升級。

一、煙葉生產的相關研究綜述

（一）關于煙草業規制的法律法規

我國對煙草行業實行“統一領導、垂直管理、專賣專營”的管理體制。國務院設立全國煙草行政主管部門（國家煙草專賣局，簡稱STMA）主管全國煙草專賣工作，各地設立省級、地（市）級、縣級煙草專賣局，主管本轄區煙草專賣工作。

從1998年開始，國家在《煙草專賣法》的基礎上對烤煙生產政策實行了重大調整，實行“雙控”政策，即嚴格控制種植面積和收購量。1999年，國家又對烤煙稅收和價格政策進行了調整，烤煙農特稅從原來的31%下調為20%，取消了省州優質煙補貼，全國分為一、二、三價區，降低了收購價，即“雙降”政策——降低收購價、降低稅率。該規制政策旨在控制烤煙種植面積的快速增長，促進其朝著集約化、高質量化的方向發展。同時，確保糧田總量和糧食產量，從而保證國家糧食安全。

（二）關于煙草業規制的研究

Zhou認為，煙草業規制產生了地方保護主義，跨行政區競爭是打破中國煙草專賣和促進市場競爭的重要力量。［1］McDaniel通過研究美國煙草業規制的歷史，發現煙草公司會通過政治、經濟、技術等手段影響國家的規制進程。［2］Otanez的研究表明，煙草公司會通過各種手段來游說政府，讓其制定的政策有利于自身發展，約束政府對煙草業的規制。［3］因此，Brandt認為，出于對國民健康考慮，應該通過立法等方式，強化FDA對香煙的規制，并上升到聯邦立法的高度。［4］

對于中國而言，羅美娟認為，政府對煙草產業的規制是通過社會性規制、市場結構規制、進入規制、質量規制等體現的。這種規制，不僅扭曲了煙草企業的經營行為，而且最終導致了區域利益保護下的有限市場競爭格局。［5］楊志軍發現，自主創新的核心技術較少等體制內外因素，制約了云南煙草產業市場競爭力的提升。［6］楊騫和劉華軍運用2003-2006年煙草行業的數據，計算出煙草專賣制度造成了超過35%的效率損失；而地區性壟斷和行業壟斷，造成的直接效率損失分別為14%和25%。［7］

（三）關于煙葉生產的研究

孫福山等分析了煙葉等級結構和質量評價指標及煙葉收購中存在的問題。［8］張勇通過偏最小二乘法、結構方程模型以及博弈論等，研究我國的煙葉生產和收購，尋找科學的收購定價方法，以調動煙農的生產積極性。［9］王現軍通過對煙葉收購價及彈性和煙葉稅的研究，認為應該進行煙葉的市場化改革。［10］陳寶森利用四川省涼山州和安徽省阜新市的調查數據，研究了煙葉生產成本、煙葉稅及煙農增收等問題，同時，運用主成分法對ZA煙草企業的流通競爭力進行了分析。［11］何宇鵬討論了煙農和企業間產銷合作“共贏”的云南現代煙草農業模式。［12］李友文等分析了煙葉生產業務外包的優勢和面臨的風險并加以防范。［13］李宏圖等討論了綠色生態煙葉生產的四個主要環節為環境優勢布局、有機肥使用、綠色防控技術以及清潔生產措施。［14］

綜上所述，目前關于煙草業的研究主要為規范研究，第一，缺乏實證數據的支持，國內外學者的關注點區別較大，尤其是缺少對煙草生產環節的研究，煙農的利益得不到保障。第二，對于財稅依賴和地方保護主義，尚未提出有效的解決方案，且煙葉稅改革也一直未見成效。

二、云南省A市煙葉生產現狀

煙草業作為云南省的傳統支柱產業，煙葉種植規模及數量均居全國前列。而作為煙葉生產重點的A市，必須抓好煙葉的種植與生產，其對煙農的增收以及地方經濟發展，意義重大。根據國家煙草專賣局“控制總量、優化結構、降本增效、完善體系”的指導方針，A市始終堅持“四個不動搖”和“一個優結構”，即堅持煙葉生產基礎地位不動搖、控制煙葉規模收購紅線不動搖、引導煙農增收工作舉措不動搖、穩定煙葉政策基本導向不動搖，努力優化煙葉庫存結構。2017年，煙葉種植面積為51.11萬畝，烤煙實際收購量為138萬擔。主要特點表現為：

（一）堅持貫徹供給側結構性改革戰略部署，促進煙葉質量不斷提高

1.著力提升煙葉品質。在供給側結構性改革背景下，煙葉生產在減產增收的同時，A市面臨質量提升的壓力，“十二五”期間，主要抓了以下工作：第一，全力推進煙葉生產提質增效，保持上等煙葉比例60%以上。其中，2013年高達70.15%。2016年，全市煙葉收購等級綜合合格率為84.18%，工商交接等級合格率達68.32%，同比提高4.29個百分點。第二，不斷推廣K326等新品種，特色品種種植面積占總面積的比重由41.8%提升到57.1%；把煙葉計劃向生態條件優越、集中連片區域和種煙大戶傾斜，充分發揮規模經濟效應，全面優化煙葉結構。

2.強化技術指導、研發及推廣。A市煙草專賣局（公司）在集約化育苗、抗旱移栽、科學施肥、中耕管理、標準留葉、成熟采收等環節，加強指導和督促，實行抗旱育苗“一點一案”和抗旱移栽“一村一案”，充分調動煙農和各級組織的生產積極性；全面構建煙蚜繭蜂、黃板、殺蟲燈等病蟲害綠色防控體系，實現煙蚜繭蜂生物防治的100%推廣；實施“化肥、農藥零增長計劃”，落實綠肥種植與秸稈還田4.5萬畝，回收農藥包裝物25萬畝，生物質能源烘烤技術應用推廣500座密集烤房；堅持開展煙田面源污染治理工作，力促傳統產業的轉型升級，推動綠色生態煙葉不斷發展；堅持創新驅動，加強科研投入，A市在“十二五”期間組織實施科技項目79個，取得專利29項，全面提升了全市煙葉質量。

（二）加強煙葉基礎設施和合作社建設，為煙農保駕護航

1.完善基礎設施建設。“十二五”期間，A市共投入煙草建設資金10.1億元，建設煙葉生產基礎設施3.21萬件；申報并開工建設煙草水源工程6件，總投資5億元，新增灌溉面積10.14萬畝。2016年，共投入補貼資金1.13億元，建成并投入使用煙葉生產基礎設施項目5537件；行業援建資金6.09億元的9件水源工程總體進展順利。逐年實施的相關基礎設施，改善了煙區生產條件，成為煙葉生產可持續發展的有力保障。

2.推進專業合作社建設。煙葉合作社能夠發揮規模效應，保護煙農利益。自2010年起，A市就開始探索煙農專業合作社建設。截至2016年，全市共建設45個合作社，農戶入社率高達95.4%，實現專業化育苗率和專業化分級率均為100%，專業化機耕率60%以上，專業化烘烤率80%以上。煙農專業合作社完成了數量由少到多，類型由單一到綜合的飛躍。今后，A市將積極開展合作社達標創優工作，重點提升科學化組織、專業化服務、市場化運作、規范化管理等能力，切實使合作社發揮出管理減工、設施減工、服務減工、技術減工的作用，加強育苗、烘烤、分級、機耕“三師一手”合作社隊伍建設，做精、做強、做優專業化服務。

（三）狠抓煙葉收購工作，確保生產鏈條的無縫對接

1.規范煙葉收購流程。煙葉收購使煙草業的原材料從種植走向加工生產，是煙草產業鏈的重中之重，也是問題頻發的環節。為保證煙葉的有效供給，2015年，A市就出臺了《煙葉種植收購合同管理實施細則》，明確了主體責任，嚴格簽訂程序，實行公開面簽，強化了透明度和監督力度。當年全市共簽訂煙葉種植收購合同6.9萬份，同比減少1.4萬份，最大限度擠干了“空”“虛”合同的水分，提升了煙葉生產的規范程度。2016年，共簽訂合同65225份，同比減少3773份，進一步規范了煙葉生產。

2.加強對煙葉收購的監管。A市堅持工商共同制作收購樣品，100%對樣收購，確保收購質量平穩；應用標準化、流程化的收購管控方式，加強分級、定級、成包等關鍵環節的質量監管。經國家煙草專賣局檢查，2016年，全市煙葉收購等級綜合合格率為84.18%，工商交接等級合格率達到68.32%，同比提高4.29個百分點。經過多年努力，混青、混雜等現象得到了較大程度的改善，煙葉收購整體水平顯著提升，從而增強了A市煙葉的市場競爭力，鞏固了優勢地位。

（四）培養職業煙農，發揮規模效應

1.落實煙農培訓。A市每年都開展從事煙葉生產人員的集中培訓，尤其重視職業煙農教育，從2015年開始，選擇兩個縣開展職業煙農培訓試點工作，對部分煙農進行了一級培訓、鑒定，強化了職業煙農身份認證，為加強職業煙農培育做出了示范。在烘烤環節，組建專業烘烤隊伍，在烘烤季節，切實做到專人專職并始終關注培訓工作。2016年共培育3512名職業煙農，逐漸壯大的職業煙農隊伍，為發展現代煙草農業奠定了堅實基礎。

2.加快土地流轉。2015年，我國開始實施的“三權分置”改革，A市抓住此次契機，第一，引導煙農自發流轉承包土地。依托鄉鎮、村和煙農專業合作社等機構，構建土地流轉平臺，促進煙地規范有序、長期穩定流轉，把土地流轉給愿意種煙、種植管理水平高的職業煙農，提高土地流轉和使用效率。通過土地流轉，促使大量土地集中于職業煙農手中。第二，選擇生態優越、集中連片、品質優良的區域，推進煙葉規模化種植，從而發揮規模效應。

（五）增加煙農收入，力促煙農脫貧

1.確保煙農增收。煙葉種植是云南農戶的一項重要收入來源。經過各方的努力，“十二五”期間，A市煙農售煙收入由15.64億元增加到21.35億元，年均增長7.3%；煙農戶均收入由1.7萬元增加到3.09萬元，年均增長16.35%。2016年，煙農戶均收入繼續增加，達到3.24萬元，同比增加1460元，從而成功破解了減計劃和促增收的“兩難命題”，完成了“堅守紅線、提質增效”的目標，保證了煙葉種植和收購的健康穩定。從細節看，A市進一步擴大煙農的增收渠道，在提高煙農戶均種煙收入的同時，又增強了煙農的服務性收入，建平臺、成體系保障煙農增收。

2.助力精準脫貧。A市力求建設現代煙草農業，突出設施綜合利用和集約型發展，強調產業融合和產城融合，充分發揮煙葉種植的扶貧效應，有效助推精準脫貧。為了防范自然災害，A市于2013年開始全面推行“政府引導、煙農投保、煙草補貼”的自然災害商業保險模式，已經成為煙農種植煙葉的“定心丸”。

三、云南A市煙葉生產存在的問題

（一）煙葉市場化程度不高，優質煙葉數量有待提升

我國經濟已步入新常態，而煙葉種植與收購的計劃性，嚴重制約了市場機制發揮作用，表現為賣方市場。對工業企業而言，“挑產地、挑結構、挑純度、挑品種”已經成為常態，然而，賣方市場的長期存在，影響了煙葉質量的整體提升。在煙葉合同管理方面，煙草部門的主體地位不明確，部分村組干部或煙技員擁有絕對控制權，空、虛、假合同等問題并未真正得到解決。煙葉種植與收購環節長期存在信息不對稱和壟斷問題，尋租現象也偶爾發生。烤煙分級人員素質參差不齊，缺乏有效的監督考核和激勵，致使煙葉等級質量出現波動。

（二）專業合作社尚不成規模，煙農利益難以保障

在國家煙草專賣制度下，煙農屬于被調控對象，缺少話語權。煙農專業合作社的出現，一方面，實現了規模化生產，并具有范圍經濟；另一方面，則成為煙農利益代言人，擁有一定的談判能力。然而，A市的專業合作社還沒有實現大范圍推廣，合作社的凝聚力和協調性不足，再加上沒有從嚴抓好合作社的規范化管理，導致其并沒有充分發揮應有的作用，煙農利益也得不到切實有效的保障。這不利于煙農生產積極性和煙農收入的提高，也不利于煙葉精準脫貧工作的推進，更不利于煙葉綠色規模化種植的開展和推廣。

（三）煙葉基礎設施建設尚顯不足，烘烤環節損失較大

第一，A市大多數煙站建設年代較早，存在低標準和配套差等問題，不能滿足“專分散收”的工作需要；新征用地難度較大，制約著煙站建設。第二，關于大型煙草水源工程的建設，個別縣（區）對相關項目的重爭取、輕管理現象突出，加上配套資金不能及時足額到位，嚴重影響了工程建設的推進。第三，由于烘烤環節存在專業技術力量薄弱，專業化服務體系建設滯后和科學烘烤技術到位率低等問題，導致烘烤損失嚴重，在K326等新品種烘烤過程中體現得尤為突出。

（四）煙葉稅長期存在，技術支持較弱

煙葉稅一直是煙農最主要的負擔，關于煙葉稅取締與否的爭論也持續了很久，在云南表現得尤為明顯。2016年，A市煙葉收購總值為21.13億元，其中煙葉稅為4.65億元，占比高達22%。“十二五”期間，A市煙農售煙收入由15.64億元增加到21.35億元，累計售煙收入98.8億元，而煙葉稅也由3.44億元增加到4.7億元，累計實現煙葉稅21.74億元，同樣占比高達22%。

煙葉稅的長期存在，嚴重阻礙著煙農收入的提高；經費的限制，影響到煙葉種植和收購技術的研究和推廣。近年來，雖然A市極力推廣小苗深栽、精準施肥和成熟采烤等先進適用技術，但技術落實到位率仍然沒達到優質煙葉生產的要求，再加上基層煙站人員數量不足和水平不高等問題，不利于煙葉生產的健康穩定。

（五）人力資源匱乏，政策缺乏持續性

人力資源是保障煙葉生產順利進行的根本，然而，基層煙站人員存在著配比不均、數量不足、素質不高、責任心不強等問題，制約著煙葉種植和收購，阻礙著技術推廣和品種改良。由于基層煙站條件艱苦，再加上人員流動頻繁，導致煙草公司的政策執行效果大打折扣，缺乏長期可持續性。在收購環節，基層煙站人員的工作更是決定了煙農收入，煙葉收購品級標準的執行，存在人為操作風險，尤其在偏遠地區，尋租問題屢屢發生。雖然相關法律法規作了進一步規范，但在利益驅動下，仍然存在諸多損害煙農利益的現象。

四、云南省完善煙葉生產的對策

（一）深化煙葉供給側結構性改革，努力提升煙葉質量

1.堅持市場為導向，滿足多樣化需求。目前，全國卷煙銷量總體下滑，云南煙葉應始終堅持市場導向，加快煙葉市場化取向改革進程，實現優質煙葉精準對接云產高端卷煙品牌，突出個性化和差異化原料需求；通過提高生產效率，順應賣方市場向買方市場轉變的趨勢，從供給側著手，最大限度地滿足市場需求。

2.增加優質煙葉的生產。針對市場對云南特色優質煙葉需求旺盛的現狀，嚴格落實紅大品種和K326品種的種植收購計劃，大力開發“2260”優質特色煙葉，穩步推進國家煙草專賣局基地單元優質煙葉開發，定向生產精品煙葉，走高質量煙葉生產之路。

3.實現原料到產品的有效對接。推進煙葉種植到煙草生產的無縫對接，優化中間環節，降低流通費用，更高效地服務高端煙草品牌，打造云南煙葉名牌，提升云南煙葉價值鏈，確保原材料市場的穩定，防止被跨國煙草集團所控制。

（二）促進煙葉結構性調整，切實保障煙農利益

1.優化煙葉生產結構。煙葉市場需求變動明顯，呈現上部煙需求減少，中部上等煙需求旺盛，下部煙需求持平的特征。基于此，云南要不斷優化煙葉生產結構，堅持成本--收益分析和規模化、集約化生產，在滿足強勢工業企業對等級結構需求較高的要求下，不斷推進煙葉的高端優質化進程，從而實現與煙草制品生產的無縫對接。

2.全方位保障煙農的利益。在調整煙葉種植結構的同時，要注意保障煙農利益，為煙農帶來實惠，調動其生產積極性，以種植優質煙葉為目標。第一，加強煙農專業合作社的建設，培養煙農利益代言人，打造科學化規范化管理，市場化運作，具有規模效應的農村合作經濟組織。第二，大力培育職業化煙農，打造一支“以煙為主、精于種煙、年種植10至50畝”的職業煙農隊伍，發揮其示范帶頭作用，全面提升煙農素質和技術水平。第三，規范煙葉種植和收購環節，加強監督檢查，從源頭上切實保障煙農收入。

（三）完善煙葉基礎設施，降低流程損耗

1.加快基礎設施建設，實行全方位監管。要進一步加大煙葉生產基礎設施建設投入和補貼投資，積極開展煙基項目修復工作，重點推進密集烤房、煙水工程等項目，最大限度發揮投資效益。嚴格落實相關項目的建設推進，確保工程質量、進度和資金安全，加強監察、審計、稽查，實行全過程、全方位監管。

2.著力降低烘烤環節的損耗。要構建市、縣、鄉（鎮）三級培訓體系，加強對烘烤師、烘烤主管、烘烤技師的培訓；組建專業化烘烤隊伍，不斷提高烘烤專業技術水平和科學烘烤技術到位率；要實行“烘烤師－烘烤主管－烘烤科技員”三級崗位人員配置，完善從市公司到分公司、煙站到合作社、再到煙農的“貫通性”專業化技術指導服務體系，將無謂損耗降到最低。

（四）推進煙葉稅改革，嚴控煙葉收購

1.力推煙葉稅改革。推進煙葉稅改革，既是減輕農民負擔，也是緩解地方稅收依賴的重要途徑。通過降低稅額，給煙農減負，也可以通過“還稅于農”，將稅收中的一部分用于煙葉基礎設施建設，加強技術研發推廣和人力資本投資。當然，最關鍵的是深化中央與地方的分稅制改革。

2.嚴格監控煙葉收購過程。收購環節是煙葉從種植到加工的關鍵，關系著煙農利益和煙草制品質量，因而要科學規范收購流程，實現全過程嚴格監控；加強與工業企業的溝通協調，共同做好分級培訓和質量監管；提高收購站（點）的收購水平，定期進行檢查；定期進行質量考核，對出現問題的單位和個人，嚴格追責。

（五）強化技術支持，充分發揮人力資本的作用

1.堅持科技興煙。科技始終是第一生產力，也是高質量發展的堅實保障。云南省煙葉生產健康穩定的關鍵在于加強研發的同時，通過加大培訓和現場指導力度，健全技術服務網絡，讓煙農和基站人員真正掌握相關技術；在深化特色優質煙葉開發和系統集成“9+1”技術（合理密植、膜下小苗深栽、適時集中移栽、節水灌溉、精準施肥、統防統治、4-6片上部葉一次性采收、專業化烘烤、專業化分級，加精益管理）的同時，提高各項技術的到位率和專業化服務水平；全面推廣深耕冬翻、小苗深栽、精準施肥、中耕管理、優化結構、成熟采烤等先進適用技術，落實水肥一體化、采烤分一體化等主推技術；貫徹綠色發展理念，推廣綠色生產技術，大力開展煙田廢棄物回收及資源化利用，推廣應用生物質燃料烘烤。

2.加大人力資本投資。人力資本是煙葉生產優化升級的根本。在供給側結構性改革大背景下，云南省要進一步統籌基層煙站人員，定期開展技能培訓，強化監管約束，建立激勵機制，積極培養大批扎根基層的骨干員工，以確保技術推廣和政策落實的長期性。在煙葉生產基層一線，要大力培育現代化的職業煙農和職業化工人，提升專業化種植的規模和水平，從而形成人力資本在產前產中產后的全覆蓋。