關于落實“誰執法誰普法”責任制的探索與思考

丁 萍（福建省福州市司法局副局長）

陳 玢（福建省福州市司法局）

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，首次提出實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制。2017年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》（下文簡稱《意見》），《意見》是對黨的十八屆四中全會決定明確提出的實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制這一重要要求的具體化、規范化。

“七五”普法以來，福建省福州市司法局、市依法治市領導小組辦公室認真貫徹落實中央、省、市關于落實“誰執法誰普法”普法責任制的決策部署，牽頭指導各責任單位進一步明確和落實普法責任，通過執法的過程普及法律法規，通過普法的過程提升執法水平，增強厲行法治、踐行法治的思想自覺和行動自覺，推動形成部門分工負責、各司其職、齊抓共管的普法工作格局，推進全民普法工作深入開展。

一、新時代全民普法大背景下推動落實“誰執法誰普法”普法責任制的探索做法

（一）完善制度、落實責任有保障。一是推進普法責任制制度建設。福州市相繼出臺《福州市關于實行國家機關“誰執法誰普法”責任制實施意見》《關于完善國家工作人員學法用法制度的實施意見》《關于建立法官、檢察官、行政執法人員、律師等以案釋法制度的意見》等相關制度性文件，對責任制的落實主體、工作職責任務作出明確規定，使普法責任從“軟約束”變成“硬任務”。二是落實責任清單制度。根據“誰執法誰普法”責任制要求，市司法局、市依法治市辦每年定期組織全市“誰執法誰普法”各責任單位對本單位部門涉及的法規條例進行梳理，并形成年度普法責任清單。2018年，68家市級執法司法部門對涉及的550余部相關法規條例進行梳理，匯總形成354項市直部門“誰執法誰普法”年度責任清單，對普法的內容、形式、載體和時間節點等作出明確，推動形成部門分工負責、齊抓共管的大普法工作格局。三是健全完善考評體系。將落實“誰執法誰普法”責任制的情況列為年度縣（市）區法治建設與法治宣傳教育考評的重要指標；將市直部門落實“誰執法誰普法”工作情況列入對市直部門年度綜治（平安建設）工作責任目標管理考評體系，在總分8分的法治保障考評項目中占比2分，將普法工作由軟任務變為硬指標。

（二）加強督導，落實責任有抓手。一是每年定期組織召開全市依法治市成員會議，由市主要領導主持，召集全市各成員單位參會，部署全市年度普法依法治理工作并專題部署“誰執法誰普法”工作。市依法治市辦與具有行政執法資格的46家市直單位簽訂了《福州市國家機關“誰執法誰普法”工作責任狀（2017-2020）》，夯實工作基礎。二是定期召開福州市落實國家機關“誰執法誰普法”責任制工作座談會，邀請市直相關行政執法部門和司法部門參加會議，傳達中央、省、市關于落實責任制的新要求，交流總結各部門的成功經驗，促進“誰執法誰普法”工作進一步提升。三是不定期印發《福州市“誰執法誰普法”工作簡報》，對落實“誰執法誰普法”責任制中成效突出單位的好經驗在全市交流介紹，對存在問題提出建議。四是每年舉辦市國家機關“誰執法誰普法”骨干培訓班，召集市直國家機關“誰執法誰普法”業務骨干參訓，提高各責任單位落實“誰執法誰普法”責任制第一責任人的業務水平和法治素養，推動“誰執法誰普法”責任制的落實。

（三）“以案釋法”，落實責任有舉措。一是制定相關制度。印發《關于建立法官、檢察官、行政執法人員、律師等以案釋法制度的意見》，大力推動法官、檢察官、行政執法人員、律師等運用案例開展以案釋法，普及法律知識。二是開設報紙專欄。市司法局、市依法治市辦在《福州日報》《福州晚報》等紙質媒體開設“誰執法誰普法”專欄，組織市直各責任單位定期供稿，用以案釋法、法律法規解讀等形式開展“誰執法誰普法”宣傳，將法律知識和法治理念傳遞給廣大讀者。三是編寫“以案釋法”讀本。2018年，福州市組織市直各責任單位梳理“以案釋法”案例，精選匯編百余篇典型案例，編寫《福州市市民學法用法讀本—“以案釋法”》，面向市直各單位和市民群眾發放，累計已發放3000余本。四是開播電視專題節目。2017年“12·4”國家憲法日期間，福州市正式開播全國首檔國家機關“誰執法誰普法”電視專題節目《法治零距離》。節目邀請與市民群眾生產生活息息相關的執法單位共同制作，通過節目展示各單位落實“誰執法誰普法”的過程，采用以案釋法、以案普法、以案學法等生動直觀的方式，在互動體驗中增強市民的法治意識。五是發揮專職律師的專業優勢和社會責任。結合“一社區一法律顧問”工作，設置“村（居）法治宣傳工作點”2622個，為市民群眾提供家門口的法律服務和法治宣傳。“七五”普法以來，福州市律師開展各類法治宣傳主題活動2682場次，解答群眾法律咨詢5432次，發放各類宣傳資料32432份。

（四）多措并舉，落實責任有實效。一是組建成立福州市“七五”普法宣講團。篩選福州市各高校和市直各單位具有深厚法學理論功底和豐富法治實踐經驗的112名專家學者、律師和行業骨干組建成立福州市“七五”普法宣講團，結合“法律六進”，走進機關、單位、學校、鄉村、社區和企業等基層一線開展面向群眾的法律咨詢、法律服務等法治宣傳公益活動。二是運用新媒體手段，以“法治福州”微信公眾號為代表，積極整合全市普法微博、微信、APP，形成新媒體普法矩陣，放大宣傳效應，搶占新媒體普法的制高點。三是精心打造方言普法電視欄目《攀講說法》。由市司法局、市依法治市辦牽頭，組織市直各普法責任單位，在福州電視臺開設方言普法電視欄目《攀講說法》，以方言普法情景劇+律師方言講解的欄目形式，開展以案釋法，獲得群眾一致好評，打造福州本土電視類精品普法品牌。

通過法治宣傳主管部門牽頭開展實施的一系列舉措，福州市在推進“誰執法誰普法”責任制的落實上取得了顯著成效，各責任單位在落實責任制的過程中，充分認識執法與普法的關系，通過執法過程普及法律法規，通過普法過程提升執法水平。廣大人民群眾知法學法守法用法的意識顯著增強，對執法工作的滿意度不斷提升，執法成本和違法行為發生率持續下降，2017年度和2018年上半年，福州市在福建省社會管理綜合治理“三率”評比中，單項執法工作滿意率排名全省第一，助推平安福州、法治福州建設，為新時代加快建設新福州營造了優良的法治環境。

二、落實“誰執法誰普法”責任制過程中存在的問題

（一）“誰執法誰普法”責任制內涵不明確，各責任單位主體意識有待加強。目前，雖然在國家層面已經提出了“誰執法誰普法”的普法責任制，但是對普法責任主體的認定還存在模糊的界定，部分單位（部門）認為自身并不具備執法權，不必履行責任制，忽視了對本單位本系統開展工作所依據的法律法規的宣傳普及；部分單位雖已開展“誰執法誰普法”相關工作，但對黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定的認識不夠到位，未能認識到落實責任制對于提升執法水平、促進社會和諧平安發展的重要性，存在一定消極應付、流于形式的情況。

（二）普法與執法存在脫節，缺乏有效融合。“誰執法誰普法”責任制要求，要“將普法貫穿于執法全過程，滲透于執法各環節”。根據調研的情況來看，大部分單位較為重視責任制的落實，結合各自實際開展了許多形式內容豐富的普法工作，值得肯定。但應該注意到，各級各部門對“誰執法誰普法”責任制的要求認識仍有欠缺，存在單純為了普法而普法的現象，執法與普法存在脫節，問題有以下四個方面：

1.執法與普法有效銜接的工作機制尚未健全。“誰執法誰普法”是新時代全民普法工作轉型升級的重要標志，對法治宣傳工作提出全新的、更高的要求。在“誰執法誰普法”責任制的落實上，自上而下的相關機制和制度尚未健全完善，各級各部門對責任制的精神與要求理解不夠到位，在開展具體工作中，缺乏有效的機制和制度約束，不能較好遵循“法治實踐與法治宣傳相結合”的工作原則，執法環節與普法環節未能做到有效銜接。

2.執法的實踐性和普法的生動性缺乏有機融合。各級各部門在開展“誰執法誰普法”具體工作中，沒有充分認識到普法工作應當與執法實踐相結合，普法貫穿于執法的全過程，執法實踐就是普法過程，執法者就是普法者。多數單位存在執法人員側重嚴格執法，宣傳人員脫離執法工作單純開展普法的情況。部分單位已針對普法與執法實踐相結合作出了探索，但過程中仍偏重執法實踐環節，普法環節有時僅是簡單的條文列舉，生動性不足，普法的生動性和執法的實踐性缺乏有效的融合互補。

3.系統內普法與社會普法不平衡。各級各部門在落實責任制過程中，存在系統內普法與社會普法不能并重的情況。許多單位積極開展社會普法，緊密結合本部門法律法規頒布實施紀念日、宣傳日、紀念周等重要普法節點，組織開展各類有聲有色的普法活動，但卻忽視對系統內執法人員和工作人員的普法，執法工作人員法律素養不夠高，法治意識不夠強，開展“誰執法誰普法”的廣度與深度不夠，實效性欠缺。

4.執法人員的綜合素養有待提高。作為落實“誰執法誰普法”責任制的直接責任人，執法人員的專業素質和法治素養直接決定了“誰執法誰普法”的工作實效。落實“誰執法誰普法”責任制，對一線的執法人員提出了更高的要求，不僅專業要過硬，更要有良好的法治素養。調研中發現，部分執法人員專業業務過硬，但法治素養較弱，運用法治思維與法治方式解決問題的能力還不夠強，在面對群眾釋法說理上存在一定的短板。

（三）執法過程中對普法工作保障不夠到位，各責任主體之間橫向聯動不緊密。長期以來，法治宣傳教育工作實行政府領導、司法行政部門主導、各成員單位配合參與的組織架構。落實“誰執法誰普法”責任制后，普法工作要由主管部門的“獨唱”變為各部門的“合唱”，形成黨委統一領導，部門分工負責、各司其職、齊抓共管的“大普法”局面。各單位對于落實“誰執法誰普法”責任制帶來的工作機制改變仍在適應，個別單位依然認為普法只是司法行政部門的職責。在開展普法工作中，各單位缺少配合聯動，未能發揮整體合力。個別單位對開展“誰執法誰普法”工作保障不夠到位，未能同步跟進配套保障機制，人、財、物的保障沒有適時動態調整。例如，沒有專職的普法人員，普法經費缺乏或沒有專門的普法經費等，對普法責任制的落實造成一定影響。

（四）普法的生動性與執法過程的結合不夠緊密，實效性不強。部分單位在落實“誰執法誰普法”責任制的過程中，仍存在著應付思想，缺乏創新意識，個別部門的普法還停留在“送法上門、定點接訪、發放資料”老三樣，普法工作缺乏生動性。普法工作仍然停留在單一性、灌輸式的單向傳播，缺乏與普法對象的有效溝通，與執法過程不能有效銜接，普法需求和供給存在脫節，沒有針對群眾的法律需求實施精準普法，普法實效差。大部分單位尚未將責任制的落實與自身的行業特點、部門文化緊密結合，推進“誰執法誰普法”工作的進一步提升。

（五）“誰執法誰普法”相關考評機制仍待完善。當前，市委市政府高度重視“誰執法誰普法”責任制的落實，由法治宣傳主管部門牽頭，制定各部門的年度普法責任清單，并將責任制的落實情況納入績效、綜治考評中。但是，目前考評的細則較為籠統，各項考評細則可量化和可操作性不夠強，直接影響考評的結果和運用，相應的督導、抽查、通報機制有待完善，以考評推動工作落實的效果不夠理想。

三、新背景下關于進一步落實“誰執法誰普法”責任制的對策思考

落實“誰執法誰普法”責任制是推進全面依法治國的重要制度性安排，唯有“執法者普法”方能“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。為進一步推動落實“誰執法誰普法”責任制，推動新時代全民普法工作再上新臺階，針對當前存在的問題，筆者提出如下建議：

（一）明確普法責任內涵，強化普法責任意識。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》要求，“誰執法誰普法”的內涵已延伸至“誰服務誰普法”“誰主管誰普法”，實現了普法責任從司法行政部門單一承擔到所有國家機關均承擔普法責任的轉變；實現了普法工作從“可為可不為”的“副業”到“必須為”的“主業”的轉變；實現了消極被動普法到積極主動普法的轉變；實現了普法由“協調式”向“責任式”的轉變。各責任主體的黨政主要負責人要積極履行推進法治建設第一責任人職責，強化普法責任意識，健全普法工作機制，切實落實“誰執法誰普法”責任制。

（二）加強“誰執法誰普法”的有效保障。扎實推進“誰執法誰普法”責任制的落實，需要一套行之有效的保障機制。一是各級各部門要落實市委市政府《關于全面推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的實施意見》，切實配備并充分發揮法律顧問、公職律師公司律師的作用，為行政決策提供專業的法律意見和建議，有效降低決策風險和成本，提高決策質量，提升行政決策水平。二是要加強普法隊伍建設。各責任主體要配齊配強本系統普法專兼職人員，加強對系統內人員的普法，提升干部的法治思維和法律素養，做到“內強素質、外增形象”，加強專兼職普法隊伍的建設，推動“誰執法誰普法”工作的深入開展。三是要強化普法經費保障。將普法經費納入年度財政預算，專款專用，探索將法治宣傳教育列入政府購買服務指導性目錄，積極利用社會資源開展普法工作。

（三）加強執法與普法的有機融合。各級各部門在落實“誰執法誰普法”責任制的過程中，應積極探索將普法與執法實踐有機融合，堅持系統內普法與社會普法并重。一要注重提升領導干部的法治思維和運用法治方式解決問題的能力。領導干部是落實責任制的直接責任人，是“關鍵少數”，要進一步落實黨委（黨組）中心組學法、政府常務會議學法、國家工作人員日常學法、領導干部任職前法律知識考試、領導干部年度述法等制度，著力增強領導干部依法執政、依法行政、依法決策的能力；二要加強對執法人員綜合素養尤其是法律素養和法治思維的提升，在執法的過程中能更好地說理釋法，在哪里執法就在哪里普法，執法的過程就是普法的過程，讓普法由靜態變為動態，讓法律從“紙上的法”變為“現實的法”。法治宣傳主管部門要進一步發揮牽頭作用，加大指導力度，建立執法與普法有效銜接的工作機制，推動普法融入到執法的全過程。

（四）加強“誰執法誰普法”的資源整合。法治宣傳主管部門要積極推動建立“誰執法誰普法”聯席會議制度，定期召集各單位商議，并邀請人大代表、政協委員、社會團體，市民群眾等列席會議，共同探討協商解決問題，加強部門間的橫向聯動和資源整合；進一步夯實并豐富各類交流和宣傳的載體和平臺，加強對新媒體和融媒體的運用，做到“我搭臺同唱戲”，開展更具生動性、有效性的普法宣傳工作；切實運用好福建省法治宣傳云平臺，完善“誰執法誰普法”網上報備機制，各單位開展“誰執法誰普法”的工作情況實時利用平臺上傳報備，資源共享，形成工作合力。

（五）提升“誰執法誰普法”工作實效。各級各部門要在普法的內容上積極回應群眾的期待和關切，廣泛宣傳與人民群眾切身利益相關的法律法規。不斷優化執法流程，與普法有機融合，提升群眾對執法工作的滿意度。一是在普法的形式上，注重運用“互聯網+”，通過新媒體新技術開展普法工作，特別是利用微信、微博、短視頻、動漫等手段，注重普法由“傳授式”向“交互式”的轉型，積極推進普法項目化、品牌化。結合部門各自的工作特點，通過法治創建、法治陣地建設、法治文化發掘、法治文藝作品創作等，精心打造各具特色的法治文化品牌，推動形成“一部門一特色”的普法工作格局，提升普法宣傳的內涵和影響力。例如，福州市市場監管局結合自身職能和執法特點，建設以“以案釋法”為主要表現形式的法治教育基地；福州市國資委精心培育地鐵集團、大數據公司兩個市級國有企業法治創建示范基地。二是在執法流程的優化上，著力實現“執法前先普法，預防警示教育；邊執法邊普法，公開公正執法；執法后再普法，闡明救濟途徑”的“事前、事中、事后”普法模式，建立普法與執法的良性互動機制，實現“誰執法誰普法”工作的全覆蓋，切實提升工作實效。

（六）完善科學的考評體系。法治宣傳主管部門要進一步完善運用考評推動責任制落實的相關機制，推動建立科學的考評體系，并形成督導抽查通報等一系列的考評措施，強化實施。在制定相關考核細則時要注意：一是考核指標要可量化，具備科學性、可操作性；二是考核要公開、公平、公正，加強利用互聯網云平臺、大數據等技術，探索引入第三方評估機構獨立評估；三是要加強考評的結果運用。考評的結果要運用于綜治、績效、文明等各類考評中，作為干部選拔任用的重要依據。

實行“誰執法誰普法”普法責任制，是新時代全民普法的重要頂層設計和重大制度創新。責任制明確了普法的責任主體，轉變了普法的理念和方式，拓展了普法的格局，提升了執法的效果。“誰執法誰普法”既是“七五”普法與“六五”普法的根本區別，也是“七五”普法工作的“牛鼻子”，只有緊緊抓住，才能推動新時代全民普法工作進一步轉型升級，更好地助推新時代法治國家、法治政府、法治社會建設。