試析公安機關執法公正的內涵意義和標準

高瑞祥

(武警學院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

執法是公安機關的基本職能。習近平總書記在全國公安系統英雄模范立功集體表彰大會上強調，全國公安機關和公安隊伍要做到“對黨忠誠、服務人民、執法公正、紀律嚴明”。就公安機關執法公正的內涵、意義和標準等展開研究，明確“是什么、為什么、做什么”，對公安機關及其人民警察樹立、提升執法公正理念，具有重要的理論和實踐意義。

一、公安機關執法公正的內涵

執法，也即法的執行，是法的實施的中心環節。“學界似乎有個約定俗成的說法，即認為執法就是僅僅指行政執法。”[1]根據《中華人民共和國人民警察法》的規定，公安機關及其人民警察依法履行維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動的職能。由此考量，公安機關執法應作廣義的理解：泛指公安機關一切實施法的活動，既包括公安機關行政執法，也包括公安機關刑事執法；既包括公安機關適用法律作出處理決定，產生法律效果的行為，也包括公安機關依據法律管理國家和社會事務，產生事實狀態的行為。

公正，在詞語意義上指“公平正直、沒有偏私”[2]，在法學以及社會學領域則被通常作為一種至高的目的性價值，而與公平正義同義，表示所應當追求的一種理念的、制度的或者日常現實生活的理想狀態。公平正義是一個具有歷史性、相對性和具體性的概念。黨的十八大報告提出：“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系。”維護和實現社會公平正義，就是要通過建立以“三個公平”為主要內容的社會公平保障體系，營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利[3]。

公安機關執法公正可定義為：公安機關及其人民警察依照法律規定，正當地履行行政執法與刑事執法職能，充分發揮法的作用，維護和實現社會公平正義即法的首要價值。“我們往往把公正執法與執法公正混淆起來，其實公正執法與執法公正不是一個等同的概念。執法公正的概念范疇不僅包括了公正執法的內容，還包括執法制度的公正，相對而言，執法公正特別是執法制度的公正帶有較大的剛性。”[4]

理解公安機關執法公正的含義，需把握以下幾點：(1)公安機關執法公正是實體與程序的統一。實體公正主要體現在權力的行使有法律依據，事實的判斷有證據證明；程序公正主要體現在權力運轉的時間和空間形式符合法律規定，公民、法人和其他組織的權利享有及意見表達受到充分尊重。“依照法律規定”既要依照實體法律規定，又要依照程序法律規定，二者相互依存、相互補充、相互作用、相互滲透。(2)公安機關執法公正是合法與合理的統一。執法是將“紙面上的法”轉變為“行動中的法”的動態過程，其正當性包含兩個方面：一是羈束法律規范的恪守，二是裁量法律規范的善守。公安機關執法活動在合乎法律明文規定的前提下，應當做到客觀、適度、正當，既不能以形式的合法性替代實質的合理性，也不能以所謂的合理為借口恣意突破法律的界限。(3)公安機關執法公正是職權與職責的統一。在現代法治社會，任何單位和個人享有權利時都應當承擔義務，承擔義務時也應當享有權利。這種權利義務的統一性反映到公安機關執法活動中，就必然要求公安機關在擁有職權的同時，必須履行職責，并對執法行為承擔法律責任。(4)公安機關執法公正是法律與道德的統一。依法治國與以德治國相輔相成，是中國特色社會主義法治的一個重要特點。公安機關及其人民警察在執法活動中，既要發揮法的規范作用，實現對合法行為的保護、確認和對非法行為的懲戒、預防；又要發揮法的社會作用，實現法律對道德建設的促進、引領，堅持以法為據、以理服人、以情感人，努力做到融法、理、情于一體。(5)公安機關執法公正是個體與整體的統一。法律無法以一種完美無缺的方式來適用于一切情況，而執法中的個案處理能夠在一定程度上彌補法律規范概括性、抽象性所可能損及的公正。也正因為如此，努力讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義，成為社會主義法治建設的內容之一。另一方面，法律尚非充分的社會資源，有時要從改革、發展、穩定的大局出發，配置到更有利于社會發展和整體公正的方面。因此，公安機關在不同時期往往會有不同的執法工作重點，并且從人力、物力等各方面優先保障，這實際上也是“效率優先，兼顧公平”的體現。

二、公安機關執法公正的意義

關于公正與法、法治的關系，中外法學研究中已經形成了諸多經典論述，雖然對公正存在不同的認識，但幾乎沒有人否認公正在法或法治中的應然價值。然而，具體到法的實施，執法通常與“嚴”相聯系，公正則更多是作為局部或微觀的評價，這與司法公正的命題形成了巨大反差。習近平總書記的講話賦予了“執法公正”在公安工作中的全局性、根本性地位，對全面推進依法治國，建設法治政府、法治公安具有里程碑意義，也必將牽引我國執法理論、執法制度、執法行為產生深遠變化。

(一)公安機關執法公正是全面推進依法治國的現實需要

一直以來，我們黨高度重視法治建設。“董必武在黨的‘八大’發言中，明確提出嚴格依法辦事、有法可依、有法必依的思想。這一思想奠定了我國法治建設的思想基礎，是我國法治進程的結晶，是歷史經驗的總結。”[5]黨的十一屆三中全會深刻總結經驗和教訓，提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的社會主義法制方針，我國的法制建設跨入了快車道。改革開放初期，公安機關的執法重心在于嚴厲打擊各種違法犯罪活動，維護安定的社會秩序。隨著“依法治國，建設社會主義法治國家”方略、“國家尊重和保障人權”原則和社會主義法治理念的確立，中國特色社會主義法律體系逐漸形成。而在這一過程中，有法不依、執法不嚴、違法不究現象也日益顯現；就“執法必嚴”是否強調了權力行使過程中的“打擊”，但忽視了對權利的保護，認識上開始出現不同聲音。

面對機遇與挑戰，十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的“新十六字方針”和“深入推進依法行政，加快建設法治政府”、“堅持嚴格規范公正文明執法”的目標和要求。公安機關作為政府的職能部門，堅持嚴格規范公正文明執法，是全面推進依法治國的基本要求，是維護社會公平正義的重大舉措，是提升執法公信力的重要途徑[6]。在這一背景下，以公正為價值取向改進公安執法工作，還是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求。法律制度是國家治理體系的重要組成，公安機關執行的是反映國家意志的法律法規，“強化法治體系的執行能力，才能促進國家治理能力現代化，進而推動中國特色社會主義法治體系更加成熟和完善”[7]。

(二)公安機關執法公正是發揮自身職能的使命所在

公安機關是人民民主專政的基石，是政法機關的主要組成部分。習近平總書記在2014年中央政法工作會議上，提出了“公平正義是政法工作的生命線”、“促進社會公平正義是政法工作的核心價值追求”的論斷，要求“政法戰線要肩扛公正天平，手持正義之劍，以實際行動維護社會公平正義，讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊”，“決不允許對群眾的報警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權力侵犯群眾合法權益，決不允許執法犯法造成冤假錯案”。這足以表征“公正”是公安工作的題中應有之義。

公安機關是國家治安行政力量和刑事司法力量，是與廣大人民群眾聯系最為密切的政府職能部門。如果說“嚴格規范公正文明執法”是當前各行政機關的一般行為準則，“執法公正”則是對公安機關提出的具有基本原則意義的更高標準。目前，我國正處于改革的攻堅期和深水區，社會矛盾多前所未有，公安機關的政治和社會責任無比重大。公安機關執法公正的實現不僅能提升自身執行力和公信力，更是法治政府建設的最集中體現，是保障社會和諧的最迫切需要，是人民群眾對幸福安康的最直觀感受。從長遠看，公安機關執法公正還將起到示范、促進作用，間接推動各機關的行政執法和刑事執法活動共同實現公正的價值目標。

公安機關是具有武裝性質的執法機關，是黨領導下的紀律嚴明的執法力量。改革開放以來，隨著我國民主政治和法制建設的不斷進步，各級公安機關的執法工作有了很大的改善，執法質量和執法水平明顯提高，嚴格、公正、文明執法成為執法工作的主流[8]。在“嚴格規范公正文明執法”的基礎上，把“執法公正”提升到公安工作總綱領的戰略高度，體現了黨中央對法治公安建設與發展的肯定。同時也應當看到，公安機關執法活動中存在著執法思想不端正、制度設計不合理、法律適用不妥當等問題，出現了一些傷害人民群眾感情、損害法治權威的違法亂紀現象。維護和實現社會公平正義，是公安機關堅持立警為公、執法為民的必然要求，是公安機關義不容辭的職責。只有在公安工作中切實維護社會的公平和正義，才能更好地協調社會各方面的利益關系，保障社會的和諧發展[9]。將“執法公正”作為總要求之一，系黨中央審時度勢對公安執法工作發展進步的科學引領，公安機關及其人民警察切實做到執法公正系忠誠于黨、服務人民的具體行動。

三、公安機關執法公正的標準

公安機關執法公正的全局性實現，是一項系統、復雜、長期的法治建設工程，需要立法、執法、司法、監督的統籌協調和內部因素、外部條件的綜合優化。就公安機關執法活動而言，要達到公正的基本要求，應當符合以下四項標準：

(一)職權法定

職權法定是指公安機關及其人民警察的執法權力必須來自法律授予，并按照法律規定的條件、程序和形式去實施。靜態意義上，職權法定要求“法無授權不可為”，凡法無明文規定則為禁止。公安機關及其人民警察在做出執法活動之前，需判明是否擁有特定職權即具有相應的執法主體資格，確定事務、地域、內容方面均不越權。動態意義上，職權法定要求職權行使的起因、過程和結果都要以事實為依據、以法律為準繩。我們常說“將權力關進籠子里”，這個籠子不是承載條文的法律文件，而是實施中的法。在職權啟動上，與司法以及司法公正所要求的被動性不同，執法具有單方意志性、國家強制性等特征，公安機關執法活動中有相當部分屬于依照職權應當主動履行的法定職責，這時便體現了“法有授權當作為”的特殊一面。在職權行使過程中，公安機關及其人民警察應當嚴格遵守有關程序法律規定。執法程序是執法活動的空間和時限表現形式的有機結合，其意義不僅僅在于保證執法的形式合理性和正義性，而且還在于通過科學的設置防止、制約權力被濫用，實現民主與效率的統一。在行使職權作出處理決定時，公安機關及其人民警察必須將認定的事實與法律規定情形相對應，根據待處理事項的性質，選擇正確的適用條款，以法定的方式作出意思表示。

(二)權利保障

權利保障是指公安機關及其人民警察在執法中實現和維護公民權利，使之得到充分地行使并免受侵害。首先，執法公正與權利保障是辨證統一的關系，執法公正的核心目的是保障公民權利，而只有保障公民權利，才能最終實現執法公正；執法公正所產生的公平、穩定的社會環境和秩序也就是對公民權利的保障，而公民權利的平等、順利實現也就是社會公平正義的體現。公安機關執法活動既涉及公民人身權、財產權等實體權利，也涉及知情、參與、陳述、抗辯、申訴等程序權利。實現和維護公民權利，就要做到以人為本，文明規范，尊重當事人的人格尊嚴和主體地位，使其充分表達主張和意見。其次，公安機關執法活動不可避免地會限制公民的個人權利，形成公權與私權、秩序與自由的張力。這時，作為治安和刑事執法者的公安機關及其人民警察應當明確，以警察權限制公民個人權利不是為了達成公共利益，更不是為了滿足其他私人利益，而是因為公民行使個人自由權利的行為受到了法律限制或者觸犯了法律禁止性規定，不能借口公共利益任意解釋法律，侵害公民權利。“警察權的行使具有一定邊界，這就是以維護公共秩序為必要，除此以外，警察權不得干涉，即警察權行使應當遵循‘私生活自由原則’與‘不介入私權爭執原則’。換言之，警察權的行使應以防止與公共秩序或社會秩序有關危害為原則；非公共性的危害，則非警察權行使范圍。”[10]此外，執法過程中造成公民權利損害，依法負有賠償或者補償責任的，公安機關應當同步予以救濟，及時消除影響，機械地把執法行為和執法責任分成前后兩個不同階段，有損執法公正。

(三)裁量得當

裁量得當是指公安機關及其人民警察在法律原則和框架之內，正當、客觀、適度地行使執法職權。為適應復雜多變的社會生活，法律只能容許公安機關有一定的裁量權，裁量的范圍不限于具體處理決定的內容，也可能是執法的方式、手段、時間等，包括是否采取某種行動或者不采取行動的決定在內。公安機關執法中的裁量得當主要體現在客觀、適度、正當三個方面。客觀即符合客觀規律和平等要求，不考慮無關因素，不偏不倚。其關鍵在于確保同一時期、依據同樣的法律，對符合同一法律構成要件的法律事實作出同等評價，并施與一致的法律效果。適度即執法手段與執法目的之間保持均衡關系，符合比例原則。據此，警察執法權力的行使當為達到執法目的之所需；執法手段的選擇當是多個手段之中相對侵害最小；執法行為所造成損害當要小于實現執法目的所可獲利益。正當即不以為公安機關及其人民警察謀取私利為目的。“公安機關所做的決定既要符合人民利益和國家利益至上的宗旨，還必須符合法律規定的特定目的，同時還要出于善意的動機，而不能出于惡意。”[11]例如，以“創收”為目的的罰款處罰便不具有正當性，即使是建立在懲戒違法行為的基礎上，也難以獲得公眾的支持與贊譽。

(四)高效便民

高效便民是指公安機關及其人民警察的執法活動在達到直接目的的同時，以盡可能低的成本獲得最大效益。這里的高效可以作兩方面的理解：一是效率。遲來的正義不是正義，公安機關的應急反應越迅速，對違法犯罪行為的打擊越及時，被破壞的社會秩序就越容易得到恢復，人民群眾受到的損害就越小，法律的嚴肅性、權威性、正義性就越能得到彰顯，公安機關執法公信力也就越高。二是效果。公安機關擔負著鞏固執政黨地位、保障人民安居樂業、維護國家長治久安、服務經濟社會發展的重大政治和社會責任，公安機關執法活動產生積極的法律效果、社會效果、政治效果都是社會主義法治理念的內在要求。效果與成本構成效率的正負兩極，公安機關執法活動的成本不僅包括人力、物力，還包括公民參與其中所消耗時間、精力，等等。因此，便民和效率應當視為一個有機整體，這在簡政放權、推進行政體制改革的視域中尤為重要。在《中華人民共和國行政許可法》中，便民即被確立為基本原則之一。

[1] 孫國華，朱景文.法理學[M].北京：中國人民大學出版社，2015：226.

[2] 現代漢語詞典[M].北京：商務印書館，2005：474.

[3] 黃有璋.黨的十八大以來社會公平正義理論與實踐的新發展[J].毛澤東鄧小平理論研究，2016，23(12)：30-36.

[4] 楊玉海.試論人民警察公正執法[J].山西警官高等專科學校學報，2004，12(2):3-6.

[5] 王滿春.“執法必嚴”的困境與突破[C]//董必武法學思想研究文集：第14輯.北京：人民法院出版社，2015：258.

[6] 郭聲琨.堅持嚴格規范公正文明執法[N].人民日報，2014-11-13(6).

[7] 隋從容.論習近平的“嚴格執法、公正司法”思想[J].東岳論叢，2016，37(2):165-171.

[8] 王大敏.簡論公平正義理念對公安執法工作的要求[J].公安研究，2009，22(12):32-37.

[9] 劉保瑞.淺析當前影響公安機關公正執法的問題及解決對策[J].公安研究，2008,21(6):50-54.

[10] 高文英.警察行政法[M].北京：中國政法大學出版社，2016：52.

[11] 高文英.論警察執法公正[J].中國人民公安大學學報，2003,19(6):1-8.