中國維和警察權益法律保障研究

尚洪強

(武警學院 維和培訓部，河北 廊坊 065000)

截至2017年6月，中國公安部已派出2 607名維和警察執行聯合國維和任務。隨著中國維和警察派遣人數的增加、派遣規模的擴大，中國警察參與聯合國維和行動的廣度和深度也在不斷拓展。然而，近年來有關我國維和警察權益的法律保障研究卻相對欠缺。

作為中國維和警察主管行政部門，為推動維和警察權益保護，公安部國際合作局曾組織了全國和區域范圍內短期的研討會或調研，并向派遣維和警察的各省公安廳下發了有關維護維和警察權益的通知或函件，其最終目的在于保障維和警察的各項權益。然而，公安部的相關函件對象僅局限于參與維和警隊組建與派出的各省廳國際合作部門或邊防總隊，而關系維和警察切身利益的政治部門卻少有涉及。此外，每次參與維和警察研討會的人員以及調研對象，主要是歸國維和警察和相關業務管理部門，且會議內容以交流維和實踐經驗為主，規章政策性研究偏少。加之各省對維和警察工作的重視程度差異較大，造成全國各地維和警察權益保護標準不統一，權益保障力度懸殊較大[1]。

盡管目前有關維和警察權益法律保障的實踐和理論研究在一定程度上提高了維和警察的權益保障力度，但維和警察執行維和任務后在立功受獎、回國安置、職業發展等方面權益保護仍不夠完善。為全面保護維和警察各項權益，促進維和警察事業的全面健康發展，維和警察權益的法律保障研究亟須進一步加強，最終實現維和警察權益有法可依，有章可循。

一、維和警察權益的法律定義

當前，學術界廣泛認為“維和警察權益”并不是一個由法律條文明確規定的具有嚴格法律意義的概念。中國公安部相關部門也尚未對“維和警察權益”進行深入詳實的闡述或解釋。長期以來，各界對維和警察權益保障的法律定義有不同的看法，但大都認為“維和警察權益”是若干法律確定的權益和部門內部規章、行政文件所賦予的中國維和警察法律權益的總集[2]。有人指出，維和警察權益既包括維和警察的執法權益，也包括維和警察作為一個國際公民和中國公民應享有的權利。按照這種觀點，維和警察權益保護不僅包括維和警察作為聯合國授權的執法者應當享有的職務上的權利，同時還包括維和警察作為國際、國內公民個人應當享有的相關國際法和國內法上規定的各種權利。也有人提出，維和警察權益保障主要指維和國際執法工作中的權益保障，并不包括警察作為一個公民的權利保障[3]。這種觀點認為，維和警察執法權益是聯合國授權維和警察依法執行公務時的權益，必須把警察執法權益和警察的公民權益相剝離，要強調保障維和警察被法律賦予的執法權益，但不包含個人權益。

結合當前維和警察權益理論研究成果和在任務區實地參加聯合國維和行動的實踐，筆者贊同維和警察權益既包括維和警察的執法權益，同時也包括維和警察作為一個國際公民和中國公民應享有的權利。此觀點涵蓋了維和警察作為聯合國授權的執法者應當享有的職務上的權利，同時還包括維和警察作為公民個人應當享有的相關國際國內法上規定的各種權利。這樣對維和警察權益的保障會更加全面、客觀、科學合理，能充分保障維和警察在國際與國內的各項權益，進一步調動我國警察參與聯合國維和行動的積極性和主動性，有利于我國維和警察事業的長遠發展。

二、維和警察權益保障的分類

維和警察權益保障的類型，從法律淵源上看，可以分為國際法和國內法層面的保障。國際法層面調整和保護的內容較為寬泛，確認了維和警察作為聯合國執法者在維和行動任務區的執法受國際法、聯合國文件和任務區所在國的法律保護。當然，維和警察的個人權益保障肯定也包含其中。而國內法層面的保障就主要包括維和警察身份認定、參加教育培訓、維和期間的薪酬待遇、相關撫恤優待等方面的具體權益。

從權益保障體系來看，維和警察的權益法律保障主要指實體權益以及程序權益。實體權益包括維和警察在任務區一線執法工作中作為聯合國工作人員的生命、人身安全、人格尊嚴不受任何侵犯，警察執法的設施設備應當依法得到保護，不得被隨意損毀，執行維和任務后不受阻礙、誣告、陷害、打擊報復。同時也包括被確定為聯合國維和警察身份后在派遣前和回國后的相關實體權益等，在任務區也涵蓋相關國際豁免以及補償保護等具體利益。

筆者認為，無論是聯合國維和警察權益內容的國際法與國內法保障的分類，還是保障對象中的具體實體性權益、程序性權益的分類，對于聯合國維和警察權益保護來說都是辯證統一的。不同法律淵源為聯合國維和警察權益保障提供了基礎，同時也使權益保障對象中的實體權益和程序權益得到有利支持。

三、維和警察權益法律保障的必要性

維和警察在任務區的執法權益保護是由國際法層面調整的?？傮w來說，國際法一般以人權理念為基礎，以人性關懷為目的，較為全面地保障了維和警察的各項權益。然而，在國內法律保障方面，雖然目前警察權益保護正逐步受到重視，但對于在立法上保障維和警察權益這種提法卻較為陌生，更缺乏社會關注和前沿研究[4]。

實際上，在任務區一線執法的維和警察長期處在社會治安復雜、矛盾尖銳敏感的社會環境中，其執法所承擔的社會風險和心理壓力以及法律責任遠高于國內警察。在聯合國各維和任務區的維和行動中，發生車禍、遭遇疾病和武裝沖突以及自然災害等而致殘、犧牲的情況也時有發生。特別是在2009年，海地維和任務區發生地震，8名中國駐海地維和警察不幸犧牲。然而，我國維和警察海外維和突發事件發生后，基于歷史原因和目前我國公安機關體制機制的弊端，當前立法層面對維和警察權利的保障還處于一片空白。成文的法典更無從談起，甚至沒有一部專門的針對維和警察權益保護的規范性的法律。由此可見，我國維和警察權益法律保障制度和體系都是異常脆弱的。這就需要我們重視對維和警察在國內法律利益的保障工作，進一步健全完善目前我國警察權益的法律保障。

根據權威部門統計的維和警察理論研究資料及筆者收集整理的維和警察權益法律保障相關信息，目前針對維和警察權益保護的主要是一些不成文法典，法律設置上以《中華人民共和國憲法》為依據，以行政法、刑法、民法為基礎，以《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)為重點基本法律，包括了《中華人民共和國公務員法》《公安機關人民警察撫恤辦法》《軍人撫恤優待條例》等一系列對軍警人員的傷、殘、亡進行初步化規定的法律法規。仔細研究發現，以上相關法律制度已經非常陳舊落后，針對維和警察權益保障的內容更有待補充加強或更新完善[5]?；谝陨鲜聦?，加強國內立法層面對維和警察權益的法律保護，充分保障維和警察在實體和程序上的正當權益勢在必行。

四、維和警察權益法律保障的主要問題

(一)重行政指揮，少程序規范

當前我國的維和警察權益保障缺少科學規范的法律保障系統，尤其是缺少針對維和警察權益的具體統一的程序性規范。2008年以后，出于加強維和隊伍管理的目的，公安部開始啟動省級公安機關組建維和警隊的程序。相比全國組隊方式，以省組隊的優勢在于可以更好地落實各省公安廳維和警察管理和權益保障責任，有利于進一步增強維和警察在任務區的組織紀律觀念，進一步提高維和警隊戰斗力，提升中國維和警察的國際形象。但是，以省組隊的弊端也比較明顯。由于各省公安廳國際合作部門的分管廳領導及省委省政府重視程度、政策扶持、人員選拔、業務培訓、資金調配、裝備配發、跟蹤管理、任務鑒定、業績表彰、人員安置等方面不盡相同，直接造成不同省份維和警察權益保障標準懸殊巨大。

(二)立法陳舊滯后，保障制度欠缺

國內部分省份認為，聯合國維和警察執法地為維和行動任務區，有的任務區甚至沒有執法權，只有監督指導權，維和警察在國外維和期間的實體權益主要由國際法層面調整。國內法僅保障維和警察派遣前和回國后的各項實體權益。然而，維和警察群體畢竟有其特殊性，現階段國內相關法律層面對其保護甚至存在明顯滯后和沖突現象。比如，對維和警察的犧牲撫恤賠償，國內在職的人民警察的傷亡撫恤在國內法中有原則性規定，但針對中國維和警察傷亡撫恤卻沒有與之相對應的法律依據，只能參照《公安機關人民警察撫恤辦法》。據2012年通過的《人民警察法》第41條第2款的規定，人民警察因公犧牲或者病故的，家屬和因公犧牲或者病故的現役軍人的家屬享受同樣的撫恤和優待。可見《人民警察法》確定了因公犧牲或者病故的警察、軍人的家屬的撫恤和優待的標準是相同的[6]。然而，根據2011年7月新修訂的《軍人撫恤優待條例》對現役軍人死亡的規定，現役軍人成為烈士和因公犧牲的，撫恤標準為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍加本人40個月的工資；現役軍人病故的，為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的2倍加本人40個月的工資。問題出現了，2014年新修訂的《公安機關人民警察撫恤辦法》對人民警察病故的一次性撫恤金標準是10個月工資。根據以上有關撫恤規定條文，2014年新修訂的《公安機關人民警察撫恤辦法》與《人民警察法》中規定的警軍補償是不一致的。一旦發生維和民事警察和身份為公安部軍人的維和警察防暴隊成員同時犧牲情況時，同為聯合國維和警察的公安干警和現役軍人的賠償標準明顯不同。

(三)理論成果單薄，國際法運用欠缺

當前維和前沿理論研究和任務區實踐領域，對聯合國維和警察權益的法律保障并不多。主管中國維和警察的行政管理部門，對維和警察權益保護缺乏長遠的宏觀規劃和戰略研究。針對維和警察權益法律保障的理論研究，雖也有歸國維和警察進行詳細研究，但是畢竟站位不高，經驗不多，理論不深，很難有突出的理論成果。如果沒有理論研究指明方向，又不吸收國外維和警察法律保障體系的先進經驗，將符合我國維和警察權益保護核心利益的國際法轉化為國內法，中國維和警察權益法律保障無異于紙上談兵，管理體系將長期處于陳舊落后的狀態，對于中國維和警察事業的長遠發展極為不利。

五、健全完善中國維和警察權益的法律保障體系

(一)制定統一程序規范

制定統一的維和警察權益保護法律規范，是當前我國維和警察權益法律保障體系中的一項重要工作。中國警察參與聯合國維和行動十多年來，維和警察工作機制從一片空白到具有一定的操作性，取得了長足的發展。但是，從科學可持續發展的角度上，國內還缺乏統一科學規范的法律機制。特別是涉及到中國維和警察從選拔到任務結束，這期間的工作沒有統一的程序性規范，更無法律條文保障。由于當前中國維和警察工作機制中缺乏有關維和警察權益保障的規范性文件，公安部相關部門在組建和派遣維和警隊以及進行必要監督管理時，仍主要依據其曾下發的文件或相關領導的重要批示，從而直接造成不同省份維和警察權益保護上的巨大差異，造成同一個國家維和警察權益保護的相關標準、派遣人數、回國待遇等的截然不同，具體到各警種、省份的部門領導的管理、行政政策支持、維和資金調配、裝備配備補給、隊伍跟蹤管理、成績鑒定表彰、提拔安置各不相同。這種現象在其他國家的維和警察工作機制中是完全不可想象的。要解決以上問題，必須盡早制定出臺統一的部門行政規章，以規范維和警察權益保護。

(二)立法保障法律權益

為展現我國負責任的大國形象，隨著我國經濟社會的快速發展，我國參與國際維和行動有增無減，因此，加快對海外維和行動的立法，已是當務之急。對維和警察權益保護開展有針對性的立法工作，本質上也是制定一套保障中國維和警察權益以及權益救濟的應急方案。一些程序性的操作，在有具體行政規章或者相關法律作為依據的基礎上，根據不斷變化的國際國內環境，可在適當時機上升到法律層面。例如，在我國警察參與聯合國維和行動領域，在現有的《人民警察法》基礎上，結合聯合國維和任務區的工作實際，增加有關維和警察權益法律保護的相關章節，一方面可以切實解決我國警察在海外執行維和任務的后顧之憂，另一方面也可彰顯中國作為一個負責任大國進一步參與國際事務、維和世界和平穩定的決心與信心。

切實保障好維和警察的合法權益，內容上可考慮規定相關具體問題，比如維和警察在任務區的傷亡處置工作、維和警察休假工作、維和警察在任務區以及國內的民事、刑事等權益致害救濟工作等確實關乎中國維和警察的具體權益事項。

一旦立法，可以與國際法協同構成保障維和警察權益的科學體系。當前世界各國通行的做法是制定相關法律，切實保障維和人員走出去工作的合法權益。盡管當前的國際法對維和人員的權益法律保障方面仍有很多模糊欠缺的地方，但我國可以借鑒和效仿國際慣例，積極進行國內立法，以便在國際法領域對我方做出有利解釋。此外，為保障維和行動持續順暢，需要我們依法辦事，以便得到國際法和當地法律的有力支持和銜接。

(三)國際法規定的國內化運用

在國際法國內化方面，發達國家的做法值得我們借鑒。例如，美國簽署的相關維和國際條約大多對應國內法；韓國在維和領域直接引用國際法。國際法的國內化可以促進維和警察權益保護相關法律立即在國內產生效力。而與上述國家相比，我國立法對維和警察權益保障上還處于空白階段。

因此，在保障我國維和警察合法權益方面，可以考慮采取目前國際法理論界最新的研究成果，充分運用最新的國際法國內化技術，針對有關維和警察權益保護的國際條約、國際慣例和一般法律原則等進行國際法的國內化。

例如，吸取聯合國一般性決議、規定、措施以及其他參與維和行動的主權國家、相關國際組織在保護維和警察權益上的經驗優勢，將其補充到我國保護維和警察權益的法律機制中。同時，我們也可以借鑒國際立法上的很多條文，《聯合國憲章》、戰爭法、國際人權法以及安理會相關決議等國際文件，都有相關實際內容提供參考。

近些年來，聯合國維和行動也在不斷變化，維和任務授權呈現出多元化態勢，從維持和平局勢的一維任務發展為推動和平發展、保障人權的多維任務，聯合國維和任務開始逐步由關心國家社會安全向國家法治及人權的保護與建設方面側重。維和警察合法權益的立法工作，也可以考慮先從人權保護角度入手，引入相關國際法條文，增加維和人員特別是維和警察權益法律保護的具體內容。

六、結語

聯合國維持和平行動是聯合國維護國際社會和平與安定的重要手段之一。隨著我國參與聯合國維和行動的規模和力度不斷擴大，維和警察也在國內具有非同尋常的地位和作用，鑒于其執行任務的特殊性和危險性，保障其法律權益勢在必行。可首先考慮在現有相關規定或法律條文的基礎上增加完善。例如，在我國《人民警察法》中增加維和警察相關條款，特別是其在國內外不同執法環境下的具體法律權益保護內容。

考慮到針對我國參與海外維和行動的立法背景相對復雜，立法程序以及內容紛亂繁雜，可以嘗試設置維和警察權益保障的整體初步框架，合理構建框架體系，分類分步計劃實施，從基本法律、專門法律和配套規章制度三個不同層面來進行，同時關注國際前沿發展動態，根據形勢的變化，吸收借鑒其他國家的先進經驗和做法，不斷修改完善。

當前我國的維和警察權益缺少統一科學規范的法律保障系統，特別體現在中國維和警察權益保障的法律系統中缺少統一的程序性規范。如何保障參加維和行動的維和警察的相關實體和程序權益及國際維和立法被國內化運用，這些都是我們要認真研究的課題。應充分吸收國際維和立法的先進法律優勢和法律經驗，逐步加強維和警察相關領域的國內立法，確實保障中國維和警察的法律權益，使中國維和警察權益法律保障體系逐步走向規范化。

[1] 周忠偉,李小強.警察權益的法律保護[J].中國人民公安大學學報，2013,23(4):45-49.

[2] 毛瑞明.淺議公安民警的執法權益保障[J].江西公安?？茖W校學報，2009,34(4):89-90.

[3] 安玲.執法維權：用足用好現有法律武器[N].人民公安報，2012-12-14(2).

[4] 高心滿，韓增輝.對維和警察權益保護法律制度的反思與重構[J].公安教育，2011,22(12):60-65.

[5] 王瑞清，吉雅.我國警察權益及保障[J].內蒙古大學學報，2010,19(8)：30-35.

[6] 歐陽夢春，歐陽哲.論我國警察權益保障機制的構建[J].法制與社會，2011,25(30):100-105.