親 歷 分 稅 制 改 革

姜永華 口述 魯利玲 整理

我是1990年3月進入財政部的，財政部的部長是王丙乾。當時，由于財政部的干部青黃不接，司局長中有好幾個年齡都已經超過60歲，因此決定從地方上選一批40歲左右的副司級干部到財政部工作，準備接班。我到財政部之前，在北京市東城區當過常務副區長；調任財政部后，出任地方預算司副司長。

我到財政部工作后，感受最深的有兩點。第一點感受是，財政部的司長是真正干實事的。財政部作為國家的綜合管理部門，社會經濟發展中的各種矛盾和問題都需要司長們首先拿出方案，才能進入決策層。因此，我感到司長的責任真是重大。第二點感受是，中國的財政實在是太困難了。王丙乾當部長的時候，曾經戲言：“現在，我窮得只剩下背心、褲衩，誰再想剝奪，也沒有多少東西了。”確實，當時中央財政非常空虛，需要靠向地方借債過日子。我進入地方預算司后，對中央的困難體會很深。因此，我當時感覺壓力很大。實際上，我的這兩點感受，也是后來進行分稅制改革最基本的現實條件。在責任重大的后面，實際上是中國改革與發展中面臨的一系列問題，要求我們建立起符合中國國情的財政體制，維護好改革開放的大好形勢，進一步推動改革開放。在壓力重大的后面，是中央財政面臨的一系列困難，需要我們建立起新的財政體制，協調好中央與地方的關系，使中央有更多的財力，來推進改革開放的進程。當時，大家談得比較多的是“兩個比重”偏低，就是財政收入占GDP的比重偏低，中央財政收入占財政總收入的比重偏低。“兩個比重”偏低固然是改革財政體制的主要原因，但財政部準備搞分稅制，是在進行了一系列深入細致的研究后形成的。除了這一主要原因外，還有更多的因素，這些因素都體現在改革的進程中。

我認為，對分稅制改革，需要從兩個歷史階段來進行考察。一是1992年的分稅制試點改革。二是1994年正式實施分稅制財政體制改革。這兩個改革，相隔時間不長，但在改革壓力和內容等方面，都有很大的不同。

一、分稅制改革試點

實際上，搞分稅制改革，財政部是早有考慮的。根據當時中國財政的現實狀況，并從國際上的經驗來看，王丙乾認為分稅制是一種比較成熟的財政體制模式。因此，在1989年7月18日召開的國務院常務會議上，他就提出：“對地方實行包干，好處是可以調動地方增收節支的積極性，但弊病也不少。一是容易助長地區封鎖、重復建設；二是每年增收部分中央拿不了多少。所以，我們主張搞分稅制，但近兩年可先過渡一下，并作一些小的調整。”王丙乾的這個發言，實際上闡明了財政體制改革的基本構想。在此之前，中國的財政體制基本上是包干制的模式，是在自新中國成立后就形成的統收統支基礎上演化過來的。按照當時的思路，這一改革是在統收統支基礎上，不斷地向地方放權讓利，逐步從中央集權的財政體制轉向地方權力不斷增加的一個演變過程。放權讓利和包干制，是改革開放初期的一個基本特點。在財政體制上的放權讓利和包干制，使得中央對地方“包死”，地方增收再多，中央也只是拿到一塊，而地方的權力越來越大，最后形成了“諸侯經濟”。而對企業的放權讓利和包干制，一方面，讓企業有了自主權，積極性得到充分發揮；另一方面，通過包干制，政府對企業“包死”，企業利潤增加了，但上交給政府的還是那么多。用王丙乾的話講，就是“兩個包死，越包越死”。這是當時財政部面臨的最大問題，也是中國財政體制面臨的最大問題。

為了解決這些問題，財政部想了很多辦法，但在財政體制的調整上，基本上仍是按照放權讓利的思路進行改革，只是在中央與地方的權力分配上，通過談判的方式進行過多次調整。例如，1988年實施過多種形式的財政包干辦法，重新洗牌，不同的地區搞不同的辦法。這種體制導致的問題是：各地都在“收入往下做，支出往高抬”。說是五年一變，往往是一年一變。今年剛說五年一變，明年就變。有的是執行半年就變。整個財政體制一直是在不斷的變化中。王丙乾關于分稅制的思路，就是要突破原來的財政體制改革路徑，使中國的財政體制得以走出原來放權讓利和包干制的怪圈，并真正開始與國際接軌。這是分稅制財政體制改革最根本的前提。

1990年，由于中央缺乏調控能力，很多省的財政都變得十分困難，向財政部叫苦。在當年的財政工作會議上，王丙乾就提出：能不能從幾個省搞分稅制試點？這樣，就開始了推進分稅制的改革試點。這時，正值我們這批從地方上選調上來的司局長們剛剛進入財政部，王丙乾對我們寄予很高的期望，向我們提出一些要求。我印象較深的有這么幾點：一是要繼續發揚我們在地方工作時的精神，把地方上好的經驗帶到財政部。二是要充分發揮我們了解地方情況的優勢，作深入的調查研究，使財政工作更能符合中國國情。三是要堅持改革開放，深化財政改革。王丙乾是搞預算出身的，因此對預算工作特別熟悉，也特別關心。我到地方預算司后，他交代我的任務，就是研究財政體制，思考財政體制的改革。

財政體制改革的核心，就是調整中央與地方的分配關系，這是我們地方預算司的主要工作。因此，關于財政體制改革的任務，就落在我們司里。王丙乾提出搞分稅制試點，是在當時中央沒有同意的情況下開展的。因此，他對這項改革十分重視，要求我們先開展調研，再提出改革的方案。通過試點，把方案做得更細一點，爭取試點得到中央的同意。根據他的指示，我們地方預算司開展了一系列調研工作。在調研中，我們既被基層面臨的一系列困難所震撼，也被廣大人民對黨和國家的熱愛所感動。有很多感人的故事，至今仍歷歷在目。例如，當我們到百色地區的時候，當地人講，這個地方以前皇帝沒來過，只有胡耀邦來過。我們上到山去，看到當地人還都穿著樹葉做的衣服，這對我觸動很大。再如，我們到沂蒙山區，爬到山梁上的時候，遇到一位老太太。她當年曾經是婦女主任，組織婦女們支援前線，送軍鞋。解放這么多年了，家里頭就是一間四面漏風的破房子，炕上鋪了一堆草。夏天時，沒有被子，人就睡在草堆上。到冬天，政府發了一床被子。再到春天時，就將它剪掉了，給家里每個人做個褲頭，給女子做個背心。因為沒辦法種菜，鍋里頭是用打得很硬的白薯面做的薄餅，整天就吃這個。水是從山下挑上來的，要走很遠的山路。我們去的時候，正趕上下雨，山路很滑，再一晃蕩，到了家里水就沒剩多少了。然而，當我問她有什么困難時，她卻說沒有困難，還要感謝黨，感謝毛主席，而且是特別發自內心的。當時，我跑了很多很多地方，沒有人跟你喊困難，這就是老區的情況。

這方面最典型的地區是戰區。1991年夏天在海南開完會后，我就直接到廣西的中越邊境去調研。因為之前廣西總是來人，到部里反映他們的困難，我就向副部長遲海濱提出要下去看看。他說：“你不能去。現在就上繳了這么點兒錢，哪有錢解決他們的困難？你去了，就要解決問題；解決不了，不如不去。”但是，我還是想去看看。本來計劃去兩天就回來，結果去了以后就回不來了。因為看到第一個縣有很多問題，就想去看第二個縣、第三個縣，結果一下子跑了7個縣。那是在十萬大山里頭跑，每天早上7點以前出發，晚上10點鐘才回來，中間就在下面吃飯。6月份，天氣非常熱。我們用一天的時間把一個縣跑完，到晚上就商量工作。就這么一個縣一個縣地跑。當時給我的突出感覺是：對越自衛反擊戰已經過去十多年了，但國家欠老百姓的實在太多了。在沿途，你看到的只有一種風景，即每隔一段就是一片墓地，全是戰爭中犧牲的戰士的墓碑，剩下的就是光禿禿的十萬大山。

此后不久，我又去過云南邊疆，也是戰區。沒有想到的是，我1991年去的時候，當地竟然沒有醫院，連衛生所也沒有。村里的房子沒有人回去住，老百姓還是住在山上當年的臨時房屋里。沒有校舍，小孩沒有學校上。更要命的是，戰爭留下的地雷沒有被清除。因為沒有錢排雷，很多地雷還都在呢，弄不好人踩上去就會爆炸。我們去的時候，中途就碰到過一次。當地領導對我很負責任，事先派人去排雷。一眼望去，到處仍然是彈痕累累，殘垣斷壁。看到這些情景，我每天都有一種心里滴血的感覺。我覺得，國家太虧欠他們了。

除了這些困難地區之外，我們還對一些經濟比較發達、但財政比較困難的地區進行了調研，如青島、武漢、重慶、寧波、大連、沈陽，天津等。這些地區經濟都比較發達，但在財政包干體制下，他們上繳中央的比例都比較高，財政十分困難。特別是青島，當時的上繳比例和武漢差不多。武漢留成16.4億元，青島留成16億元，就比武漢少一點。當時，青島市長俞正聲反映了青島存在的問題，說：“這個體制讓我交這么多錢，我這個地方受不了，特別困難。”他帶我們做了廣泛深入的調研。從工廠到學校，從欠賬比較多的國企到若干個棚戶區。在青島調查時，我也感覺的確是欠賬太多了。工廠破舊不堪，到處是危房、漏房。當時，河水都被污染了，因為自1978年以來，當地印染、造紙、輕紡行業發展很快，造成很多污水。這些污水要是排到海里去，后果不堪設想。并且，青島基本上沒有暖氣，就是燒煤爐取暖，在城市上空有一層很厚的霧霾。還有，青島存在大量的棚戶區。朱镕基在上海當市長的時候，我曾經跑過那里所有的棚戶區，但我沒想到青島不僅也有棚戶區，而且非常多，都連成片。幾代人住一小間房子，挖地三尺，地下一層，中間一層，上面再蓋一層。街道也十分破舊。所以，當時就給青島定了一條：五五分稅。這樣，青島就從原來的16億元留成增加到50億元。除此之外，中央又針對其老工業基地改造每年撥款1億元，再從資金調度里頭撥款1億元。總而言之，就是讓青島的工作盡快啟動。

青島之后，我們還去過其他地方調研。其中，寧波的財政也十分困難。從調研的情況看，它屬于另一種類型。改革開放以后，它以民營經濟為主。到80年代中期以后，由于國防口搞三產，軍隊也搞三產，包括國家機關都搞了三產，浙江的民營企業優勢就沒有了。因此到80年代末，它的經濟發展速度就下去了。當時，它的收入是負增長。遼寧則是朱镕基(時任國務院副總理)1990年清理“三角債”時抓的點。他發現這一老工業基地特別困難，就讓我們部里撥款給它7億元。當時部里沒有那么多錢，就借了它7億元。但老這樣借也不行，最后就說干脆給它改變一下體制。為此，我們也專門到當地進行了調研。重慶也是很困難的城市。它是個山城，歷史積壓的問題挺多的，它的上繳比例也很高，但相對那幾個單列市低一點。不過，它的人均財政收入是大城市里最低的，也非常困難。還有天津，是王丙乾親自帶隊調研的。這樣，前前后后，我們一共調研了13個省、市。根據調研的情況，我們地方預算司專門向財政部黨組作了匯報，提出兩個基本觀點：一是中央調控能力極度下降，地區差距比較大，中央財政無力調度；二是一些地方的日子的確過不下去了，需要通過財政體制改革，進行必要的調節。

1992年6月，財政部發布《關于實行“分稅制”財政體制試點辦法》。在以上調研過的13個省、市中，選擇9個作為分稅制改革的試點。到8月召開全國財政工作會議的時候，又與這9個試點地區定基數，隨后正式下發通知[注]即《財政部關于分稅制財政體制試點地區中央與地方共享收入繳庫問題的通知》，財預字〔1992〕96號。。因為是6月份發的試點辦法，所以到1993年6月算是頭一年。然后到1994年1月1日，決定在全國搞分稅制。

在這次試點中，新疆是唯一的少數民族地區，年收入和支出的缺口差60億元以上，而且每年都在增加。當時，中央每年給全國少數民族和困難地區的補助一共是103億元，而且是個定數。但是，民族區域自治法又規定，補助每年應該隨財政收入的增長而加大。這樣，“定額補助”就不能滿足自治法的這個要求。尤其是受民族問題的影響，新疆很不穩定，經常出現一些突發事件，所以我們就想通過分稅制試點，使它的財政體制改變一下，使中央多留一點錢給當地政府。這樣，在試點的時候，我們對新疆沒有搞“一刀切”，在中央和地方的共享收入“五稅”(即產品稅、增值稅、營業稅、工商統一稅和資源稅)中，給它留八，中央留二。除了新疆因其為民族地區要實行特殊政策“二八分成”外，其他8個地區的試點都是“五五分成”。因此，這次試點也叫“五五分稅”試點。在這個試點中，大多數試點地區是按照中央和地方“五五分成”的辦法確定體制的。這次試點既是中國1994年實施分稅制財政體制改革的背景，也是分稅制財政體制改革的最初嘗試。這次試點盡管執行的時間不長，但為1994年的改革積累了豐富的經驗。

二、分稅制改革的決策過程

(一)分稅制改革方案的前期準備

1994年搞分稅制改革，最大的背景就是1992年鄧小平的南方談話。當年10月，中央在十四大上明確了建立社會主義市場經濟體制改革目標。因此，分稅制財政體制改革也必須圍繞著建設社會主義市場經濟體制這一根本目標來實施。這是一個最基本的背景。在十四大上，江澤民明確指出：“要深化分配制度改革，統籌兼顧國家、集體、個人三者利益，理順國家與企業、中央與地方的分配關系，逐步實行稅利分流和分稅制。”1993年3月，在第八屆全國人大第一次會議上，李鵬作《政府工作報告》，進一步明確要積極改革和健全稅制，改革財稅體制，理順中央與地方、國家與企業的分配關系。改革的方向是實行中央與地方的分稅制和國有企業的“稅利分流”。這樣，中央的決策就為財政部在分稅制試點基礎上進行分稅制制度設計奠定了基礎。

在這個基礎上，從1993年4月開始，財政部進入了分稅制財政體制設計的前期準備階段。作為主管財政體制的職能司局，我們地方預算司在進行分稅制財政體制的方案設計前，做了如下幾方面的工作。

第一，對中國的國情進行了深入的分析。鄧小平的南方談話特別強調中國國情。我們在分稅制試點改革前開展的13個省、市調研中，已經深刻體會到改革必須適應中國國情。我們地方預算司在學習鄧小平南方談話的基礎上，圍繞著財政體制改革，對中國國情進行總結，提出了五條國情特點：一是人口眾多，管理難度大，財政體制改革必須考慮全體人民群眾的根本利益；二是地域遼闊，政府層次多，財政體制改革必須充分考慮各級政府的既得利益；三是地區發展不平衡，人均財力懸殊，財政體制改革必須促進區域協調發展；四是二元經濟結構顯著，公共資源分布不均，改革必須促進公共服務均等化；五是經濟轉型與利益矛盾調整難度大，改革必須有利于化解各類矛盾。這五條國情特點分析，既是我們對13個省、市調研后的總結，也是對財政體制改革中對中國國情的思考。

第二，對財政體制作進一步的深化分析。當時，財政理論界和實際工作者已經就“兩個比重”下降問題開展了激烈的討論，如王紹光、胡鞍鋼的專著《國家能力分析》就專門從財政的角度，分析了“兩個比重”下降的原因。我們地方預算司專門對這些研究成果進行了整理。在此基礎上，結合分稅制的試點改革，專門對包干制財政體制進行了分析，提出了包干制財政體制的一些問題，認為這一體制是造成“兩個比重”下降的根本原因，要改變“弱中央、強地方”的局面，必須從財政體制改革入手。

第三，對國際經驗進行了全面的總結。在分析國內財政體制的同時，我們也主動地對國際上的財政體制進行了研究分析。王丙乾搞分稅制試點時，借鑒的就是國際經驗。劉仲藜接替王丙乾任財政部部長后，也同樣非常重視對國際經驗的借鑒，因為中國沒有搞過分稅制，必須借鑒國際經驗。為此，中國向世界銀行第三批經援貸款中爭取了600萬美元，對分稅制財政體制的國際經驗進行了專題研究。我們財政部的很多司、局參與了這項研究，如綜合司、預算司、改革司等。在這個研究中，我們采取“請進來、走出去”的辦法。一方面，請國外專家到我國來，召開了幾十次研討會，介紹國際經驗，探討國際經驗與中國國情結合的方法。另一方面，派出一批財政部的干部，到澳大利亞、德國、日本等分稅制財政體制搞得比較規范的國家去學習。這項研究最后形成一個很薄的小冊子，主要介紹西方國家分稅制的做法，并且送給中央政治局和有關領導作為參考。應該講，這項研究對于推進分稅制財政體制改革是有重要作用的。世界銀行在對其經援貸款的評價中，對這一項研究作了非常高的評價。世界銀行官員曾經說，在他們所有的經援貸款中，用得最好的一筆就是中國分稅制研究，成果最顯著，對中國的制度變革起了很大的作用。

第四，進行測算。分稅制改革是一種和原來的包干制完全不同的改革思路，因此必須要把原來包干制下各地的利益分配格局轉化為分稅制下的利益分配格局，這就需要用數字說話。財政部歷來重視數據，重視測算。按照王丙乾的話說，財政就是管數字的，算賬是財政工作的基本功。為了把包干制轉換為分稅制，必須通過算賬來解決。由于沒有模式可以套用，因此在轉換過程，需要通過不斷地作出調整來找感覺。可以講，在開始測算時，首先就是要找感覺。西方的分稅制這么分，如果我們要做的話，怎么在原來分稅制試點的基礎上，像國外一樣，全國統一起來，而且必須使各個地區能夠接受。所以，你必須要有感覺。在開始找感覺的時候，一會兒一個。今天拿出來一種分割法，明天一看，可能弄不成，馬上就拿掉了。在這個過程中，總是不斷地粗線條變化。因此，我們司里先后做了40多套方案進行測算。

在以上工作的基礎上，我們地方預算司的工作，就是根據中央的部署，按照財政部黨組的要求，進行分稅制財政體制方案的細化設計。

(二)分稅制改革方案的設計與決策

從1993年4月中央正式決定分稅制財政體制改革，到1994年相關方案正式出臺，一共才8個月時間。即使加上1994年的調整期，加起來也只有20個月時間。可以說，分稅制財政體制改革方案的設計過程，實際上就是中央不斷決策的過程。

1993年4月，中央政治局常委會決定，成立若干方案起草小組，全面落實十四大提出的經濟體制改革任務。會議同時批準了稅制改革的基本思路。6月，在玉泉山召開的一次會議上，江澤民指示，由朱镕基負責各項改革，財政部負責稅制改革專題的調查研究；并且決定財政部里面成立分稅制改革領導小組，下設辦公室。同時，其他各項改革，如投資、金融、外貿和國有企業等，也都相應成立設計改革的機構。

朱镕基十分重視分稅制財政體制改革，自始至終親自領導這場改革，并投入了大量的精力和辛勞。7月23日，在財政工作會議上，他對財政體制改革提出四點意見：其一，改革在1994年內全面推行，不再搞試點。其二，實行分稅制和分別征收，組織兩套稅務征收機構。其三，劃分稅種，保證中央必要的、固定的支出。其四，要淡化企業承包制和利稅分流的矛盾。同時，他還公布了財政和稅務改革的時間表。他說：“我們準備根據中央財經領導小組的決定，馬上成立財政和稅制改革領導小組，小組請劉仲藜同志負責，再請計委、經貿委、體改委、稅務總局這些部門負責同志參加。還要調一些熟悉國內外財稅制度，又懂得法律，能夠動筆頭子的人來討論、設計、起草財政稅制改革方案。昨天，在澤民同志那兒講了，一個半月以內就要拿出初步方案，向國務院、向中央財經領導小組匯報，然后向政治局常委匯報。我們希望，在9月份能夠完成最后的方案，向政治局匯報。9月份以后，組建機構、明確職責、開始行動。到年底開中央三中全會的時候，宣布金融、財政、投資體制全面改革，這樣明年1月1日就可以實行新體制了。”他的這段講話標志著分稅制財政體制改革的正式啟動。至此，分稅制改革方案的設計正式進入倒計時。也就是說，從這時開始到年底之前，我們必須完成方案設計、調研論證、確定方案及形成文件的工作，以保證改革從1994年1月1日起能夠正式運行。

改革機構正式成立后，我們地方預算司就立即在前期準備工作基礎上，提出了分稅制財政體制改革的基本思路。7月29日，朱镕基聽取了我們的專題匯報，明確了這次改革的基本思路，是在稅制改革的基礎上，進行分稅制改革。改革的核心，是以流轉稅為主導稅種，流轉稅中又以增值稅為主。基本的內容，是將關稅、海關代征的增值稅、消費稅、中央企業所得稅、金融企業所得稅、鐵道等部門集中繳納的收入劃作中央稅；將增值稅、資源稅、證券交易稅劃作中央與地方共享稅；其他稅種作為地方稅；對作為共享稅的增值稅、資源稅和證券交易稅，通過測算，形成中央與地方的分配比例。

8月初，根據朱镕基的指示，我們到北戴河進行封閉式的方案研究。其間，五大改革(即金融、財稅、投資、外貿和國企)的方案研制小組都集中在那里，各自進行封閉測算，相互之間也進行交流，對各項改革之間的關系進行調整。當時，吳儀負責外貿改革，周小川負責金融改革，洪虎、蔣黔貴負責國企改革。印象最深的是我們和蔣黔貴的交流。在交流過程中，她對我們增值稅稅率提出了很多意見。按照她的意見，增值稅稅率只能是4%，但這樣國家就沒多少錢了，改革就會很困難。結果，爭來爭去，我們說16%，她就不干，說：“你們這么弄的話，企業就死了。”在北戴河的時候，許善達也經常跟我說：“如果增值稅定高了，就把企業搞死了。”他也不太同意把稅率定得太高。在北戴河期間爭論的最多的幾個人，后來和我們都成了好朋友。也正是因為這些交流和爭論，因此我們在測算中，深感責任重大，哪怕一個小小的錯誤，也可能會對社會經濟發展產生很大的影響。所以，對于最后將增值稅稅率定為17%這件事，我們是付出過很大努力的。

在北戴河期間，我們的工作就是按照朱镕基提的要求進行測算。在這個過程中，中央對一些可以明確的問題進行決策。當時給我的印象是，朱镕基聽其他改革的匯報比較少，主要是聽分稅制的匯報，經常把我們找去開會，基本上只要一開會，就是研究分稅制。在這些匯報會上，中央對分稅制的幾個主要內容作出決策：其一，以1992年為基數。其二，確保地方的既得利益。其三，形成稅收返還的初步框架。為了確保地方既得利益，就必須在中央和地方的共享稅中，給地方一個返還。就是說，定基數保證了地方的既得利益，但如果運行起來增量都給中央，地方就沒有底氣了，因此還要給地方一塊增量。當時，朱镕基說：“干脆起個名，叫稅收返還。稅都由中央征收，收完以后再給你地方返一塊，要定個系數，地方要有積極性。”這就是“稅收返還”這一概念的來源。其四，初步形成了稅收返還的系數。當時，在北戴河定的系數是1∶0.5，即中央財政收入每遞增1%，中央返還地方遞增0.5%。為什么定這個比例呢？是因為當時地方的基數很低，才708億元，按照1∶0.5運行起來，中央和地方拿的增量都沒有這么多。其五，中央要給地方轉移支付。當時還沒有設立給地方轉移支付的規范制度。也就是說，錢拿到中央以后，困難的地方怎么辦？原先的做法是，對待困難的地方，稅都留在當地。現在中央拿走一塊后怎么辦？就一定要在原來定補的基礎上再返給地方一部分。這個補助怎么給呢？為此，我們就參照國際經驗，搞了個因素法的轉移支付框架，一共選擇了農業大省、老工業基地、老少邊窮等5個因素，按照這些因素，拿出一塊增量給地方。但是，不管怎么算，中央的增量還是很少，不夠分。所以，朱镕基最后說：“從地方再開一刀。”就是按照基數，從富裕地方再壓5%的支出，都交到中央，中央再把它轉移支付給困難地區。其六，建立兩套稅務機構。當時，我們還沒有像現在這樣強大的計算機信息系統，因此為了提高稅收效率，有必要按照稅收的屬性，把稅務局分為國稅和地稅。中央稅由國家稅務局征收，地方稅由地方稅務局征收。其七，明確了配套改革的內容。當時定的配套改革包括：會計制度改革、國有資產管理改革、外貿體制改革，以及財政自身的一些配套改革。因此，可以講，通過北戴河會議，分稅制財政體制的基本框架形成了。

8月中旬北戴河會議一結束，我們就開始進一步細化方案，最終形成三個方案：一是共享稅地方和中央按2∶8比例分配，簡稱二八方案；二是按3∶7分配，簡稱三七方案；三是按4∶6比例分配，簡稱四六方案。8月30日、31日兩天，在總理辦公會上，我們向國務院匯報提出這三套方案，供國務院領導選擇。結果，會議一討論，一致選擇了二八方案，沒有人同意四六和三七方案。為什么呢？因為即使按照二八方案，中央拿的增量也沒多少，第一年幾十億元，第二年、第三年不到100億元。尤其是參加討論的都是國務院總理、副總理和國務委員，沒有一個人是管地方的，國務院的各個口都覺得這點兒錢不夠分。出現這樣的結果，是我沒有想到的。說心里話，作為地方預算司的司長，我特別害怕他們選二八方案。事先，我堅持一定要拿四六和三七方案，不拿二八方案；如果國務院同意三七方案的話，我們可以退到四六和三七方案之間。但是沒想到，最后討論的結果全部傾向于二八方案。這主要是因為，我們那個賬算到2000年中央能拿多少增量，一年一年地拿，他們覺得中央拿的增量不過癮，所以大家發言都同意二八方案。討論到最后作總結的時候，朱镕基對我們說：“這樣吧，你們回去，干脆拿一個地方和中央按25∶75比例分配的辦法，簡稱二五、七五方案，提交給中央政治局討論。”這就是說，在他的腦子里，是考慮到地方利益的。看樣子，他本來想選三七方案，但在聽到大家的意見后，就折中了一下，定了一個二五、七五方案。在他看來，選擇二八方案，中央拿得太高了，地方肯定不接受；而選擇三七或四六方案，中央又接受不了。所以，就定在了二八與三七方案之間，即二五、七五方案。

這樣，我們回來后，又按照75∶25的比例重新測算。一個省接一個省，一個稅接一個稅，都要重新作變動。在劉仲藜部長的帶領下，經過三天多的晝夜奮戰，終于完成了任務。9月3日，我們向中央政治局提供了兩個方案：二五、七五方案和四六方案。這主要是擔心只拿一個方案，就又回到了二八方案上，要再拿一個四六方案墊底。實際結果和我們預想的差不多，到政治局討論的時候，基本上就是圍繞二五、七五方案，四六方案根本就沒有作討論。就這樣，經過中央政治局常委會研究決定，分稅制改革的方案順利通過了。中央同時決定要到地方進行廣泛調研，充分聽取各地區意見。

方案通過以后，劉仲藜回來給我們進行了傳達。政治局會議最后定的是：其一，這個方案原則通過。其二，這么大的舉動，要從地方拿這么多的錢，有一定困難。為了使地方與中央同心同德，要下去調研、考察，聽聽地方的意見。重點是聽富裕地區的意見，因為富裕地區的增量大，中央從那里拿得最多。

(三)朱镕基帶隊赴地方“談判”

為了使中央通過的分稅制財政體制得到地方的認識和理解，減少改革的壓力和阻力，從9月8日起，由朱镕基帶隊，五大改革方案起草小組的人跟隨，就五大改革特別是分稅制中中央與地方的分配關系，一個省接一個省地進行協調。而且，一些商業銀行的行長，鐵道部、交通部的部長都去了。我們上了飛機以后，朱镕基對大家明確要求，約法三章：一是不要盛氣凌人，虛心聽取意見，耐心解釋改革方案；二是不放棄每一個細節，細致地摸清地方的具體困難；三是不參觀游覽，不到外面住宿，不接受任何吃請送禮，一個包、一個扇子都不要拿。后來的情況也是這樣，我們每到一個地方只是工作，住的地方就是工作的地方。在整個調查考察中，在每個地方都是吃自助餐。

第一站是海南，我把海南之行叫做“熱身”。實際上，第一站選擇海南有三個目的：其一，是向省里領導介紹一下中央、國務院關于五大改革的思路。其二，研究解決當前的資金問題。這一年的7月，通貨膨脹非常厲害，每個銀行都發生了擠兌現象，造幣廠天天開足馬力印鈔票。當時，海南到處都是房地產，建設規模極度膨脹，資金缺口很大。去那里以后，朱镕基要求海南把“房地產熱”往下壓，同時還講了分稅制，想聽聽海南的意見。其三，海南是個新建省，有很多現實問題需要解決。其間，9月9日洋浦港封關，朱镕基會見于元平先生，看了開發區，但目的主要還是前兩個。

當時，海南省財政廳廳長劉桂蘇按每年60%的增長進行了測算。如果實行分稅制，盡管海南上劃的收入很低，但她對中央拿得多有意見。我們跟她講，通貨膨脹下來以后，你們省的增長能達到百分之十幾就不錯了。她不信，要求中央給海南一些特殊政策。為了說服她，我們就按增長30%的比例對海南進行了測算。其實，這已經是很高的增長速度了。海南第一站就碰到這個問題。實際上，通貨膨脹得到治理以后，海南“房地產熱”就下來了，1994年和1995年兩年財政收入都是負增長，1996年上了一點點兒，但仍然很低。

第二站是廣東。我們去廣東的時候，把深圳的有關領導也叫來了。所以，在廣東是和兩個地方算賬：廣東和深圳。9月12日下午4點，我們剛下飛機，朱森林和謝非就來見朱镕基，并給他送來一份材料，也就是他們自己算的賬。這本賬的主要意思是：到2000年，中央拿多少增量，如果拿得很高，廣東解決不了。他們說：“小平南巡時說，廣東要趕四小龍，包干體制不變。搞分稅制以后，我們就沒法趕四小龍了，小平提出的既定目標就實現不了了。”這話說得挺厲害的！同時，這也表明他們的態度，即廣東不同意實行分稅制，想在2000年以前仍然搞包干制。于是，朱镕基把我們叫去，讓我們看一下他們這個賬究竟是怎么算的。他說：“如果到2000年我們真拿人家這么多錢，人家沒有自有財力了，把地方搞苦了，這個分稅制就不搞了。明天，我們就打道回府吧！”我看了廣東的賬后，說：“其實，賬不是這樣算的。”朱镕基說：“如果不是這個賬的話，那你今天晚上必須給我拿出賬來。因為我們要定下來，明天是打道回府，還是繼續開會談分稅制。”

9月12日的晚上，我帶著兩個處長整整測算了一夜。算到后半夜時，其中一個人說：“姜司長，我再也不跟您出來了，再也不搞分稅制了，這不是人干的活兒！”因為一個數對不上，全國的數就亂了。亂了以后，再一個省接一個省地調整，把所有的省調整完了，才能得出廣東的數。因為我們要算全國的總量，每個省都有特殊情況，一個省沒加進去，這個數就不對了。當時，電腦運行速度還很慢，他們緊張得不得了。朱镕基和劉仲藜也是一夜沒有睡。凌晨兩點時，朱镕基打來電話問：“你們算出來沒有？”到3點，他又打電話來問。劉仲藜就守在我們身邊。我說：“劉部長，你去睡覺吧，別在這兒看著了。”劉仲藜說：“好，好，我走吧。”可能是因為我有過太多的驚險閱歷，當時就對兩個處長說：“沒事，肯定能弄好。實在不行，我就把這個數打進去，讓它出一個東西，其他的以后再說。先算大賬，算完大賬再說。”就這樣，一直算到第二天早上8點，我帶的這兩個人走路都打晃了，臉色蠟黃蠟黃的，終于把賬算出來了。劉仲藜拿到我們算的賬，立即去找朱镕基說：“姜永華他們一夜沒睡覺，終于算出來了！”朱镕基一聽就樂了。他后來總是說：“我們中央軍還是很棒的，能打勝仗！”我們拿出來的賬，主要是說明：蛋糕做大了，中央多得，地方也多得。中央確實拿了大頭，相對多一些。但是越往后，地方拿的越多，中央拿的相對就少了。

9月13日上午，召開大會，廣東省五套班子人員全部參加，有些市委領導也參加。朱镕基先向大家宣布了中央決定，開門見山地說：“這次我與(李)鐵映同志帶領有關部委的同志來廣東，是受江澤民同志、李鵬同志委托來的，是來向同志們傳達、介紹黨中央、國務院關于財政體制、金融體制、投資體制等方面的改革內容。同時，與廣東同志一起就落實改革方案進行商量，一起算賬。”朱镕基詳細介紹了分稅制改革方案，講了四個問題：為什么要實行分稅制改革；分稅制是什么內容、如何搞；分稅制改革是否損害了地方利益；實行分稅制，廣東到底要吃多大虧。他特別提到廣東對分稅制方案了解的信息不確切，指出現在的方案與財政工作會議時已經有很大變化。所有人都在認真地聽，快速地記。

但接下來，廣東就開始提條件了。第一個條件是要以1993年為基數。因為治理整頓期間，廣東的財政收入不高。到鄧小平南方談話以后，1993年財政收入才上來。所以，他們要以1993年為基數。第二個是減免稅。改革開放以后，廣東經濟發展很快，電力供應就成為“瓶頸”。因此，他們對電力企業搞了“投入產出總承包”，將產品稅、增值稅實行全免。電力企業被免的這一部分原來沒有進基數，而按照新辦法，明年就要收上去，他們感到很困難。因此，廣東方面要求延長包干制的時間。第三個是開發區要實行特區的政策。另外還提了其他一些問題，諸如廣東有趕“四小龍”的任務，兩稅分割和全國不一樣，希望其兩稅分割能夠高于全國比例，以便能追趕“四小龍”。最后談下來，確定了這么幾條：第一條，同意廣東的意見，以1993年財政收入為基數。第二條，給兩年減免稅，兩年以后取消。第三條，開發區的特殊政策延續兩年，后來又給了三年的政策。第四條，分稅制是全國統一的分割線，不同意廣東一省搞特殊。這幾條當中，第一條以1993年為基數，是朱镕基在廣東時原則上同意的；其他幾條，是他回到北京向鄧小平和江澤民匯報后定的。

打贏了廣東這場仗，朱镕基挺高興的。因為在此之前，朱森林和謝非曾經到北京找過鄧小平，也找過江澤民，不同意搞分稅制，說得很肯定。所以，到我們去的時候，他們就拉開架式，準備把分稅制頂回去。朱镕基說：“廣東省打下來了，再到哪個省我都不怕了。”當時，真像打仗似的，幾乎到哪個省都會遇到一番較量。廣東以后，我們就按照這種方式一路走下來。接下來是去新疆，之后是去遼寧，再往后是去山東，就是這么走下來的。

在這次與地方談判的過程中，值得一提的是，我們到山東遇到的情況跟其他地方是不一樣的。那時候，姜春云是山東省委書記。10月10日，我們到了山東以后，朱镕基問姜春云：“我們到各個省，大家都提困難，提問題。你這兒有什么困難啊？”姜春云說：“我們有困難，但中央比我們更困難。因此，我們不提困難，中央怎么決定，我們就怎么干。”其實，當時山東省的財政廳長給他準備了一個材料，他就是不念。財政廳長要提意見，他也不讓提。因此，到山東算賬，特別輕松，我們說什么，他們都接受，這與其他地方形成明顯的反差。

我們是10月14日到南京的，碰到的問題主要是上解率高。他們測算，上解額最高的是上海，上解率最高的就是江蘇。陳煥友跟我們合作得挺好的，我們跟他一起來核這個賬，結果江蘇確實上解率很高。最后，朱镕基決定在體制外再給江蘇8億元。就是這樣，我們每到一個地方，只要那個地方有一些特殊困難，中央都給解決一些。

10月22日，我們到了上海。按照老的包干制，上海的包干數是165億元，超過165億元后，中央再與上海五五分配。所以，在朱镕基當總理的那幾年，上海的收入一直是165億元以下，總保持在160到163億元上下，不超過165億元。這樣一來，中央就沒跟它分過成。我們到上海的時候，預計1993年上海要超60億元左右。也就是說，預計1993年會收到230億元左右，這樣我們就要分它30億元左右。當時，上海市委書記是吳邦國。他是很會當書記的，從來不管市長的事，既不參加剪彩活動，也不參加各種應酬。看上去很超脫，但實際上他管大事。算賬牽涉到地方的整體利益，是件大事，因此他非常認真。在我們去之前，他就在上海西郊賓館待了半個月，把我們在廣東等地一行算賬的情況搞得清清楚楚的，然后把財政廳的人叫去，有針對性地算賬。我們去了之后，他什么活動都不參加，整天就和我們一起，關在西郊賓館，問這兒，問那兒，問得很細，特虛心。他總是問：“我這個錯在哪了？你給我說說。”因此，吳邦國對每一條意見都非常清楚。因此，盡管他拿出來的賬和廣東一樣，是從地方的角度考慮，希望中央多照顧一點，但因為算得很清楚，我們對上海就比較好處理。上海是中央財政的主要收入來源，因此在算賬后，我們給了一定的照顧。當然，吳邦國心里非常明白，我們是在照顧他。實際上，上海藏富于企業和基層的錢特別多。1993年底，很輕松地就收了280億元，一下子冒了。吳邦國下令，只能按預測的225億元收。原來預測是225億元到230億元，他就跟財政廳長說：“我們只要225億，230億是基數。”財政廳長覺得太委屈了。吳邦國說：“中央既然照顧我們了，我們不能得寸進尺。”如果當時上海的收入超過預測的基數，中央還會返回給上海更多的資金，吳邦國覺得這樣就不好了。所以，我覺得，很多書記和省長實際上是很有覺悟的，既為中央著想，也為地方著想，而且想得很細。上海的工作結束以后，我們去了甘肅，接著又到了天津，最后去了河北。整個考察歷時兩個多月，一個省接一個省地做工作。

回到北京以后，朱镕基于11月25日到我們部里作了講話，對這次調研考察進行了一個概括。他說：“我想叫做東奔西跑、南征北戰、苦口婆心，有時是忍氣吞聲，有時是軟硬兼施。”“我確實感到，這次改革是中國長治久安的基礎，(十四屆)三中全會誠如江澤民同志所講的，是具有歷史意義的。”“改革開放以來，我們還沒有一次能夠進行這么廣泛、深刻的改革。盡管我們做了一些讓步，但是框架已經樹立起來，機制已經建立起來，就是一天一天朝著這個目標前進的問題。”他還講道：“我和你們一起都為這個方案的制定和推行盡了我們的力量。我們是戰友，我們參與了這次偉大的歷史事件，我們無愧于我們作為共產黨員應盡的義務！”

與此同時，我們對分稅制方案進行了調整：其一是把以1992年為基數變為以1993年為基數。這樣一來，上劃中央的基數就從708億元變成了1711億元。實際上，在考察期間，我們就已經隱約地感覺到，地方為了擴大基數都想盡各種辦法，1993年第四季度的收入會猛漲。其二是減免稅政策的調整。原來說減免稅一律取消，現在是中央批準的省級減免稅延長兩年，14個開發區的減免稅政策給兩年。其三是把轉移支付拿掉了。因為第一年中央要返給地方這么大，所以沒有多少增量，因此第一年就沒有搞轉移支付，轉移支付是到1995年才搞的。

另外，我們還專門對激勵機制進行了調整。朱镕基曾在1993年7月的財政工作會議上提出：兩稅返還，增長率可以按中央財政的實際增收比率，用系數化、指數化來確定。按照這一思路，就確定了一個1∶0.5的增量返還系數，即中央財政收入每遞增1%，中央返還地方遞增0.5%，這是全國統一的。但因為返還系數是和中央收入掛鉤的，地方上很難把握，大家都有意見。8月開財政工作會議的時候，我們征詢各省的意見，除了黑龍江等注定收入是負增長的省份同意跟全國掛鉤，以及有個別省棄權外，大多數省同意跟本省掛鉤。另外，結合我們在廣東等地調研時朱镕基提的意見，最后把增量返還系數從1∶0.5調整為1∶0.3，把和全國掛鉤改成和各個省的增長掛鉤。這一機制的建立，對于提高各省積極性，起到很重要的作用。

通過朱镕基這樣一個省接一個省地做工作，統一了各省的思想，照顧了各省的困難后，分稅制改革的各個障礙基本被打破，保證了分稅制的順利進行。12月1日至4日，全國經濟工作會議在北京召開。各省省委書記、省長、財政廳長、計委主任都來了。會議討論了我們確定的分稅制最終方案，這時大家基本上沒什么意見了。12月5日，最終形成文件，這就是國務院的85號文件《關于實行分稅制財政管理體制的決定》。

三、妥善解決分稅制出臺后面臨的問題

盡管在制定分稅制方案前我們做了大量的準備工作，在方案的決策過程中又付出大量的辛苦，然而分稅制一開始運行，就暴露出很多問題。因此，我們又花了整整一年的時間，在基本框架不動的情況下，對分稅制財政體制進行必要的調整。在這個調整過程中，主要解決了如下幾方面的問題。

第一個是資金調度失靈的問題。1994年1月起，分稅制開始正式運行。第一個暴露出來的問題，就是資金調度問題。因為在此之前，稅都是由稅務局統一征收并直接進入國庫的，因此在資金調度上問題不大。而分稅制實施后，第一個步驟就是實現國稅、地稅分設，即中央稅由國家稅務局征收，統一入中央庫；地方稅由地方稅務局征收，統一入地方庫。而中央庫里所收的中央和地方共享稅中的地方分成數必須通過稅收返還地方才能拿到，因此出現了調度資金不足的問題。為了解決這一問題，我們就定了一個資金調度比例。也就是說，按照1994年兩稅增長的預計數，中央庫里所收的中央和地方共享稅，按照預計增長量和返還比例，確定一定的比例，先返還給地方使用，然后年終結算時，把先返還部分抵掉。這樣，地方每天都可以拿到返還的錢，從而解決了這個問題。

第二個是收入虛增問題。因為分稅制財政體制確定了以1993年為基數，因此地方就出現了為爭基數，在當年拼命增收的問題。其中，1993年的最后三個月增長最為超常。9月，全國稅收收入同比增長60%，10月同比增長80%，11月同比增長90%，12月同比增長120%。結果，1993年全國財政實收4349億元，而預計數是3700億元；地方財政實收3391億元，而預計數是2590億元。財政“超收”主要源于增值和消費兩稅的增長，致使中央對地方的稅收返還基數由預計的708億元增加到1711億元。我們分析，以前每年兩稅才增加100多億元，1993年一下子就增加了980億元，這里頭肯定有虛假成分。據預算司估算，至少有六七百億元是虛假的，如按照一半的水分來計算，1994年的中央預算就會出現300億元的空賬。而要解決這一問題，就必須把地方1993年增收中虛增的部分搞清楚。因此，我們就組織力量進行檢查。一開始是我們自己查。發現不行，又叫審計署查。到后來，又請紀委監察部參與。檢查不斷升級。但到1994年“五一”前后，還是查不出來，哪個省都說沒有虛增，而誰都查不出來。為了解決這一問題，我們開會研究辦法。當時，謝旭人在綜合司。他提出了一個辦法：要解決中央這300億元的缺口，還得從“兩個比重”入手。根據財政收入占GDP的比重，每個省GDP增多少，財政收入增多少，這樣倒過來算一下，就可以把這300億元的水分擠出來。在這一思路的基礎上，我們最后提出是往前看，如果1993年財政收入增長為48%，那么1994年的增長速度按1993年的1/3計算，應該是增長16%，以之作為考核指標。如果地方完成了增長16%的目標，就說明沒有虛假成分，那我就不管你真假了；但如果完不成增長16%的任務，就認為你的基數有虛假成分，就扣你的基數。這就是1994年增長16%的政策背景。為此，財政部專門開了一個座談會，部長金人慶專門就這增長16%的政策作了講話。這一政策出臺后，雖然地方反應較大，普遍認為增長指標定得過高，但由于中央和地方同心同德、艱苦奮斗，不但完成了增長16%的目標，而且當年兩稅實現了19.1%的增長率，絕大多數省份都完成了核定的增長率目標。

第三個是對特殊政策的處理問題。增長16%的政策出臺后，盡管大多數省超額實現了目標，但仍有些省沒達到，不僅沒達到16%，像海南還出現了負增長。那就不僅要把增長16%的政策減掉，還要減你的基數。例如，山西以煤炭為主，分稅制改革后，煤炭的增值稅稅率從原來的3%左右一下增到17%，所以受不了，叫喚得非常厲害。當時，東三省也非常困難，主要原因是屬于老工業基地，國有企業相對集中。其中，黑龍江雖然是一個資源大省，但由于稅制調整，大慶油田、森工企業都面臨著很多困難，油、糧作物的生產也面臨著新的問題，困難很大。

1994年春天，為了解決分稅制財政體制出臺后出現的新問題，朱镕基又一次帶著我們去山西和黑龍江進行深入的調研。到山西，主要是調研煤炭企業。通過調研，最后給山西確定了兩條特殊政策：一是把軍礦下放地方，這樣就留給地方10億元的基數，再由中央給軍隊撥10億元。我們算賬是比較松的，實際上留給地方不止10億元，實際上可能有14億元到15億元，因此給山西很大的優惠。二是把山西的貢獻款從基數里面拿到決算這一塊，這就能緩解一下當地的困難。到黑龍江，主要是搞了全面調撥，解決它的糧儲問題、軍糧問題，以及解決了森工企業和大慶油田的問題。另外，還針對老工業基地的改造問題，給了它一些特殊政策。這就是說，對于一些困難的省，我們是給一些特殊政策的，幫助它們適應新體制的過渡。上半年，針對分稅制運行的情況，我們搞了80多個文件，煤炭要減稅率，冶金要減稅率，鋼鐵要減稅率，整天就忙活減稅率。減完稅率，地方基數又有變化了，整天倒騰這些。到了下半年，又是增長16%的問題。我們基本上每個周末都要跟部長到下面去，與省、地、市、縣級，甚至鄉鎮級的領導交換意見，星期六、星期天都不休息。

轉移支付是從1994年的下半年開始醞釀的，但當時的主要精力沒放在這兒。1995年6月以后，我們才開始做轉移支付的測算，就是制定轉移支付方案。因為1993年的分稅制改革方案中沒有轉移支付，但不能總是這樣，因此這項工作提上了日程。我們在設計方案的時候，先是借鑒國外的經驗，看看西方國家的轉移支付是怎么做的；接著再把他們的經驗拿過來跟我們的情況相結合。到1996年初，方案搞得差不多了，共制定了5套方案，并向朱镕基進行匯報。他同意將5套方案中的3個方案各取其長，合在一起，但是要和國際接軌。原來我們的5個方案是以因素法為主體的。朱镕基說：“你不要這樣搞。像分稅制一樣，你要學國外，可以過渡，但是你要按國外的框架設計。”因為他的考慮是所有改革都是重在建立機制，因此要求我們先按照國際上通常的做法，把轉移支付的大框架建立起來，然后再搞中國特色，作為一種過渡。經過一段時間以后，還是要規范起來。根據朱镕基的要求，我們的工作就又形成一個小高潮，夜以繼日地干了差不多有兩個多月，最終形成了過渡期轉移支付制度。這個制度演變到現在，就是財力性轉移支付制度。可以講，直到過渡期轉移支付制度出臺以后，整個分稅制財政體制的框架才真正建立起來了，分稅制財政體制才開始走向規范化的運行。

今天回過頭來評價分稅制，正像劉仲藜在2003年說的：“怎么估計實行分稅制的好處，都不過分。”朱镕基在退休之前的工作會議上也講：“分稅制這個改革是最成功的，格局變化最大，成就也是最大的。”現在，中央手里有錢，日子太好過了。但在下邊呢，感覺就很不一樣。中國的廣大農村，就像是“北極”，陽光給他們照射得太偏了，享受得太少了。因此我覺得：如果下一步真是要下決心解決民生問題，就應該加強縣、鄉的財政能力。

(本文收錄于中國經濟體制改革研究會編：《見證重大改革決策——改革親歷者口述歷史》，該書將于近期由社會科學文獻出版社出版。文章在本刊發表時有所刪節。)