完善人民調解“以獎代補”激勵機制的探索與思考

天津市司法局課題組

黨的十九大報告中明確指出“要加強和創新社會治理，加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾。” 維護社會穩定，既要改善民生、維護民權，為穩定和諧做加法，也要盡量減少和消除不和諧因素，對矛盾糾紛做減法。人民調解作為法定的最具中國特色的非訴訟糾紛解決機制，對于化解矛盾、維護社會和諧穩定發揮了減壓閥和平衡器的作用。人民調解作用的充分發揮，有賴于人民調解員工作主動性和積極性的有效激發，因此，當務之急是要進一步完善現有機制，發揮激勵作用，提升人民調解工作水平，落實司法行政體制改革的重要任務。

一、“以獎代補”作為人民調解激勵機制的原因分析

自建國以來，各地積極探索符合本地實際的人民調解模式，如“楓橋經驗”“南通模式”，基本已形成縱橫交錯、點面結合的人民調解架構。天津市人民調解組織，實現了縱向上村（居）到區級人民調解委員會的全覆蓋，橫向上行業性、專業性人民調解委員會日益壯大以及訪調、訴調有效銜接的大調解架構。為進一步激發人民調解員的工作積極性，提升人民調解工作水平，天津市在積極探索完善人民調解“以獎代補”激勵機制。

人民調解激勵機制的目標是最大化地提升人民調解的數量和效果。“以獎代補”激勵機制核心內涵契合激勵目標的實現，有利于政府有限的財政投入獲得最大化的激勵效果。“以獎代補”激勵機制不同于傳統的財政補貼。傳統的財政補貼是將經費直接劃撥給人民調解組織，不考慮調解的數量和效果，很難真正調動人民調解員的工作積極性和主動性。“以獎代補”激勵機制是以案件為核心，以糾紛難易程度、調解工作量、社會影響力大小、調解辦案效率效果、協議履行情況以及調解規范化程度為標準，以調解成功為目標來確定獎金數額，對人民調解員給予物質獎勵，將獎勵與調解工作效果結合起來，能夠充分調動人民調解組織和人民調解員的工作積極性。

二、“以獎代補”激勵機制的適用現狀

目前，天津市16個行政區絕大部分已經實施“以獎代補”激勵機制，并且取得了一定的成效，但各區在具體操作上差異很大，效果也參差不齊。

首先，從制度建設和執行效果方面看，“以獎代補”相關制度逐漸完善，激勵作用發揮明顯。目前，天津市實行“以獎代補”的區均以制度建設為引領，如西青區2010年出臺《西青區專兼職人民調解員辦案補貼辦法（試行）》；北辰區先后出臺《北辰區人民調解工作“以獎代補”實施辦法（試行）》；東麗區2013年出臺《東麗區人民調解“以獎代補”實施意見》；和平區2016年出臺《和平區司法局關于實行人民調解員調解案件補貼的實施方案》等等。這些制度規定了人民調解“以獎代補”機制的適用范圍、獎勵經費來源、獎勵的認定條件、獎勵標準、獎勵流程、監督管理、責任追究等方面的內容，為天津市各區實行“以獎代補”激勵機制提供了制度規范上的參考。各區財政部門為“以獎代補”激勵機制的實施提供資金保障，例如，和平區財政局將人民調解工作經費納入財政預算，每年撥發專項經費13萬元；西青區從2011年起在全市率先通過政府購買服務的方式組建專職人民調解員隊伍，由區財政局發放工資、繳納保險，設立20萬元的人民調解專項經費，向兼職人民調解員發放辦案補貼。天津市實行“以獎代補”機制的各區普遍認為“以獎代補”的形式激發了人民調解員的工作積極性，調解案件的數量和質量相對于該激勵機制實行以前有了大幅度提高。2017年1至11月，天津市各級人民調解組織共調解矛盾糾紛34989件，調解成功34850件，調解成功率達到99.6%，糾紛當事人普遍對調解結果比較滿意，經調解后又提起訴訟或信訪的比例明顯下降，調解協議履行率達到99%。

其次，從整體層面看，“以獎代補”機制在制度建設和具體實施上還存在提升空間，主要表現在以下幾個方面：第一，缺乏全市統一的、較高法律位階的制度規范。目前各區“以獎代補”機制的依據均為政府規范性文件，且其有效期一般為5年，5年期滿就要面臨修改，制度的穩定性面臨挑戰。此外，各區制定的相關規定具有一定的差異性，不利于人民調解員隊伍的穩定發展。第二，獎勵的標準設定不夠科學，通過分析各區的相關規定，發現各區均設立獎勵標準，且基本是以調解成功與否為獎勵標準，而調解成功與否以是否達成調解協議為依據，依據口頭協議、簡易書面協議、標準化協議確定不同的獎勵標準，但存在對口頭協議的認定不明確、對經過調解但未達成協議的情況重視不夠的問題。有些區在設立獎勵標準時還輔以案件標的數額、社會影響及調解該案件的難易程度等因素，但缺乏量化標準。第三，中長期評價、考核體系不夠完善。各區對人民調解委員會和人民調解員的評價基本限于獎勵金的發放。“以獎代補”激勵機制落實情況的日常考核、集中考核、中期按月、按季考核、長期按年度考核還有待加強。第四，運行手段趨于陳舊。在調研中發現，實行“以獎代補”機制的各區基本上都是由基層人民調解委員會按月在規定時間將本月矛盾糾紛調處成功的案件整理歸檔，報送各司法所，各司法所對基層人民調解委員會上報調處成功的案件進行審核評分，連同“以獎代補”申報表一并于每月規定時間報送區司法局，由區司法局基層科對案卷進行審核把關后，報局分管領導、局黨組會議審批，再統一發放相關獎勵。填表、歸檔、審核、審批的繁瑣程序，消耗大量的精力和時間，加之部分人民調解員知識、能力有限，在填寫相關表格時有一定難度，造成后續工作無法跟進，影響獎勵結果。

三、探尋“以獎代補”激勵機制的完善路徑

首先，制定統一規范。人民調解“以獎代補”機制的運行，關系到人民調解在解決糾紛、化解矛盾中的社會效果，關系到人民調解委員會和廣大人民調解員的切身利益。在推進全面依法治國背景之下，必須做到統一、規范、科學、穩定的制度先行。通過調查研究，查找各省市在人民調解“以獎代補”方面的做法，發現有很多省市已制定相關地方性法規或規章，例如《寧波市人民調解條例》《陜西省人民調解員管理服務辦法》。有些省市雖然沒有相關地方立法，但由司法行政部門和財政部門統一制定了相關規范性文件。例如，2010年寧夏回族自治區在全國率先制定《人民調解員以案定補管理辦法》，體現以案定補、以質定補的原則，依據復雜程度、調解難度等，將糾紛分為疑難復雜矛盾糾紛、重大糾紛和特大糾紛，對人民調解員的補助不再實行“一刀切”，而是分為簡易程序糾紛和普通程序糾紛進行考核，對調解成功并達標的糾紛案件，分別給予200元至2000元不等的獎勵。此外，湖南省司法廳、財政廳于2015年11月聯合下發《湖南省人民調解案件“以獎代補”管理暫行辦法》。基于對其它省市人民調解“以獎代補”機制相關立法的分析，建議天津市制定統一的相關規范性法律文件，規范全市“以獎代補”工作，從規范性文件的穩定性和法律效力上考量，最好制定地方性法規或天津市政府規章，如果地方立法的條件不成熟，可以由天津市司法局和天津市財政局聯合制定規范性文件，統一規范全市范圍內人民調解“以獎代補”工作，待條件成熟再進行地方立法。

其次，設定科學化的獎勵評價標準。確定獎勵評價標準要標本結合，既要考慮是否達成書面調解協議，也要關注調解的實際效果和人民調解員在糾紛解決中的勞務付出，不能以達成書面調解協議作為唯一標準。其中一級考核指標決定獎勵與否。建議作為一級考核指標的考核標準可以分為兩大類：一類是實質標準。即通過調解，糾紛當事人化解矛盾并達成規范化書面調解協議，或者雖然沒有達成規范化書面調解協議但當事人之間的糾紛因調解而得以解決，當事人口頭達成一致意見或者明確表示接受調解不再尋求其他解決途徑，并經人民調解委員會證明的。另一類是程序標準。當事人之間的糾紛雖然沒有解決，但人民調解員的調解達到一定次數，投入大量精力，并且人民調解員對調解的過程有記錄證明的，應給予獎勵。通過對天津市司法局課題組到基層司法所調研所了解的情況進行分析，建議調解三次以上（含三次）作為獎勵的標準。二級指標確定獎勵等級。可以依據具體情況將糾紛分為簡易、一般、復雜、重大、特大五級，五級標準的設定充分考量爭議當事人數量、糾紛的性質、標的大小等相關因素。合理確定獎勵標準。建議根據地區經濟社會發展水平科學設定獎勵標準。獎勵標準適用一段時間后（3至5年）可以按照經濟發展水平進行適當調整。調解終結，糾紛化解，但未形成規范化書面調解協議，當事人在6個月內沒有訴訟、信訪的按照達成調解協議標準的50%執行；當事人之間的糾紛雖然沒有解決，但人民調解員的調解達到三次以上（含三次），并有規范調解記錄的，按照達成調解協議標準的20%執行。

再次，完善事后評價考核體系。“以獎代補”機制實行效果如何，以及該如何進一步完善，需要事后考評體系的不斷完善。事后評價考核體系由兩個部分構成，一是司法行政機關對人民調解組織和人民調解員調解工作的考核體系，二是各級黨委政府對相關職能部門就購買公共法律服務情況進行考核。第一個層面的考核建議司法行政機關作為事后考評主體，可以委托第三方中立組織進行考核。明確考核評價指標，包括單位時間內人民調解組織受理的案件數量，達成規范化書面調解協議的數量，當事人對調解的履行情況，調解對于群體事件、刑事案件的防控情況等要素，并充分考量社會公眾、糾紛當事人、人民調解員、人民調解組織對人民調解活動的評價，將以上相關因素運用加權法來確定最終評價指標，并將事后考核評價標準和獎勵標準結合起來，綜合確定獎勵結果。第二個層面的考核建議各級黨委政府作為考核主體，將通過“以獎代補”方式購買行業性、專業性人民調解組織服務的情況作為對基層政府和相關職能部門績效考核的內容，以促進人民調解“以獎代補”工作的推進。

最后，充分發揮現代科學技術手段的作用。人民調解工作需要社會各界的共同參與，要善于把現代科技應用到人民調解工作中，廣泛推行微信調解、網上調解、視頻調解等調解方式，吸引更多的群眾通過調解解決矛盾糾紛，促進社會和諧穩定。在互聯網時代，要充分利用現代信息技術，積極主動利用大數據、人工智能，把理念思路提升、體制機制創新、現代科技應用和制度完善結合起來，使“以獎代補”工作能及時、簡便、公開、公正進行。人民調解全流程在線，實現全部調解業務的網上辦理覆蓋，實現網上留痕并形成調解檔案，作為確定獎勵的原始依據。運用大數據測算，由系統推送相似案例，展示調解請求及調解協議、協議履行的詳情，為人民調解員調解和當事人研判等提供決策輔助，大大提升調解協議達成的機率。同時，通過大數據分析能夠對調解獎勵標準的科學性作出研判，并基于研判結果進一步改進“以獎代補”激勵機制。

課題組負責人：

張鐵英（天津市司法局黨委書記、局長）

課題組成員：

楊勁松（天津市司法局黨委委員、巡視員）

李云虹（天津市司法局基層處處長）

張紅俠（中共天津市委黨校副教授）