嘉興助推自治、法治、德治建設的實踐與思考

浙江省嘉興市司法局重點課題調研組

十九大報告提出，要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。這不僅是實施基層社會振興戰略的內在要求，也是實施鄉村振興戰略的重要組成部分。本文旨在以自治、法治、德治基層社會治理模式為切入點，總結具體做法，并對下一步深化“三治融合”作出探討。

一、“三治”與司法行政

（一）“三治”的內涵

自治、法治、德治是新時代“楓橋經驗”的精髓，是實施鄉村振興戰略的基石。自治是核心，是保證和支持廣大基層群眾實行自我管理。其內在要求為充分發揮社會民主，讓群眾對于自己的社會事務有發言權、決定權。自治制度要體現群眾意志，保障群眾權益，激發群眾活力，包括信息獲取與分析、議事協商參與、意見與利益表達、自治事務民主監督等方面。法治是保障，是自上而下的“硬治理”。無論是德治還是自治，都要通過法治來規范和保障，也只有通過法治才能從根本上確保良好的基層社會秩序。法治建設就是要把基層社會治理納入法治軌道，嚴格依法規范基層組織行為，引導群眾依法辦事，健全基層公共法律服務體系，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好社會氛圍。德治是引領，是社會輿論與自覺修養相結合的“軟治理”。 無論是法治還是自治，都要通過德治來體現和引導，才能有效破解在基層社會治理中法律手段太硬、說服教育太軟、行政措施太難等長期存在的難題。德治要求突出村規民約的觀念引導和行為約束作用，采取各種有效形式激發傳統文化活力，不斷豐富基層社會文化生活，使風清氣正、向善向上的輿論導向推動自我教化，形成良好的風序良俗。自治、法治、德治相輔相成達到善治。自治、法治與德治，不能各自為陣，必須“三治融合”，發揮其系統功能、整體效果。在自治中實現法治，踐行德治；以法治保障自治、規范自治、實現自治；以德治支撐自治、滋養自治；自治、法治和德治相得益彰，最終達至基層社會的善治。

（二）“三治”與嘉興的關系

“三治”發源于嘉興市所轄的桐鄉市高橋街道。2013年，因修建高鐵涉及村居拆遷與補償問題，社會問題復雜，政府管理的壓力大，當地政府組建了三支植根于民間的團隊——百姓參政團、道德評判團、百事服務團（法律服務團），逐漸構建了一種群眾參與決策的常態機制，形成了“大事一起干，好壞大家判，事事有人管”的良好氛圍，并在嘉興全市推廣。2014年，“三治”建設被列為浙江省創新社會治理六大機制之一。2015年，浙江省創新基層社會治理現場會在桐鄉召開，全面推廣“三治”做法經驗。2017年，“三治”寫入了黨的十九大報告，把“三治”發源地打造成為全國“三治”實踐的示范地，成為嘉興市的使命擔當。

（三）司法行政在“三治”中的作用

總體來看，司法行政在“三治”建設中起到三方面作用。首先，幫助修訂村規民約社區公約，夯實基層自治基礎。重點是把村（社區）法律顧問、律師、基層法律服務工作者、司法助理員等資源整合起來，發揮法律專業優勢，在制訂修訂村規民約社區公約過程中嚴把法律關，使村規民約社區公約不與國家法律、法規、政策相抵觸，不侵犯公民人身權利、民主權利和財產權利。其次，高水平建設民主法治村（社區），夯實基層法治基礎。具體包括建設公共法律服務窗口、自助法律服務終端機、法治宣傳陣地、人民調解委員會、社區矯正工作站、法律服務微信群，培養法治宣傳員、法治帶頭人、尊法學法守法用法戶等。再次，大力弘揚社會主義核心價值觀，夯實基層德治基礎。推行“誰執法誰普法”“誰主管誰負責”普法責任制，培育社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德，以道德滋養法治精神、支撐法治文化，把社會和諧穩定建立在較高的道德水準上。

二、嘉興司法行政助推“三治”建設的具體實踐

近年來，嘉興市司法行政系統認真貫徹習近平總書記關于堅持發展“楓橋經驗”系列重要指示精神，以“紅船精神”為引領，以“法治”建設為綱，緊密融合自治、德治，不斷推動“楓橋經驗”創新發展，全力助推“三治”建設，基層治理社會化、法治化、專業化水平進一步提高，為探索“三治融合”的新時代基層社會治理模式作出了積極貢獻。

（一）以建設高水平民主法治村（社區）為“切入點”，發揮“法治”在推進民主法治建設、加強基層依法治理“定向標”作用

通過高標準、嚴要求，大力推進“民主法治村（社區）”創建工作有效落實。目前，嘉興市已建成全國民主法治示范村（社區）10個，省級民主法治村（社區）116個，民主法治村（社區）創建數量、占比位居浙江省前列。

1.加強工作指導機制。出臺《進一步深化民主法治村（社區）創建工作實施意見》，建立黨委領導、政府主導、部門聯動、社會協同、公眾參與的民主法治村（社區）建設工作機制。建立部門協作機制，市司法局積極發揮市法治宣傳教育領導小組辦公室的統籌協調職能，聯合民政、組織、宣傳、政法、農業、財政等部門共同指導推進民主法治村（社區）建設，共同開展民主法治村（社區）創建考核，全方位提升村級自治、法治、德治“三治融合”的治理水平。

2.建章立制推動創建。以“三治”為導向，出臺《市級民主法治村（社區）建設指導標準》和《市級民主法治村（社區）創建評分標準》，有效落實“五民主三公開”制度，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督、民主協商、黨務公開、村（居）務公開、財務公開，為精準推進“三治”建設、提升民主法治村（社區）創建提供制度保障。同時，大力推廣實施村級重大事項“五議兩公開”制度，即村級重大事項必須通過“兩委”負責人建議、村黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；決議公開、實施結果公開等程序。通過建立村級議事的規范制度，切實提升村級“三治”建設水平。

3.強化考核激勵機制。嘉興市各級黨委、政府高度重視民主法治村（社區）創建工作。市政府把“民主法治村（社區）”創建活動作為重點督辦工作之一，納入“法治嘉興”建設考核內容，納入“平安嘉興”考核內容，納入建設現代新農村推進城鄉一體化工作考核內容。同時，各級政府把“民主法治村（社區）”專項補助列入同級財政預算，經費投入力度不斷加大，極大地提升了村（社區）建設“三治融合”高水平民主法治村（社區）的積極性和主動性。例如：秀洲區對當年度新創建的國家級、省級、市級和區級“民主法治村（社區）”分別按照2萬元、1萬元、6千元和4千元的標準給予獎勵，復評合格的“民主法治村（社區）”也獲得相應獎勵，對獲得省級以上“民主法治村（社區）”稱號的村（社區）干部年度考核予以加分評優；桐鄉市對當年度創建省級、市級和縣級“民主法治村（社區）”的，分別給予1萬、5千、3千元補助，專項用于村（社區）普法基礎設施建設。對創建“全國民主法治示范村（社區）”的給予3萬元專項經費補助，并積極推動鎮（街道）給予1：1配套補助。

（二）以提檔升級公共法律服務為“落腳點”，發揮“法治”在服務中心工作、維護基層群眾合法權益“助推器”作用

著力構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系，為基層群眾提供“窗口化、一站式、綜合性”的公共法律服務。

1.公共法律服務體系“嘉興樣本”進一步完善。建立了公共法律服務平臺體系、標準體系、社會參與體系、制度體系和多元化產品體系建設等“五大服務體系”。建立健全村（社區）公共法律服務點，覆蓋率達到100%。推動法律服務資源下沉，完善便民法律服務機制，實現村級公共法律服務實體平臺和專網、專線、塔群三大網絡平臺建設全覆蓋，打通法律服務“最后一公里”。推廣普及“之江法云”微信塔群運用，建立完善“微信塔群”工作機制，實現指尖上的普法學法，通過廣泛、持久、深入的法治宣傳教育，引導人民群眾切實增強法治意識。

2.村（社區）法律顧問作用有效發揮。全市村（社區）法律顧問全覆蓋，出臺《關于加強全市農村法律顧問工作的意見》和《嘉興市村級法律顧問工作操作和管理規程（試行）》，明確法律顧問參與村重大事務決策、提供法律體檢、開展法治宣傳、參與化解重大矛盾糾紛等職能。2017年村級組織換屆選舉期間，村級法律顧問按照市司法局《關于做好司法行政服務村和社區組織換屆選舉工作》通知要求，主動發揮村級法律顧問的專業優勢和職能作用，從選舉前的法律咨詢、法律審查，到選舉中的法律監督，直至選舉后的法律知識培訓等，為村和社區換屆選舉提供全方位法律服務，切實保障村級組織換屆選舉工作順利開展。

3.矛盾糾紛化解水平有力提升。不斷加強基層人民調解組織建設，提升人民調解員工作水平，打造一批優秀人民調解組織和“老娘舅”“和阿姨”等特色調解品牌。把矛盾糾紛調處在基層、解決在萌芽狀態，筑牢人民調解這個維護社會和諧穩定的“第一道防線”。2017年，嘉興市共有人民調解組織1784個，人民調解員7469名。共調解各類民間糾紛35670件，調解成功35346件，調解成功率為99.09%。平湖市構建市、鎮、村三級黨員干部一對一聯系黨員先鋒服務站，充分整合全市資源解決基層問題，414個黨員先鋒接待站已收集各類問題6000余件，辦結率達到92.5%。

（三）以全面推進法治宣傳教育為“關鍵點”，發揮“法治”在營造良好法治氛圍、服務基層依法治理“預防針”作用

堅持自治、法治、德治“三治融合”的發展思路，充分發揮法治宣傳教育春風化雨、潤物無聲的事前預防作用，大力開展基層民主法治建設，營造良好法治氛圍。

1.開展“尊法學法守法用法”等各類法治宣傳教育活動。完善村（社區）學法體系，建立村（社區）干部群眾學法常態化機制，明確村（社區）干部每年集中學法不少于4次，村（居）民代表每年集中學法不少于2次。重點抓好村級組織兩委干部、村（居）民代表等學法用法工作，結合村（居）兩委會和村民小組長、居民樓棟長、村（居）民代表會等村（社區）集體議事、民主決策工作會，實行常態化的“會前學法”制度，基層會前學法現已成為慣例。以法律進鄉村、進社區、進家庭等活動為載體，組織律師事務所、法律援助中心、公證處以及基層司法所工作人員開展法治宣傳、法律服務、法律保障等活動，幫助村（居）民解決生產生活中遇到的各種涉法問題，引導村（居）民自覺運用法律武器維護自身合法權益。

2.打造基層普法品牌。依托農村文化禮堂等基層法治文化陣地，定期舉辦全民閱讀、法治講座、法治文藝演出、法治公益電影展播等，通過講座剖析、展板展示、普法讀本、節目演繹、故事傳播等形式，全面提升基層干部群眾法治素養。秀洲區結合當地特色，做大做強“法治農民畫”品牌，并不斷創新升級，推出連環畫系列和以“法治農民畫”為主題的系列產品。海鹽縣按照統籌兼顧法、重點突破法、底線思維法和一抓到底法的“四方法”打造基層法治宣傳教育工作中“鹽邑說法”“三毛學法”“萬人庭審旁聽”和“百場文藝”的“說、學、聽、演”的縣域法治宣傳教育工作品牌。海寧市以“紫薇說法”品牌為創新思路，注重傳統手段與現代手段相結合，借助新興媒體推進基層民主法治建設。

3.加強法治文化陣地建設。以提升法治文化陣地建設的覆蓋面為目標，陣地前移、層層推進，將法治文化陣地建設推進到村（社區）一級，形成法治文化樓宇、法治文化工地、法治文化農家樂、法治文化茶館等特色法治文化陣地，將法治文化潤物細無聲地融入百姓的生產生活之中。不斷豐富法治文化陣地建設形式，將法治元素融入“報、屏、廊、亭、墻、欄、堂、場”立體法治文化宣傳陣地。大力推進法治宣傳長廊、法治公園、法治廣場建設和法治文化進文化禮堂工作。目前，嘉興市已實現村（社區）法治宣傳欄全覆蓋，法治宣傳戶外廣告牌257個，法治文化公園83個，法治文化廣場77個，法治長廊1475個。

三、深化推進“三治融合”建設的思考

深入推進“三治融合”建設是基層社會治理創新的重要舉措，縱觀嘉興市的做法和一些基層實踐，很多工作還在探索完善中。從創新基層社會治理角度看，深化“三治融合”建設，還存在著以下薄弱環節：一是司法行政融入“三治”建設整體性、系統性和協調性不夠，已出臺的措施、舉措較為零散；二是政府在“三治”治理模式中的功能定位還不夠清晰，相關制度、標準體系建設需要進一步健全。三是社會對“三治”認識還不到位，宣傳力度不足，社會力量參與“三治”建設有待加強。針對存在的問題，提出如下對策建議。

（一）加強黨建高站位引領“三治融合”

把加強基層黨組織建設、鞏固黨的執政基礎貫穿于“三治融合”基層社會治理體系建設始終，積極探索黨建引領基層社會治理的有效途徑。加大對基層黨員干部的法治宣傳教育力度，大力開展憲法法律、黨章黨規和社會主義核心價值觀等學習宣傳活動，提高基層黨員干部法治意識和道德自覺。

（二）緊密結合自治、德治強化“三治融合”

大力推廣村級民主懇談會、村民議事會、民情溝通日、村民票決制、村民說事等民主自治形式，依法保障基層群眾的知情權、參與權、表達權、選舉權和監督權，通過激發自治活力催化“三治融合”。圍繞形勢政策、民主法治、道德規范等內容，運用培訓講座、文藝演出、知識競賽等多種形式，開展宣傳教育。深挖當地法治典故、道德故事、法治案例等植入文化禮堂，積極利用文化禮堂組織開展法治講座、法治咨詢、法治文藝巡演、法治電影展播等活動。

（三）加強民主法治村（社區）創建深化“三治融合”

總結民主法治村（社區）建設經驗，制定市級民主法治村（社區）建設標準。擴大民主法治村（社區）的社會影響力，建立“法治學校、法治宣傳欄、法治書架、法治文化點、公共法律服務點、人民調解室”等基層民主法治陣地，為基層干部群眾尊法學法守法用法提供場所。培育一批以村（社區）干部為重點的“法治帶頭人”，挖掘一批具有法律知識背景的黨員、村（居）民代表等“法律明白人”，為建設工作打造一支良好的人才隊伍。

（四）創新載體縱深推進“三治融合”

針對鄉村的社會形態和“熟人社會”的特性，把自治、法治、德治結合起來，統籌推進源頭治理、系統治理、綜合治理、依法治理。重點發揮百姓參政團、道德評判團、百事服務團（法律服務團）、村民議事會、鄉賢參事會“三團兩會”作用；探索開展以“無訴、無訪、無案、無毒”等為主要內容的村（社區）創建活動；大力推廣“和善村民、和美家庭、和睦鄰里、和諧村莊、和德大愛”的“五和眾聯”項目，推動基層普遍形成“大事一起干、好壞大家評、事事有人管”的社會治理新格局。

（五）激勵社會組織助力“三治融合”

拓寬社會組織參與社會治理渠道，積極搭建村（居）民參與社會治理平臺。探索社會組織參與社會治理的領域和方式，充分發揮各類社會組織寓治理于服務的獨特作用，探索鄉賢參與鄉村治理機制，鼓勵發展鄉賢組織，培育有地方特色和時代精神的新鄉賢文化，吸引支持企業家、黨政干部、專家學者、醫生教師、技能人才等回饋故里，共同參與鄉村治理。

調研組組長：

周梅芳（浙江省嘉興市司法局局長）

調研組副組長：

陳建新（浙江省嘉興市司法局副局長）

王正華（浙江省嘉興市桐鄉市司法局局長）

調研組成員：

蔣 科（浙江省嘉興市司法局）

林 佳（浙江省嘉興市司法局）

張穎潔（浙江省嘉興市司法局）