為機構改革提供堅強法治保障
——《國務院關于國務院機構改革涉及行政法規規定的行政機關職責調整問題的決定》解讀

馬懷德（中國政法大學副校長、教授）

本次黨和國家機構改革是我國改革開放以來規模最大、范圍最廣、利益調整最為深刻的一次，是黨在新的歷史時期，面對新的歷史任務所作出的重大決策。在改革過程中，處理好改革與法治的關系尤為重要。習近平總書記在《關于深化黨和國家機構改革決定稿和方案稿的說明》中強調：“改革和法治是兩個輪子，這就是全面深化改革和全面依法治國的辯證關系。深化黨和國家機構改革，要做到改革和立法相統一、相促進，發揮法治規范和保障改革的作用，做到重大改革于法有據、依法依規進行。同時，要同步考慮改革涉及的立法問題，需要制定和修改的法律要通過法定程序進行，做到在法治下推進改革，在改革中完善法治?！?/p>

職權法定是現代法治的基本理念。本次機構改革對國務院有關機構的職責進行了較大調整，理應通過立法、修法的方式滿足機構改革的法治需求。但由于本次改革規模大、范圍廣、程度深，統一的立、改、廢工作難以在短期完成。根據國務院各部門的初步研究，本次改革所需要修改或廢止的行政法規達到230多部，且情況各異，必須系統規劃、統籌處理。在未進行相關行政法規的整體修改前，由國務院作出決定，對機構改革所涉及的行政法規規定的行政機關職責進行統一調整，具有現實必要性。

第一，《國務院關于國務院機構改革涉及行政法規規定的行政機關職責調整問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確了本次機構改革所涉及的行政法規規定的行政機關職責和工作的履行方式。為保證過渡期間行政機關履職的合法性，全國人大常委會已于2018年4月27日通過了《關于國務院機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整問題的決定》，就《國務院機構改革方案》所涉及法律規定的行政機關職責進行了統一調整。但是，國務院各機構的職責并非全都由法律規定，而是在部分行政法規中也有規定，這就涉及到機構改革中由行政法規規定的行政機關職責調整問題。按照我國《憲法》的規定，全國人大常委會有權撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規，但無權直接制定或修改行政法規。因此，國務院作為行政法規的制定主體，應當及時出臺統一調整規定。

《決定》從維護法制統一和保障過渡階段職責調整平穩有序的角度出發，提出了兩個要求：一是《國務院機構改革方案》確定由新組建的行政機關或劃入職責的行政機關承擔的職責和工作的，統一調整適用現行的行政法規規定，由新組建機關或劃入職責機關承擔相應職責和工作。二是在相關職責尚未調整到位之前，應當繼續執行現行的行政法規規定，由原機關繼續承擔該項職責和工作。正確理解上述兩項要求，應當對相關職責是否調整到位進行準確把握。當相關職責調整到位后，即由新機關履職；在相關職責調整到位前，由原機關履職。如何確定“相關職責是否調整到位”，應當結合“三定規定”的確定、機構轉隸、人員調整等因素進行綜合判斷。

同時，《決定》明確，地方各級行政機關承擔行政法規規定的職責和工作的，同樣按照這一原則執行。例如，《國務院機構改革方案》規定，將國土資源部的地質災害防治職責轉入應急管理部行使。根據這一要求，國務院《地質災害防治條例》中所規定的縣級以上地方人民政府國土資源主管部門的地質災害防治責任也需要相應調整由縣級以上地方人民政府負責應急管理的部門承擔。

第二，《決定》明確了過渡階段上下級機關之間的管理監督指導關系。各機構法定職責的調整會帶來上下級機關之間領導與被領導關系的變化，尤其是在具有管理指導監督關系的批準、備案、復議等工作中，明確上下級機關的關系是開展工作的重要前提。如在行政復議制度中，由誰承擔復議職責就涉及到行政復議機關和行政訴訟被告的確定等一系列問題。按照《決定》的要求，只要上級行政機關職責已經調整到位，即便下級行政機關職責尚未完全調整到位，也應當由改革方案確定的承擔職責的上級機關履行管理監督指導職責。例如，按照《國務院機構改革方案》的要求，水利部的排污口設置管理職責整合到生態環境部。公民、法人或其他組織對于入河排污口設置申請決定不服的，就應當向上級人民政府生態環境部門提出復議申請。

第三，《決定》突出了機構改革后新組建的司法部的作用。本次改革中，將司法部和國務院法制辦公室的職責整合，重新組建了司法部，同時將中央全面依法治國委員會的辦公室設在司法部，意味著司法部將在推進全面依法治國戰略布局，落實全面依法治國基本方略中發揮更重要的作用?！稕Q定》明確要求，國務院有關部門實施《國務院機構改革方案》需要制定、修改、廢止行政法規的，要及時提出意見和建議，由司法部起草草案后依照法定程序報送國務院，這體現出了新組建的司法部在承擔政府法制工作方面的新角色和新定位。

第四，《決定》提出了清理部門規章和規范性文件的要求，明確了過渡期間部門規章和規范性文件的執行主體?！稕Q定》提出，實施《國務院機構改革方案》需要修改、廢止部門規章和規范性文件的，國務院各部門應當抓緊清理，及時修改和廢止。部門規章和規范性文件是行政機關開展工作的重要依托，如修改、清理不及時，極易導致法律體系的不配套、不協調。因此，各部門應當對其制定頒布的部門規章和規范性文件進行及時清理。

同時，《決定》還對原行政機關制定頒布的部門規章、規范性文件的執行問題作出了銜接性規定，明確在尚未修改、廢止相關部門規章和規范性文件前，由承接該項工作的機關作為相關規章和規范性文件的實施主體。之所以專門就這一問題進行規定，是因為在本次機構改革中，職責轉移和部門撤并將導致承擔原職責的部門所頒布的規章和規范性文件發生實施主體的變化。在未對相關規章和規范性文件進行系統修改和清理前，需要從法律上明確實施主體。例如，本次國務院機構改革將國家安全生產監督管理總局的職業安全健康監督管理職責調整到國家衛生健康委員會，國家安全生產監督管理總局所頒布的職業安全健康監督管理方面的部門規章和規范性文件就應當由國家衛生健康委員會作為統一的實施與執行主體。