供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的公共法律服務(wù)體系建設(shè)研究*

張加林（江蘇省常州市司法局局長）

莫良元（常州大學(xué)史良法學(xué)院教授）

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)，公共法律服務(wù)體系建設(shè)在各地司法行政機(jī)關(guān)的不斷努力下得到快速發(fā)展，其公益性、均等化、普惠性和便捷性的價(jià)值追求為普通民眾的法律救濟(jì)期待帶來公平正義的實(shí)現(xiàn)福音。然而，公共法律服務(wù)的具體內(nèi)涵在與其他公共服務(wù)在實(shí)踐指向上的差異為何以及如何區(qū)分，法治政府的服務(wù)型特質(zhì)對(duì)其如何能夠?qū)崿F(xiàn)有效規(guī)制和詮釋正當(dāng)性，尤其是所提供的公共法律服務(wù)與社會(huì)民眾對(duì)其的需求之間如何達(dá)致對(duì)應(yīng)性和匹配度，以及具體實(shí)踐中遇到的種種困境和現(xiàn)實(shí)問題，需要在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下予以系統(tǒng)化把握，積極探尋解決實(shí)踐問題的科學(xué)化和規(guī)范化路徑。

一、服務(wù)型政府理論邏輯中公共法律服務(wù)體系的主旨內(nèi)涵

公共法律服務(wù)體系首先見于黨和國務(wù)院的相關(guān)文件，并隨著黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)和國務(wù)院的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》出臺(tái)而漸趨為我們所熟知，特別是司法部2014年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》和2017年的《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的意見》《12348中國法網(wǎng)（中國公共法律服務(wù)網(wǎng)）建設(shè)指南》以及《關(guān)于建立司法行政（法律服務(wù)）案例庫的方案》等一系列文件，關(guān)涉具體內(nèi)涵有著較為完整的詮釋表達(dá)。公共法律服務(wù)體系是指由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌提供，旨在保障公民基本權(quán)利，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和保障人民安居樂業(yè)必需的法律服務(wù)，是公共服務(wù)的重要組成部分。具體包括：為公民提供法律知識(shí)普及教育和法治文化活動(dòng)；為經(jīng)濟(jì)困難和特殊案件當(dāng)事人提供法律援助；開展公益性法律顧問、法律咨詢、辯護(hù)、代理、公證、司法鑒定等法律服務(wù)；預(yù)防和化解民間糾紛的人民調(diào)解活動(dòng)等。總之，公共法律服務(wù)體系的基本屬性，是公益性、均等化、普惠性、便捷性等，其屬于民生工程和服務(wù)政府的職能建設(shè)范疇。這些關(guān)涉公共法律服務(wù)體系的內(nèi)涵已經(jīng)達(dá)致社會(huì)普遍意義上的認(rèn)知共識(shí)。

回顧“公共法律服務(wù)”的提出過程以及具體實(shí)踐，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)其進(jìn)行理性認(rèn)知有一個(gè)逐步清晰化的識(shí)別過程，這與經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的發(fā)展階段密切相關(guān)。也就是說，隨著法治中國建設(shè)的深入推進(jìn)，全民的法治意識(shí)和素養(yǎng)快速提升，對(duì)法律服務(wù)的高質(zhì)量需求在供給側(cè)方面表現(xiàn)出不相適應(yīng)的嚴(yán)重性和滯后性，法治信仰如何得到實(shí)現(xiàn)和堅(jiān)守，現(xiàn)實(shí)中考驗(yàn)著法治政府、法治社會(huì)和法治國家一體建設(shè)的智慧和能力。同時(shí)，公共法律服務(wù)體系在內(nèi)涵上主要還是基于公共服務(wù)中衛(wèi)生、教育和社會(huì)保障等，進(jìn)行位移式地概念化替換，即將其與公共衛(wèi)生服務(wù)、公共教育服務(wù)和公共社會(huì)保障服務(wù)進(jìn)行類比把握，強(qiáng)調(diào)政府職能和職責(zé)，為法治政府的服務(wù)型內(nèi)涵增添角色底蘊(yùn)。當(dāng)然，同屬于公共服務(wù)體系的組成部分，它們的類似內(nèi)涵確實(shí)無須贅述。但是，公共法律服務(wù)體系的特殊性方面卻沒能得到應(yīng)有重視，尤其職業(yè)化和專業(yè)性在社會(huì)期待的本源性問題方面缺乏細(xì)致深入考量。拉茲在對(duì)法律的制度化詮釋中提到，“在某一特定社會(huì)中，法律是擁有最高權(quán)威的指引系統(tǒng)和審判系統(tǒng)，在它具有功效的地方它擁有有效權(quán)威”①［英］約瑟夫·拉茲：《法律的權(quán)威》，朱峰譯，法律出版社2005年版，第41頁。。服務(wù)型政府的實(shí)踐指向中詮釋公共法律服務(wù)體系的主旨內(nèi)涵可以為我們開啟系統(tǒng)化和整體性的識(shí)別邏輯，較為全面深入地展現(xiàn)其本真面相。

公共法律服務(wù)體系的主旨內(nèi)涵可以結(jié)合法律在社會(huì)中運(yùn)行邏輯的過程來進(jìn)行理性判斷識(shí)別，即社會(huì)化認(rèn)知法律和預(yù)防法律糾紛、法律執(zhí)行實(shí)施和可能產(chǎn)生法律糾紛以及發(fā)生法律糾紛的司法救濟(jì)過程，三個(gè)相對(duì)獨(dú)立階段的法律服務(wù)需求中進(jìn)行類型區(qū)分。也就是說，如何結(jié)合不同階段對(duì)公共法律服務(wù)體系的具體內(nèi)容進(jìn)行考量，可以更為清晰地對(duì)其展開要素梳理，得出職業(yè)化和專業(yè)化的科學(xué)規(guī)范主旨內(nèi)涵。概括而言，第一個(gè)階段的公共法律服務(wù)體系的內(nèi)容主要是法治宣傳的認(rèn)知普及，第二個(gè)階段是法律咨詢與具體法律事項(xiàng)運(yùn)行上的建議溝通，第三階段重點(diǎn)是具體群體的針對(duì)性法律救濟(jì)，尤其需要注意公共法律服務(wù)體系在法治政府建設(shè)過程中的限度問題，即其提供的服務(wù)在具體糾紛解決過程中不具有終局性特質(zhì)，要量力而為。因此，核心判斷是公共法律服務(wù)體系是服務(wù)型政府的實(shí)踐指向，即不斷滿足不同階段上社會(huì)法律服務(wù)之需的差異化和技術(shù)性要件，為其確定各種公共平臺(tái)建設(shè)的“服務(wù)產(chǎn)品”。總之，服務(wù)型政府的實(shí)踐指向?yàn)楣卜煞?wù)的主旨內(nèi)涵開啟了全面識(shí)別普通民眾法治期待的客觀化渠道，詮釋深入推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐路徑。

二、司法行政法治化內(nèi)涵中公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐邏輯

基于黨中央的頂層設(shè)計(jì)，國務(wù)院和司法部的相關(guān)文件要求，各地司法行政部門積極探索與地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，并得到相關(guān)理論智識(shí)資源的不斷激發(fā)和論證，形成具有地方特色的實(shí)踐運(yùn)行模式。概括而言，公共法律服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)由國家“十二五”、“十三五”規(guī)劃實(shí)施綱要的有效落實(shí)而得到較為清晰地詮釋并受到普遍性重視，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展進(jìn)入整體轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期而提出的，屬于國家的民生工程和法治工程。梳理公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐邏輯，大致可以從以下三個(gè)方面得到較為全面地體現(xiàn)，即理論證成、制度建構(gòu)、內(nèi)容明晰。

首先，“公共法律服務(wù)體系”的理論證成，由“政府救濟(jì)說”到“國家責(zé)任理論”的理論超越。“不能讓老百姓由于經(jīng)濟(jì)困難而打不起官司，并因此得不到公平正義。”這是解釋為何政府需要提供公共法律服務(wù)體系的通俗表達(dá)。正如學(xué)者強(qiáng)調(diào)的，“公民通過政府提供的免費(fèi)的基本公共法律服務(wù)來依法主張基本權(quán)利，維護(hù)自身合法利益，排除對(duì)自身生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的不法侵害，這是現(xiàn)代法治國家公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利。②于泓源：《關(guān)于推進(jìn)基本公共法律服務(wù)的思考》，《中國司法》，2014年第4期。”政府救濟(jì)說可以初級(jí)證成服務(wù)型政府在法治國家建設(shè)進(jìn)程中角色轉(zhuǎn)換所蘊(yùn)涵的法治正當(dāng)性基礎(chǔ)，然而，其無法回答政府提供公共法律服務(wù)體系的基準(zhǔn)和限度。也就是說，政府救濟(jì)說較難回答何種程度上能夠解決公民社會(huì)對(duì)公共法律服務(wù)體系的獲得不足問題。所以，國家責(zé)任理論為其帶來較為充分明晰的理論超越，這是關(guān)涉公共法律服務(wù)體系的法治理論貢獻(xiàn)所在。公共法律服務(wù)體系是國家責(zé)任的判斷開始成為學(xué)界共識(shí)，這是法治國家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的理論基礎(chǔ)。現(xiàn)代中國已經(jīng)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化高速發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，公共法律服務(wù)體系建設(shè)既是法治政府的法定責(zé)任也是法治社會(huì)的積極義務(wù)，國家需要綜合考量公共法律服務(wù)體系的提供者與參與者對(duì)公民社會(huì)的基本責(zé)任要素。如何激發(fā)和調(diào)動(dòng)全社會(huì)的法治力量來推進(jìn)法治中國建設(shè)的時(shí)代命題是國家責(zé)任理論的創(chuàng)新所在。總之，關(guān)涉公共法律服務(wù)體系的理論學(xué)說已經(jīng)由初級(jí)意義的政府救濟(jì)說向國家責(zé)任理論邁進(jìn)，成為學(xué)界共識(shí)和基本判斷，不斷指導(dǎo)具體實(shí)踐的進(jìn)程。

其次，“公共法律服務(wù)體系”的制度建構(gòu)，由“頂層設(shè)計(jì)”到“地方圖景”的精細(xì)化實(shí)踐。自從黨的十八大以來，公共法律服務(wù)體系建設(shè)就是在中央頂層設(shè)計(jì)的制度建構(gòu)中不斷得到快速推進(jìn)，國務(wù)院的《十三五規(guī)劃實(shí)施綱要》明確提出“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃”，司法部于2014年及時(shí)出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，全國各省、直轄市、自治區(qū)司法廳隨即結(jié)合地方實(shí)際發(fā)布關(guān)于加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系的意見，積極探索具有地方特色的實(shí)踐模式。例如江蘇的太倉模式、浙江的杭州模式、廣東深圳的福田模式、上海的東虹橋模式等，這些積極探索的實(shí)踐模式基本形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與和司法行政統(tǒng)籌”的主體架構(gòu)，積極打造公共法律服務(wù)平臺(tái)，突出表現(xiàn)在實(shí)體服務(wù)中心（站）和12348網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，相關(guān)公共法律服務(wù)的資金來源在地方政府的財(cái)政預(yù)算上也得到逐步提高的制度保障。各地方司法行政機(jī)關(guān)已經(jīng)將公共法律服務(wù)體系建設(shè)作為核心工作，在政績考核方面予以重點(diǎn)關(guān)注，其中江蘇省司法廳在全國率先實(shí)行“24項(xiàng)公共法律服務(wù)基本項(xiàng)目清單”制度，探索省域更大范圍的模式效應(yīng)的具體落實(shí)。

最后，“公共法律服務(wù)體系”的內(nèi)容明晰，由“一般描述”到“類型區(qū)分”的范圍劃定。公共法律服務(wù)體系的社會(huì)期待與國家供給之間存在較大差距，在探索其具體內(nèi)容的過程中認(rèn)知識(shí)別逐步清晰化并達(dá)成共識(shí)。尤其公共法律服務(wù)體系建設(shè)的水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展階段密切相關(guān)，既表現(xiàn)在地方政府層面的能力水準(zhǔn)方面，也體現(xiàn)在普通民眾的信賴程度上。德沃金指出，“任何成熟的理論都要區(qū)別背景權(quán)利和制度化的權(quán)利，前者是指那些以抽象形式論證社會(huì)所作出的決定的權(quán)利，后者是指論證某個(gè)特殊的活特點(diǎn)的制度所作的決定的權(quán)利。③［美］羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，上海三聯(lián)書店2008年版，第132頁。”因此，關(guān)于公共法律服務(wù)體系的內(nèi)容范圍在初始階段只能是一般性描述，即公共性、公益性、保障性和普惠性的特征表達(dá)，而較少有具體提及哪些方面是或哪些方面不是的精確陳述。隨著各地方具體實(shí)踐的逐步展開，尤其是法治中國建設(shè)的快速推進(jìn)，法治國家、法治政府和法治社會(huì)的一體建設(shè)進(jìn)程加快，公共法律服務(wù)的體系化建設(shè)的認(rèn)知已然達(dá)成社會(huì)共識(shí)，在具體內(nèi)容范圍上自然有了較為明確的劃定。根據(jù)司法部《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的意見》，公共法律服務(wù)體系平臺(tái)的功能定位包括法律事務(wù)咨詢、矛盾糾紛化解、困難群眾維權(quán)、法律服務(wù)指引和提供，這四項(xiàng)功能較為清晰地明確了公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，是今后一段時(shí)期我們需要關(guān)注的實(shí)踐方向。

三、治理能力現(xiàn)代化視域中公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐困境

公共法律服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)取得社會(huì)民眾的較高評(píng)價(jià)，但我們也發(fā)現(xiàn)，司法行政機(jī)關(guān)繼續(xù)深入推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，卻遭遇到較多實(shí)踐困境，供給與需求的矛盾尤其突出。綜合各種緣由，我們認(rèn)為，當(dāng)前公共法律服務(wù)體系建設(shè)存在的主要實(shí)踐困境可能有四個(gè)方面，即單向性指令的啟動(dòng)困境、認(rèn)知性混同的角色困境、空泛化運(yùn)行的過程困境和內(nèi)向化選擇的評(píng)價(jià)困境。

第一，公共法律服務(wù)體系建設(shè)的單向性指令的啟動(dòng)困境。公共法律服務(wù)體系建設(shè)的具體實(shí)踐過程中有一個(gè)基本事實(shí)是其在運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)上處處是司法行政機(jī)關(guān)積極統(tǒng)籌的身影，行政規(guī)劃層層落實(shí)的本真圖景詮釋的單向性指令啟動(dòng)已然成為困擾其深入推進(jìn)的對(duì)應(yīng)性、互動(dòng)性和實(shí)效性問題。公共法律服務(wù)體系建設(shè)的具體事項(xiàng)是與社會(huì)不斷發(fā)展的高質(zhì)量需求密切相關(guān)，如何精準(zhǔn)識(shí)別，這在單向性啟動(dòng)的國家行政傳統(tǒng)中是一個(gè)較為創(chuàng)新性命題，在對(duì)應(yīng)性上應(yīng)該得到治理能力現(xiàn)代化視域的高度關(guān)切，否則必會(huì)出現(xiàn)尷尬情形。互動(dòng)性上也是基于這種單向性啟動(dòng)而衍生出的實(shí)踐問題，即需求者和提供者在統(tǒng)籌方的單向性啟動(dòng)邏輯中較難形成積極參與的生動(dòng)畫面。也就是說，提供公共法律服務(wù)的實(shí)際主體（掌握法律專業(yè)知識(shí)的法官、檢察官、律師、專家以及其他人員等）與司法行政機(jī)關(guān)能否互動(dòng)，同時(shí)與社會(huì)法律服務(wù)需求者的有效互動(dòng)，以及三方之間的互動(dòng)，都會(huì)在單向性啟動(dòng)實(shí)踐過程中存在問題。相對(duì)對(duì)應(yīng)性與互動(dòng)性問題，實(shí)效性問題是一個(gè)頗為直接的結(jié)果問題，前兩者在單向性啟動(dòng)實(shí)際運(yùn)行中自然會(huì)有一個(gè)理想的效果發(fā)生，治理能力現(xiàn)代化視域中考察公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)效性需要予以深刻反思。

第二，公共法律服務(wù)體系建設(shè)的認(rèn)知性混同的角色困境。根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，對(duì)于公共法律服務(wù)體系建設(shè)的主體性詮釋，主要是“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與和司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌”的表述，而具體實(shí)踐中三方主體對(duì)自身以及與其他各主體之間的角色認(rèn)知混同表現(xiàn)出選擇性偏向問題，尤其司法行政機(jī)關(guān)對(duì)“統(tǒng)籌”的確切理解和實(shí)踐指向判斷。究其原因，各類主體在利益衡量的角色判斷上往往是結(jié)合自身訴求和能力發(fā)揮的立場進(jìn)行角色認(rèn)知偏好的選擇，在公共法律服務(wù)體系建設(shè)上自然表現(xiàn)出該種角色定位問題。具體而言，如何理解“統(tǒng)籌”，對(duì)于司法行政機(jī)關(guān)是基于傳統(tǒng)行政科層關(guān)系的習(xí)慣認(rèn)知來定位自身，還是結(jié)合治理能力現(xiàn)代化的視域強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)各方關(guān)系的角色認(rèn)知，確實(shí)需要有一個(gè)不斷適應(yīng)的過程。公共法律服務(wù)體系的核心指向是職業(yè)化和專業(yè)化的法律服務(wù)，這在司法行政機(jī)關(guān)的主體性上往往不具有應(yīng)然優(yōu)勢，但要達(dá)到該種角色認(rèn)知?jiǎng)t是另外一個(gè)層面的問題。社會(huì)主體對(duì)公共法律服務(wù)體系建設(shè)更多地是及時(shí)有效的法律服務(wù)，也就是說往往需要直接能夠解決相關(guān)法律疑難乃至糾紛。社會(huì)法律服務(wù)主體的專業(yè)性智識(shí)主張能否得到有效體現(xiàn)，在公共法律服務(wù)體系建設(shè)上也會(huì)考驗(yàn)其科學(xué)性水準(zhǔn)，是竭盡全力還是趕趕過場，對(duì)于這些法律服務(wù)專業(yè)人士和組織而言，自然也會(huì)發(fā)生認(rèn)知混同的角色困境。

第三，公共法律服務(wù)體系建設(shè)的空泛化運(yùn)行的過程困境。各地具體實(shí)踐中，公共法律服務(wù)體系建設(shè)表現(xiàn)出場面較為熱鬧，各方主體參與也較為積極認(rèn)真，全國各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)都在不斷創(chuàng)新實(shí)踐模式，但是深入考察會(huì)發(fā)現(xiàn)大家做法大同小異，在常態(tài)化建構(gòu)公共法律服務(wù)體系的基本事項(xiàng)上遵照相關(guān)文件進(jìn)行安排。因?yàn)閷?duì)公共法律服務(wù)體系的實(shí)踐指向沒能區(qū)分出階段性差異，尤其對(duì)法律服務(wù)的核心內(nèi)涵理解存在角色立場差別，表現(xiàn)出空泛化的過程困境，即規(guī)范動(dòng)作都有，但是具體法律服務(wù)事項(xiàng)上較難實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵展示與表達(dá)。因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)性安排在程序主義的運(yùn)行過程中對(duì)于各方主體的要求如果不能得到主動(dòng)性應(yīng)對(duì)，就只會(huì)發(fā)生只管數(shù)量不管質(zhì)量的草草應(yīng)付而已，也就是空泛化問題。另外，這種運(yùn)行過程的空泛化還會(huì)隨著時(shí)間推移而形成習(xí)慣性經(jīng)驗(yàn)，在不同地區(qū)和平臺(tái)上表現(xiàn)出進(jìn)一步嚴(yán)重蔓延趨勢，治理能力現(xiàn)代化視域下關(guān)切公共法律服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)該在難易程度上趨向于難而不是易，現(xiàn)實(shí)中卻是趨向于易，即在硬件建設(shè)方面大家都追求精細(xì)化，而在具體法律服務(wù)的軟件內(nèi)容上則被集體性回避。

第四，公共法律服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)向化選擇的評(píng)價(jià)困境。統(tǒng)攬現(xiàn)有關(guān)涉公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐評(píng)價(jià)，基本是自我進(jìn)行的居多，即使是有社會(huì)各方主體參與評(píng)價(jià)，司法行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性色彩也較為鮮明，且在評(píng)價(jià)結(jié)論上也往往較為完美，表現(xiàn)出內(nèi)向化選擇的客觀存在。我們認(rèn)為，其內(nèi)向化選擇評(píng)價(jià)只是具有自我激勵(lì)意義，更需要解決評(píng)價(jià)機(jī)制的理性化和外向化問題。當(dāng)然，受到質(zhì)疑的評(píng)價(jià)困境主要來自于過于內(nèi)向化的自我選擇偏向問題，而各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌組織工作在公共法律服務(wù)體系建設(shè)的硬件標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方案等方面積極作為，確實(shí)為提供相關(guān)法律服務(wù)帶來了較為鮮明的社會(huì)效果，尤其在“誰執(zhí)法誰普法”和刑事被告人法律援助全覆蓋的兩項(xiàng)具體制度實(shí)踐中已然取得較多社會(huì)共識(shí)。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下公共法律服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)問題

對(duì)于司法行政機(jī)關(guān)而言，關(guān)注供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的時(shí)代背景，具體梳理出當(dāng)前公共法律服務(wù)體系建設(shè)存在的現(xiàn)實(shí)問題，尤其顯得迫切和關(guān)鍵。相關(guān)制約或阻卻公共法律服務(wù)體系建設(shè)深入推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)問題主要有以下四個(gè)方面。

第一，公共法律服務(wù)體系的理論觀念更新過于遲緩，與法治中國建設(shè)的時(shí)代主題有著較大差距。雖然在理論證成上已經(jīng)由“政府救濟(jì)說”發(fā)展到“國家責(zé)任理論”，在一定程度上解決了公共法律服務(wù)體系的法治理論困惑，但是沒有充分考量當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的高速發(fā)展現(xiàn)實(shí)，尤其是法治內(nèi)涵在整體社會(huì)上的層次性區(qū)分，與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)踐關(guān)聯(lián)度不高。困擾司法行政機(jī)關(guān)的最大問題，可能是公共法律服務(wù)體系如何體現(xiàn)其實(shí)踐效果。正如學(xué)者界定的，“公共法律服務(wù)，是現(xiàn)代政府公共服務(wù)職能在公共法律服務(wù)領(lǐng)域的具體化和法治化，政府統(tǒng)籌體制內(nèi)外的法律專業(yè)人士或相關(guān)專門機(jī)構(gòu)，按照既定工作程序和標(biāo)準(zhǔn)，以其專門化的法律知識(shí)、法律技能，為規(guī)則內(nèi)確定的特定公民實(shí)現(xiàn)和維護(hù)其自身合法權(quán)益、排除不法侵害、防范法律風(fēng)險(xiǎn)所提供的專業(yè)性服務(wù)活動(dòng)。④劉炳君：《當(dāng)代中國公共法律服務(wù)體系建設(shè)論綱》，《法學(xué)論壇》，2016年第1期。”因此我們認(rèn)為，理論觀念方面是問題發(fā)生的第一位緣由，國家責(zé)任理論只是解決供給側(cè)的低位輸出問題，而社會(huì)生活已然發(fā)生巨大變化，法治啟蒙的任務(wù)早已完成，公民權(quán)利觀念在普遍性上已經(jīng)不是新鮮話題，輸出高品位和高匹配度的公共法律服務(wù)應(yīng)該是當(dāng)前應(yīng)予明確的中心問題，在理論觀念層面需要及時(shí)更新才能解決該類問題困擾。

第二，公共法律服務(wù)體系的社會(huì)主體參與度不高，整體性被動(dòng)接受供給的客觀化色彩較為鮮明。實(shí)證考察各地公共法律服務(wù)體系建設(shè)的具體實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)，地方司法行政機(jī)關(guān)尤為重視如何積極推進(jìn)相關(guān)工作，但是仍然可見社會(huì)主體的參與程度沒有與之相對(duì)應(yīng)地得到顯著提高。“公共法律服務(wù)體系的建設(shè)依賴于一套可靠的動(dòng)力機(jī)制，我們主要從內(nèi)部約束和外部激勵(lì)兩個(gè)方面進(jìn)行了探討。只有在廣大公眾中形成群體共享的心理契約和共同愿景，同時(shí)讓他們能夠深切享受到新制度帶來的收益，公共法律服務(wù)體系建設(shè)才能得到真正的擁護(hù)與支持。公共法律服務(wù)體系建設(shè)作為一項(xiàng)新制度的實(shí)施，必須遵循制度變遷的內(nèi)在邏輯和基本原則，才有可能在實(shí)踐上取得預(yù)期的建設(shè)目標(biāo)。⑤徐尚昆：《推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的理論探討》，《中國特色社會(huì)主義研究》，2014年第5期。”究其原因，公共法律服務(wù)體系在硬件上確實(shí)具有優(yōu)先性發(fā)展的必要，但是，如果不能較為精準(zhǔn)識(shí)別公共法律服務(wù)體系的社會(huì)本源特質(zhì)，也就是說，關(guān)涉社會(huì)之需的公共法律服務(wù)體系如果無法真正實(shí)現(xiàn)公平正義，僅有相關(guān)平臺(tái)建設(shè)是不足以實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的法治功能的。現(xiàn)實(shí)中參與公共法律服務(wù)體系的社會(huì)主體主要是律師、公證員和司法鑒定人員以及相關(guān)志愿者，這些社會(huì)主體具有較高水準(zhǔn)的專業(yè)特長，但是在權(quán)威司法機(jī)關(guān)面前卻沒能得到與之有效交流的機(jī)會(huì)，或者在真正面向法律糾紛時(shí)缺乏權(quán)威性解讀平臺(tái)和針對(duì)性方案提交，往往只能是一般性解讀法律常識(shí)和形式化普及法律，所以社會(huì)整體參與度不高也就自然不難理解。

第三，公共法律服務(wù)體系的具體范圍界定不夠清晰，各地具體實(shí)踐中出現(xiàn)不同詮釋版本。公共法律服務(wù)體系的范圍內(nèi)容到底有哪些，在權(quán)威規(guī)范的邏輯中較難梳理出確切的項(xiàng)目清單，這是實(shí)踐中遇到的頗為棘手而又迫切的問題。現(xiàn)在較為權(quán)威的認(rèn)定依據(jù)是司法部《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的意見》，其將公共法律服務(wù)體系平臺(tái)的功能定位為法律事務(wù)咨詢、矛盾糾紛化解、困難群眾維權(quán)、法律服務(wù)指引和提供，由此可以推定最起碼包括為上述四項(xiàng)內(nèi)容。其實(shí)，這四項(xiàng)內(nèi)容彼此存在范圍交叉的情況，如前三項(xiàng)應(yīng)該可以涵蓋于第四項(xiàng)，并且第三項(xiàng)也可以涵蓋前兩項(xiàng)，同時(shí)，社會(huì)生活的復(fù)雜性和法治中國建設(shè)的具體實(shí)踐對(duì)公共法律服務(wù)的內(nèi)涵期待也不僅限于這四個(gè)方面。

第四，公共法律服務(wù)體系建設(shè)的資金來源過于單一，主要依賴于地方政府財(cái)政預(yù)算資金。現(xiàn)有地方特色的模式中基本是由地方政府買單，財(cái)政預(yù)算中將其歸為應(yīng)付款項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較為容易實(shí)現(xiàn)，而在經(jīng)濟(jì)較為困難的地方則效果不佳。另外，公共法律服務(wù)體系建設(shè)的資金來源在國家財(cái)政預(yù)算上的法律依據(jù)何在，尤其在司法行政機(jī)關(guān)的職能劃分中如何區(qū)分出實(shí)際運(yùn)用于公共法律服務(wù)體系的具體款項(xiàng)，其考評(píng)效果的依據(jù)為何，都需要我們認(rèn)真思考。籌措更多資金是解決公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要方面，尤其運(yùn)行效果的廣泛化考評(píng)應(yīng)該成為公開行政的核心要素。

綜上而言，公共法律服務(wù)體系建設(shè)的具體推進(jìn)過程是伴隨著法治中國建設(shè)的前進(jìn)步伐，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展密切相關(guān)，實(shí)踐中遇到的種種困境和問題，只有在充分考量社會(huì)之需與高品位供給的矛盾運(yùn)動(dòng)中予以解決，才會(huì)真正造福于民。

五、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐路徑

公共法律服務(wù)體系建設(shè)是現(xiàn)代服務(wù)型政府的法治責(zé)任，尤其需要在社會(huì)需求與政府供給之間確定結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)，各地在公共法律服務(wù)體系建設(shè)的具體內(nèi)涵上具有差異性與均等化的特質(zhì)，且能夠在可持續(xù)性增長的實(shí)踐中予以制度保障。具體而言，可以在以下四個(gè)方面探尋科學(xué)化、規(guī)范化和漸進(jìn)性的公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐路徑。

第一，及時(shí)更新理念，為公共法律服務(wù)體系建設(shè)確立理論支撐。正如前文所述，法社會(huì)學(xué)理論可以為公共法律服務(wù)體系建設(shè)開啟智識(shí)來源，從開放場域和有限功能兩個(gè)維度進(jìn)行詮釋。公共法律服務(wù)體系在如今開放場域的社會(huì)環(huán)境中備受關(guān)注，當(dāng)下關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利確認(rèn)和保障。另外，公共法律服務(wù)體系在實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的實(shí)踐邏輯中不具有決定性基因，社會(huì)糾紛解決的權(quán)威判斷不在司法行政機(jī)關(guān)的角色功能限度內(nèi)，這是法社會(huì)學(xué)的主要觀點(diǎn)，即功能的有限性理論。司法行政機(jī)關(guān)建構(gòu)公共法律服務(wù)體系的平臺(tái)，盛情邀請(qǐng)各種主體尤其是法律專業(yè)化的主體權(quán)威來詮釋法治主題，舞臺(tái)是由主角來演繹的，如何搭建和維護(hù)適宜的舞臺(tái)才是其本真職責(zé)所在。

第二，建構(gòu)主體權(quán)威，為公共法律服務(wù)體系建設(shè)達(dá)致社會(huì)共識(shí)。在建構(gòu)公共法律服務(wù)體系的過程中需要為社會(huì)參與主體提供展示權(quán)威專業(yè)水平的機(jī)會(huì)，不同法律職業(yè)者在同一個(gè)舞臺(tái)上有交流認(rèn)知和智識(shí)的秩序設(shè)置。考評(píng)公共法律服務(wù)體系的實(shí)際效果需要有科學(xué)化、規(guī)范化的方法和標(biāo)準(zhǔn)。

第三，明確內(nèi)容層次，為公共法律服務(wù)體系建設(shè)劃定實(shí)踐范圍。在公共法律服務(wù)體系中應(yīng)該區(qū)分基本項(xiàng)目和特色項(xiàng)目，基本項(xiàng)目就是所有公共法律服務(wù)體系應(yīng)該包含的內(nèi)容，如法律援助、法治宣傳、困難群眾維權(quán)、法律事務(wù)咨詢等，這也是常態(tài)化的服務(wù)事項(xiàng)。特色項(xiàng)目則可以根據(jù)各地方的實(shí)際情況予以精準(zhǔn)設(shè)定，發(fā)達(dá)地區(qū)具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展方面的優(yōu)勢，可以進(jìn)行大膽嘗試超越基本項(xiàng)目而確定特色項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)則也應(yīng)該結(jié)合地方實(shí)際增設(shè)地方特點(diǎn)的法律服務(wù)項(xiàng)目。

第四，規(guī)范資金使用，為公共法律服務(wù)體系建設(shè)拓展資金渠道。一是要對(duì)政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用確立科學(xué)化和規(guī)范化的制度保障，尤其在公開化、程序化和透明化的過程中予以有效監(jiān)督。公共法律服務(wù)體系建設(shè)的資金主要來自地方政府的財(cái)政預(yù)算本身毋庸置疑，關(guān)鍵是如何確定數(shù)額和具體使用過程是否公開，如何取得社會(huì)公眾的信賴才是真正的問題所在。二是積極拓展資金來源渠道，為公共法律服務(wù)體系建設(shè)明確社會(huì)之需應(yīng)有社會(huì)之力的良性互動(dòng)機(jī)制。公共法律服務(wù)體系如果能夠?qū)崿F(xiàn)其本真功能，社會(huì)籌措資金也就不會(huì)成為難點(diǎn)。