檢察權運行內部監督制約機制實踐探索
——以四川省A市為樣本

●呂 瑤 魏再金/文

在本輪司改過程中，A市檢察機關始終以加強對檢察權運行的監督制約從而確保檢察官依法行權作為推進司法責任制改革的核心主題。對檢察權運行的監督制約機制可以分為內部監督制約機制和外部監督制約機制兩種，本文主要介紹A市加強對檢察權運行內部監督制約的實踐探索。

一、加強檢察權運行內部監督制約的三個背景

（一）司法體制改革呼喚更有力的內部監督制約機制

本輪司改側重點與上一輪司改側重點存在根本性的不同。上一輪司改強調外部監督，本輪司改則強調加強司法本身建設。強調外部監督并非不合理，不合理的是過分側重外部監督忽視內部建設導致的 “外強中干”，因此本輪司改要強調加強檢察機關自身建設，強調突出檢察官辦案主體地位及職業認同感。前一輪司改強調外部監督制約是因為內部監督制約機制孱弱、效率不高，如果內部監督健全了、有效了，同樣也能夠實現或者能夠更好地實現對檢察權的監督制約目的，因此在加強檢察機關自身建設的司改主題下，加強對檢察權運行內部監督制約建設具有重要意義。

（二）自偵部門轉隸后亟需更健全的內部監督制約機制

檢察機關是憲法規定的法律監督機關，但是檢察機關的法律監督職能缺乏剛性一直是“老大難”的問題，這被學界稱為“檢察軟骨病”，在職務犯罪偵查職能轉隸之后，“檢察軟骨病”存在加重的隱憂。如果說在職務犯罪偵查轉隸之前，檢察機關的法律監督是“攻強守弱”，那么在職務犯罪偵查職能轉隸之后，檢察機關的法律監督是 “攻守兼弱”，因為檢察機關內部監督制約一直遭受“形式主義、實體主義”等諸多質疑。可見，在通過修訂刑事訴訟法等相關法律來增加檢察機關的監督剛性期望落實之前，檢察機關通過加強內部監督制約來“加強防守”無疑是應對自偵部門轉隸影響的妥善路徑之一。

（三）內設機構改革期待全新的內部監督制約機制

內設機構改革推進過程中，關于“捕訴合一”的討論甚囂塵上，“捕訴合一”遭受的最大質疑是不利于加強檢察機關內部的監督制約，其實這一質疑值得商榷。誠然在舊有監督體系之下，上述觀點有一定的合理性，但是如果構建了新的監督制約機制，上述質疑就不攻自破。因此，問題的關鍵就從論證“捕訴合一”的合理性轉變為在“捕訴合一”的格局下如何構建高效、優質的檢察權運行內部監督制約機制。

面對新形勢，A市檢察機關聚焦檢察權的合理配置與監督制約“一體兩面”，形成了“檢察權運行”和“檢察權管理”這兩個相對獨立但又有機銜接的監督“雙系統”，推動科學管理、科技創新應用，確保檢察權運行更加規范公正。

二、通過“檢察權運行系統”強化內部監督制約

檢察權運行監督系統，主要由“科學配置檢察官員額—>搭建辦案組織—>設置檢察官權力清單—>規范檢察官聯席會議—>發揮檢委會審查決策作用”等一系列制度組合而成，形成了一條檢察權行權的封閉鏈條。限于篇幅，本文只介紹其中三個關鍵點位。

一是嚴格設置檢察官遴選條件，降低檢察權監督制約成本。按照檢察官“三化”建設要求從嚴遴選員額制檢察官，A市兩級院分兩批遴選出680名員額制檢察官，約占政法專項編制的32.8%。2017年12月完成轉隸后，A市兩級院現有員額制檢察官503名 （市院108名），約占政法專項編制的32.5%。其中，碩士以上學位占比46%，3名全國檢察業務專家、5名高檢院理論研究等入庫人才、8名法學博士全部入額，全市檢察人員平均年齡由41歲上升為42歲，基本實現了“有人辦案”向“優人辦案”的轉變。

二是科學設置檢察官權力清單，厘清檢察權監督制約前置條件。劃清不同行權主體權力邊界，制定全列式權力清單，明確劃分檢察長、檢察官之間的職責權限。一方面，將檢察權中按一般程序辦理的案件（如一般案件提起公訴）、以言詞意思表達的一般監督類檢察業務（如口頭糾違、口頭檢察建議等）、非重大爭議案件，下放由檢察官行權，我們提煉總結為“三放”；另一方面，將檢察權中作出終局性處理決定的案件（如決定不起訴或撤銷案件，因打破原辦案邏輯，屬重大辦案事項）、重要的書面決定、有重大爭議的案件，仍保留由檢察長或者檢委會決定，我們提煉總結為“三不放”。改革后賦予員額檢察官在法律授權范圍內約72%（改革前為19%）的辦案事項具有獨立作出決定的權力，分管公訴、偵監業務的院領導通常只需要承擔10%—20%（改革前為100%）的案件審批任務。

三是規范檢察官聯席會議制度，構建檢察官之間“同體監督”。探索檢察官聯席會議對重大新型復雜案件進行集體研究，打破檢察官“單兵作戰”思維單一或僵化的窠臼，提供思考問題的多重視角，開闊檢察官的辦案思路，為檢察官作出決定提供決策咨詢和參考。我們隨機抽取了2016年8月以來A市兩級院提交檢察官聯席會議討論的500件案件，檢察官意見與聯席會議傾向意見不一致率占到總數的12%（60件）。抓取以上60件案件，可區分如下情況：

第一種情況，檢察官聽取聯席會議傾向意見的案件有45件，占比75%（45件/60件）。 （1）這45件案件中提交檢委會上會討論的有13件，占比28.9%（13件/45件），這13件案件中檢委會意見與檢察官意見（聯席會議傾向意見）一致的有12件，占比92.3%（12件/13件）。（2）這45件案件移送法院后，已審結案件中法院判決和與檢察官意見（聯席會議傾向意見）一致率為95.8%。

第二種情況，檢察官堅持個人意見的案件有15件，占比25%（15件/60件）。（1）這15件案件中提交檢委會上會討論的有13件，占比86.7%（13件/15件），這13件案件中檢委會意見與檢察官意見一致的有4件，占比30.7%（4件/13件）。（2）這15件案件移送法院后，已審結案件中法院判決和檢察官意見一致率為22.2%。

以上數據說明：其一，檢察官聯席會議監督制約作用明顯，檢察官不能說服聯席會議多數人時，多數情況傾向于改變自身決定，改變后決定的精確性相對更高，案件質量更有保障。其二，檢察官聯席會議是一個臨時議事形式，其傾向性意見只有參考意義，不具備決策性與終局性，檢察官可以不采納聯席會議傾向意見，而堅持己見。此種情形下，即使檢察官未采納聯席會議傾向性意見，但是集體討論意見仍然對完善檢察官個人意見具有積極意義。

三、通過“檢察權管理”監督系統強化內部監督制約

“檢察權管理”監督系統主要由“案件承辦確定（分案）機制—>部門負責人審查把關—>流程監控—>案件質量評查—>檢察官業績考核”等制度組成，形成另一條閉合鏈條。限于篇幅，本文只介紹其中三個關鍵點位。

一是落實部門負責人審核把關職責，探索“縱向監督”的多元形式。如，經過檢察長授權，案管部門開通業務部門負責人的系統權限，對本業務條線檢察官在辦或者辦結案件的法律文書進行抽查審核，發現問題時，在尊重行權主體決定權的前提下及時溝通糾正。又如，在巡查同時，強化庭審視頻同步監督和審判監督，歸納并定期發布監督中發現的類型性問題，提升案件辦理整體效果。再如，探索對重大敏感案件風險研判，部門負責任人通過運用豐富的司法經驗，預判案件可能存在的輿情維穩風險，及時向分管院領導和上級院對口部門報告，幫助承辦檢察官做好應對。

二是借力流程監督子系統，實現“以技術控制權力”。A市檢察院積極參與最高人民檢察院立項的流程監督子系統研發，承擔8大類126個排查項梳理等工作，通過科學提取流程監督關鍵節點，對全市在辦案件從“入口到出口”實現全程監管和同步預警。2018年以來，A市兩級院通過流程監控子系統對746件案件發起流程監控，發現問題案件313件，發現各類問題502個，發起口頭提示284次，發送流程監控通知書13份，目前已督促整改問題294個。以A市檢察院案件流程監控系統為基礎的“四川版”進一步完善后，將實現兩大技術性突破：第一個突破是“靶向監控”，即通過大數據技術，對在統一業務系統中辦理的案件進行特征信息采集，建立流程、案卡、文書等之間的約束關系，系統自動根據規則篩查疑似有問題的案件，提高流程監控員監控的準確度和工作效率。第二個突破是“實現流程監控由事中、事后監督前移至事前提醒”，應用統一指標庫后，系統會根據當前案件的案卡填錄、文書擬制、流程節點等情況進行自動校驗，智能提醒承辦檢察官應當及時辦理的各項事務性工作，進行相應的流程引導和規范，將問題解決在萌芽狀態。

三是建立案件質量評查制度，加強自我糾錯能力。2016年8月正式上線運行A市檢察院自行研發的案件質量評查系統，截至目前已進行了4次集中評查、5次重點評查、1次專項評查，對2400件案件（不含基層院）實現了系統網上評查。“A市版”案件質量評查系統的主要特點有：其一，評查標準規范化。在收集本地需求和吸取外地先進經驗基礎上，匯集編撰了10個主要業務條線的評查細則，形成了符合A市檢察辦案實際的評查標準；其二，評查形式多樣化。初步打造以集中評查、特定種類案件評查、精品案件及優秀法律文書評選為核心，以等比定量、分層抽樣、交叉互評為特點，以服務目標考評和業績考核為落腳點的評查體系；其三，評查人才精英化。建立全市案件質量評查人才庫，由兩級院院領導、各條線檢察業務專家能手等骨干人才約200余人組成，確保評查結論的專業性和權威性。

在檢察權監督制約機制構建過程中，也出現了一些新問題，主要有兩點：一是落實司法責任制與加強監督制約之間的關系如何協調的問題。監督主體與行權主體的訴求可能存在一定程度沖突，需要進一步研究如何在保證行權主體高效辦案前提下，對檢察權形成切實、有效的監督制約，實現最高人民檢察院張軍檢察長所說的“監督者和被監督者的雙贏多贏共贏格局”。二是少數檢察官對傳統的三級審批制還有一定的依賴思想，檢察官正規化、專業化、職業化還需要長期努力才能實現。