街道體制改革路在何方

街道辦事處體制是我國城市基層政權組織的重要形式，也是連接國家和社會實現上下“通達”的轉換機制。改革開放以來，隨著經濟社會快速發展，街道所承載的社會管理和公共服務越來越多，機構編制和人員不斷增加，傳統“街—居”體制也產生了諸如行政層級較多、行政成本膨脹和居民自治受抑等突出問題。如何改革傳統“街—居”體制，構建簡約高效的基層管理制度，是學術界和實務界一直關注的重要課題。

一、動因：市場化改革與基層治理格局變遷

現行“街居制”下，街道辦成為城市基層治理中的“接點”，實現了政府行政管理和社會自我管理的交匯。街居制的實踐初衷是要承擔起因單位制解體而回落到政府和社區的大量管理任務和生活事務，實現城市基層社會的穩定和發展。然而，經過三十多年的實踐，街道辦權責失衡、條塊分割及基層共同體缺失等三大深層問題的存在，使得街居制的實際成效并不盡如人意。盡管對街道體制的調適從未間斷，但大多都局限于“人、權、物”層面，而無法真正觸及根本。具體來看，當前“街居制”存在的問題主要有以下幾方面：

（一）行政層級增加，行政成本上升

街道辦的本質是派出機構，代理區或市人民政府為社區居民辦理事務。隨著我國城市化進程的不斷推進，城市生活內容愈加豐富的同時，大量農村人口涌入城市空間，成為新城市居民，對街道辦的工作內容和服務質量提出了嚴峻的要求。另一方面，條塊模式下，政府各職能部門下派的大量行政任務在街道聚集，工作內容超出了既有的部門能力容量，而只能通過設置新的部門來完成。此外，在街道體制中，黨群系統與行政系統并行存在，并各自擁有子系統。由此，面對城市化中越來越多的工作內容，街道的職能部門設置幾乎達到了與區政府相同的水平，雖無“一級政府”之名，但已具“一級政府”之實，原本的“接點”功能退化，在實際運行中變為體制系統的一個層級。伴隨著部門增加和工作增多，維持體制運轉所需的行政成本自然上升，成為層級增加的附屬問題。

（二）街道功能超載，統籌能力不足

作為上級政府的派出機關，街道辦的職能范圍和組織規模在實際操作中遠遠超出其最初設想，與此相矛盾的是，其完成職能所需的權力和資源卻沒有因此得到明顯增加。在科層體系中，街道辦的權力在法理上來源于法律和上級政府，并且只是一種委托的代理權，不具備獨立的行政執法權和行政管理權，實質性的權力與資源仍牢牢掌握在上級政府手中。此外，各級政府職能部門設置在街道一級的派出機構在日常工作中往往都以各自部門利益為重點，按照“條”的關系運作，不受“塊”的限制。在此背景下，權責不對等以及條塊矛盾帶來的結果是，在完成上級政府職能部門下派的大量任務時，街道既不具備足夠的行政權力和物質資源來處理相關事項，也不具備足夠的統籌能力來協調和監督各部門的運作，面臨負荷過重的尷尬局面。

（三）街居關系變化，社區自治受限

作為城市居民自我管理、教育、服務的自治組織，居委會是街居體制中的另一重要方面，街道與居委會之間的理想關系是指導與協助的關系。然而，在實際運作中，由于“居委會主要依賴于街道獲取資源”，而不得不承接起大量由街道交辦的工作任務，實際上成為街道辦的“腳”和“腿”。兩者之間的關系在此過程中慢慢變質成領導與被領導的關系。另一層面，居委會的工作能力存在一定閾值，面臨大量行政任務時，其自身的自治功能必然無法充分實現，居民的自治空間受到擠壓，不僅街居矛盾突出，社區內部出現矛盾的可能性也大大增加。

（四）行政化色彩增加，訴求回應乏力

街居關系的變化導致居委會過于“行政化”，與此相對應的是街道辦官僚色彩的加重。街道辦作為政府的派出機構，直接面向社會公眾提供社會服務，與公眾的距離最為接近。由于日常工作中存在大量的行政事務和不對等的權力資源之間的矛盾，街道辦往往無法在常規工作中得到充分的正面激勵，也就加劇了以程序正義避免責任的傾向，街道辦服務為本的功能逐漸被“官本位”思想侵蝕。

二、探索：學術觀點與試點模式

（一）理論文獻梳理

從上世紀末，學術界就開始關注“街居制”改革，并從不同理論視角出發提出了相關看法和措施建議。立于街道體制存在諸多問題這一前提，以街道體制存廢為主要維度，可將目前學術界的觀點主要劃分為兩大類別：其一，主張保留街道體制，并采取相關措施克服既有問題；其二，主張撤銷街道體制，改革基層治理體系。在各類別下，又有不同的觀點主張。

在有關保留體制的研究文獻中，較有代表性的研究觀點有以下五種：第一，整體性治理。李榮娟、田仕兵認為街道辦事處在機構設置、人員構成及職能權限等方面的改革迫在眉睫，“街道辦事處作為政府派出機構，改革的根本目標就是為公民提供無縫隙服務，建設服務型政府。”這一與整體性治理具有相似性的目標給予了整體性治理在街道一級實現的可行性。以協同、合作、整合作為價值取向，進而提出在橫向上加強機構與功能調整；縱向上注重行政關系調試；內部重視搭建行政能力提升平臺；外部加強國家與社會合作的整體性治理對策。第二，適當調整。周平以定位街道辦的職能和性質為切入點，提出了相關建議。他認為“街道所具有的既是行政區又是城市社區的雙重性質……使街道辦事處也具有了行政組織和社區組織的雙重性質”，街道辦成為政權政治與非政權政治、政權力量和社會力量、政府和社會的結合點。基于此，提出從行政協調功能角度建立街道管理委員會，從社會管理功能角度建立社區發展委員會，并建立協調機制以使兩者相互溝通，共同配合。第三，強化協調功能。饒常林、常健認為街道辦是政府與社會的結合點，其主要職責為“統籌轄區發展、協調和監督專業管理、組織公共服務、指導社區建設”。街道辦的職能在本質上具有更多的社會屬性，因此需要從內部管理體制與社區兩方面入手來強化職能，比如理順上下級關系、強化協調功能；政社分離、強化指導功能等措施。第四，“三級政府、三級管理”。李榮娟、朱光喜提出了將街道辦“‘由虛到實’建為一級政府”的設想。他們認為法律滯后、規模過大、職能過多以及資源不足是街道辦面臨的四大難題，出于加強社會管理、精簡機構、推進自治以及城市化進程的考慮，把街道辦提升到正式一級政府層級是理想選擇。落實街道辦準政府性質需從修改法律、重塑機構、設立一級財政、合并街道、引進人才等五個途徑進行。第五，虛區實街。浦興祖遵循“小政府、大社會”的邏輯提出了“虛區實街”的方案。他認為傳統“兩級政府、三級管理”的表述與我國的相關法律和根本政治制度都不相符合，而需要代之以“適當擴大街道辦事處權限或適度加強街道辦事處職能”的提法。為了滿足特大城市管理的客觀要求，可以把區政府作為市政府的派出機關，合并街道建立街道政府。

除了保留街道體制的諸多看法以外，也有學者認為撤銷街道辦事處也是具備探究價值的改革思路。第一，逐步撤銷。彭瀟認為撤銷街道辦是“改革的方向，是發揮社區居民建設社區、自治社區的必由之路”。撤銷街道辦是一項系統工程，需要通過綜合配套設施建設和加強基層黨建來逐步撤銷街道體制，實現行政層級扁平化改革。第二，二級政府、二級行政。楊宏山認為撤銷街道辦存在積極的社會效應，有利于減少行政層級、降低行政成本和提升公共服務效率，因此撤銷街道辦，縮小區政府與社區之間的空間距離，直接提供公共服務具有科學性和可行性。推進大部制改革、調整行政區劃與社區規模、完善社區治理結構、培育公益性社區組織、改革公共服務供給是五項基本的改革任務。第三，社區自治取向。陳國申、李媛媛基于對三個試點地區的實地考察，認為撤銷街道辦帶來新的基層社區發展契機，創造了居民自治條件，但是效果不盡如人意，需要繼續改善。以更有效實現社區自治為價值取向，提出了理順關系，完善法律制度，明確居委會權利主體地位；更新理念，樹立“社區屬于居民”理念；引進技術，引進專業社工隊伍，探索居民直選模式；創新治理機制，發揮社區黨建作用，培育社區社會組織等改進措施。

本研究認為，撤銷街道辦的觀點中暗含了對街道辦功能的認可成分，其需要逐步撤銷的做法表示街道辦的撤銷依賴于諸多環境條件的改變，當前通過改善措施可以在一定程度上優化街居體制，發揮出街道辦的積極作用，后期撤銷是為了更好地實現社會自治。而在保留的觀點中也包含了調整街居關系，保證自治水平的目標。也就是說，采取調整措施后的街道辦是具有存在價值的。街道辦的去留之爭始于其現實位置的異化，深層原因在街居體制運行中的條塊矛盾。能否撤銷街道辦的決定因素是屬地管理和專業管理的關系、管理層級和管理幅度的關系以及技術利用水平的高低，所以這個問題并不能僅從學術討論中完全得到解決，現實實踐環境同樣需要引起關注。

（二）現實試點模式

2009年《城市街道辦事處組織條例》廢止至今，國家仍未出臺相關法律或指導性文件。關于街道辦的或去或留不僅成為學術界的熱議話題，而且在現實中許多地區進行了各種模式的改革試點，以期形成對該問題的地方經驗。在眾多試點中，同樣可分為保留和撤銷兩大類別，并且當前各種改革試點的實踐成效參差不齊，加之各地環境差異，還未形成統一的改革共識。本文選取在諸多改革試點中較具代表性的幾例進行概述。

1. 保留街道辦的地區實踐

2.1 常規遺傳學檢測 第一胎外院檢測提示胎兒染色體、比較基因組雜交(CGH)結果未見異常，未做進一步基因檢測。第二胎胎兒臍血染色體核型及染色體微陣列分析未見異常。

南京市“六個一”街道中心化改革。該改革模式以街道“去行政化”和強化社區自治為核心，以“一清、一移、一收、一放、一包、一全”為主要內容。其中，“一清”是指厘清街道職責，以公共服務、社區建設等為街道主要職能；“一移”是指街道服務前移，整合相似職能，建立“街道便民服務中心”；“一收”指將社區承擔的27項行政服務事項回收至街道；“一放”指下放治理所需資源，為各社區設立20萬元為民服務資金；“一全”即街道社區全科、全天、全年服務；“一包”是將社的區公共服務和專業服務外包給社會組織。該模式成效顯著，在民政部2014年度中國社區治理十大創新成果評比中位列首位，并以政府文件形式在南京市得到推廣和深化。

包頭市青山區“精街道、強社區”改革。青山區于2011年被確立為改革試點，2013年初步構建起“精街道、強社區、促服務”的社區治理框架。圍繞“精簡街道、豐富社區”的核心理念，采取了以下改革措施：第一，擴大社區規模，減少社區數量；第二，合并街道部門科室，在社區建立“一委一站一居”的三方聯動管理模式；第三，街道保留統籌協調、監督指導等職能，其他職能下放至社區的“一委一站一居”結構中；第四，精簡街道崗位設置，人員分流至社區；第五，提高社區經費支持，提高社區工作人員工資待遇，建立“社財區管”財政機制；第六，推行網格化管理模式；第七，重新設置“城鄉社區建設領導小組辦公室”為統籌協調部門。改革工作推行以來，青山區的社區治理工作取得明顯成效，社區黨委的作用得到極大發揮，信息化社區建設極大提高了服務效率，被民政部評為“全國社區治理和服務創新實驗區”，并在全市30個街道、115個社區進行推廣。

佛山市容桂街道“簡政強鎮”改革。容桂街道于2009年11月啟動“簡政強鎮”的事權改革，在政府與街道關系上實現“放權”，政府與社會關系上實現“還權”，具體包括以下措施：第一，擺脫“萬能政府”觀念，賦予街道更多管理權限和相應執法權限；第二，整理合并相似的黨政職能部門，建立鎮街級公共決策與事務咨詢委員會，建立一站式行政服務中心；第三，政社分離，確保村居自治；第四，培育和促進社會組織發展，引導多方共建；第五，探索由政府引導下民間力量出資購買的社會服務模式；第六，推動社工服務體系建設。通過幾年的改革實踐，容桂街道有效理順了街道與區的事權關系、街道內設機構的關系、政府和社區的關系、政府和社會的關系、人事管理關系，形成了獨具特色的“容桂模式”。

2. 撤銷街道辦的地區實踐

北京市魯谷社區“一關系、兩依法、三體系“改革。北京市于2003年成立魯谷社區，圍繞“小政府，大社區”的思路展開試點：“一關系”即理順政府與社會和市場間的關系，行政事務由政府承擔，社會事務交由社會組織承擔；“兩依法”即切實落實政府依法行政、社區依法自治；“三關系”即社區黨工委為社區建設核心，建立社區行政事務管理中心承擔行政職能，設立社區代表會議及委員會承擔社區自治工作。從表面上看，該模式分離了原先街道辦的職能，并有相應部門進行承接，但是在實際中，社區的大量工作造成人員編制需求上升，并出現一人多職現象，人員配置和財政資源都受制于區政府，逐漸成為“街道級社區”。

湖北黃石市“橫向大部制、縱向扁平化”改革。2009年黃石市展開了街道體制改革的試點工作：第一，橫向擴大社區規模，縮減機構數量；第二，縱向撤銷街道辦，實行區直管社區，形成“市—區—社區”三級管理體制；第三，明確權責關系，由區職能部門和社區分別承擔原街道辦職能，設立社區工作管理委員會及其辦公室負責社區事務；第四，理順工作關系，社區工作辦公室負責社區日常綜合管理事務，區各職能部門負責各項具體工作，居委會承擔自治職能；第五，健全人員和資金保障機制。該改革模式的成效同樣不容樂觀，實踐中社區由于承擔大量上級政府交派的工作并接受考核，而出現行政化傾向，并且由于相關配套措施并不成熟，改革未達到預期效果。

安徽銅陵市“一核心、一主體、兩支撐”改革。銅陵市于2010年7月在銅官山區試點撤銷街道辦，并于2011年在全市推行，成為我國第一個不設街道辦的地級市。“一核心”是指撤銷街道辦，以社區黨工委為核心；“一主體”即以社區居委會為主體；“兩支撐”即以社區公共服務中心和社會組織為支撐。此外明確區政府和社區各自職能，確立“統一核算、集中管理”和“財隨事走，費隨事轉”的社區管理原則；并實行網格化管理，集中提供服務。雖然銅陵市的試點實驗在全國形成了廣泛的影響，但在本質上，社區公共服務中心仍是政府的派出機構，與街道辦沒有本質區別，其改革前景也不光明。

三、思考：街道體制改革再出發？

（一）街道體制改革試點的核心經驗與評價

1. 街道體制改革試點的核心經驗

正如前文所述，目前的街道體制改革存在兩種取向：保留、強化街道角色和撤銷街道體制。毫無疑問，這兩種改革取向存在不同的經驗教訓。

保留和強化街道角色的實踐一般出現在大城市和特大城市，典型代表是上海、深圳和南京。比較有代表性的做法是通過頂層設計，強化街道在公共管理、公共服務和公共安全領域的角色，通過機構改革提升街道的整體運作效率，以專業服務和執法資源下沉為契機調整條塊關系，發揮條的專業優勢和塊的協調優勢。保留街道辦的改革雖在梳理條塊關系上難度較大，但明確界定條塊職能后能夠在政府與社區之間建立起有效的緩沖帶和協調樞紐，不但可以高效處理行政事務，進而可以為居民自治留出足夠的空間。盡管前景仍不明朗。

撤銷街道體制的實踐出現在銅陵等小城市或者大城市的某個街道，如北京的魯谷社區。它們的典型做法是撤銷街道后，由區回收部分街道職責，同時加強社區在提供基層公共服務和承接政府行政管理事項中的作用。撤銷街道辦在初期由政府和社區直接承擔原街道辦職能，而無須應對條塊矛盾，但實際上，由于社區直線對接政府，強化了其行政化色彩，慢慢演變為與街道辦同質的另一種組織形式，導致的結果便是要么“換湯不換藥”，要么重走回頭路。

2. 街道體制改革試點的評價

客觀而言，街道體制改革試點工作極大地豐富了未來街道體制改革的地方性知識，為形成可復制、可推廣的經驗模式奠定了基礎。但是，街道體制改革試點工作在取得一定成績的同時，也存在一系列有待進一步解決的問題。

在上述改革地區，街道體制的管理成本，包括內部協調成本和轄區管理服務成本均在一定程度上得以降低；在大量專項經費的支持下，政策落地更為便捷；隨著區政府職能部門派出機構完成下沉工作，街道內設機構的精簡合并工作的開展，街道工作中的協調障礙也得以減少；自治共治在資源保障充分的情況下也開始取得一系列成績；群眾滿意度也在物質文化需求得以滿足的過程中不斷提高。

但需要注意的是，街道轄區內的條線關系仍然有待進一步理順，領導轄區共治、指導社區自治的功能需要進一步凸顯，試點改革的經驗和做法需要加以制度化，防止走“魯谷模式”和“淮海路模式”的老路，不斷鞏固街道體制改革成果，以適應經濟社會發展的需要。

（二）街道體制改革經驗的可推廣性評估

在加強社會治理創新的背景下，許多地區都開展了街道體制改革，但是真正成功的案例并不多見。在這些紛繁復雜的實踐中，上海的行政化模式、銅陵的去行政化模式應該說取得了一定的成效，深圳模式的前景則有待進一步評估。

1. 以上海為代表的行政化模式

上海模式的核心特點就是強化街道在基層治理中的作用，通過“6+2”文件調整街道的機構設置，提升街道的工作效率。同時，通過取消街道的招商引資職能，明確街道在公共管理、公共服務、公共安全中的職責。需要明確的是，上海是一個單位制色彩比較濃厚的特大城市，行政化取向的改革有其茁壯成長的土壤。同時，上海作為特大城市，有著其他城市不具備的優勢，取消街道的招商引資職能有其合理性，并非所有城市均可以模仿。而且，上海模式下社區自治功能的弱化也需要引起重視。

2. 以銅陵為代表的去行政化模式

銅陵模式的核心特點是取消街道體制，成立大社區，發揮大社區在承接政府行政管理和提供公共服務中的作用。應該說，銅陵改革在很大程度上實現了治理重心的下移和治理資源的下沉，成效明顯。但依然存在不可忽視的問題，包括條線關系依然沒有理順、社區行政化色彩濃厚、社會組織發育不成熟、承接公共服務能力弱等。更為重要的是，銅陵作為中國最小的地級市，取消街道有其城市規模上的獨特優勢，這是其經驗具備可推廣性的最大障礙。

（三）街道體制改革的核心問題

1. 條和塊的協調困境

條和塊在基層治理體系中各有長短，條的優勢在于專業，塊的長處在于協調。目前，街道體制改革中依然面臨的困境在于，條的專業優勢因專不到底而無從發揮，而塊的協調功能因橫不到邊而無從體現，“看得見、管不著”的矛盾尚未完全解決。

2. 組織層級和管理幅度的張力

一般來說，管理層級與管理幅度之間成反比關系，撤銷街道意味著組織層級減少，上級政府需要具備更高的管理能力。實際上，北京的“魯谷模式”和南京的“淮海路模式”均從反面證明，當前的街道改革如果不從區一級的頂層設計做起，提升區級政府的管理能力，那么街道取消后基層公共服務和公共管理的承接層將消失，影響基層治理績效，街道體制改革必然會走回頭路。

3. 政府行政管理和社區自治的張力

街道體制處于國家力量和社會力量的“接點”處，國家向下需要動員社會力量參與到基層治理當中，而社會力量向上又需要向國家提出訴求，因此街道體制既承擔了政府行政管理的職責，又需要指導社區居民自治。在此背景下，居委會常常淪為街道的“腿”，成為政府行政管理在基層的承重點，這不斷強化了居委會的行政化傾向，偏離了其“自治”的制度設計初衷。實際上，銅陵的社區綜合體制改革就強化了街道和社區的行政化傾向，其代價則是犧牲社區的“自治”功能。

4. 治理重心下沉與社工職業化的張力

當前街道體制改革的核心在于，將人財物力資源下沉到社區，這勢必增加了社區工作人員的工作負擔，銅陵的“AB崗”就是一個典型例子。工作負擔的增加需要社區工作人員不斷提升職業能力，以承接越來越繁重的工作任務，而制度設計上也需要通過打通晉升渠道、加強職業保障來解決社區專業社工的后顧之憂。

5. 公共服務與社會治理間的張力

公共服務供給和主導社會治理是街道體制的核心功能。實際上，南京、上海、銅陵等地的街道人財物力資源大多聚集在社會治理上，而剩下的資源才會被分配到公共服務中。鑒于政府注意力是有限的，如何平衡公共服務和社會治理上的政府資源分配，依然是后續的街道體制改革需要進一步解決的問題。

（四）街道體制的未來治理架構與發展趨向

通過文獻梳理和實地調研發現，街道體制在200萬人以上的大中城市依然有其存在的合理性，不具備撤銷的可行性，否則將會給城市基層治理帶來極大的不穩定。因此，街道體制在一定條件下還需要通過各種手段推進其轉型和增效。

隨著我國城市化進程的深入推進，基層社會的治理問題將困擾越來越多的新興城市，可以預期的治理壓力對治理體系提出了嚴峻的挑戰。未來的街道體制可能因具體的社會環境和問題形式的差異而有不同的改革取向，但可以確定的是，其內設機構應該根據精簡的原則進行設計，條塊協同的優勢能夠順利發揮，政府職能和社區功能得以厘清，區域共治的領導角色得以夯實，技術治理的精華得以用于完善基層治理。街道辦事處將來依然是區域社會發展的統籌者、政府行政管理的協調者、基層公共服務的組織者和社區自治共治的引領者。