關(guān)于尋親服務(wù)工作的幾點(diǎn)思考

近年救助管理機(jī)構(gòu)開展的尋親服務(wù)，與央視《等著我》、今日頭條、寶貝回家等公益尋親形成合力與互動(dòng)，積極回應(yīng)了人民群眾的關(guān)切，獲得了越來越廣泛的社會(huì)贊譽(yù)，彰顯了“民政為民、民政愛民”理念，宣傳和提升了民政形象。一方面，尋親手段不斷豐富，尋親行為愈加深入，尋親社會(huì)效益日益凸顯。另一方面，尋親服務(wù)的組織實(shí)施，還存在機(jī)構(gòu)水平參差有別、甄別聯(lián)動(dòng)亟需加強(qiáng)、后尋親服務(wù)需要進(jìn)一步完善等等問題。屆時(shí)進(jìn)行梳理辨析，十分必要。有助于形成救助管理機(jī)構(gòu)的全國共識(shí)和統(tǒng)一操作規(guī)范，進(jìn)一步提升尋親服務(wù)水平。

糾正不提供尋親服務(wù)的救助行為

筆者認(rèn)為，2011年起，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度性安排流浪乞討救助專項(xiàng)資金，在救助服務(wù)事業(yè)發(fā)展史上，具有里程碑的意義。從2003年國務(wù)院出臺(tái)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》到2011年的8年間，各地救助管理機(jī)構(gòu)受設(shè)施設(shè)備簡陋、財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺、救助觀念尚未完全轉(zhuǎn)變等因素制約，救助工作處于簡單、粗放狀態(tài)，站內(nèi)無明確姓名、戶籍住址的滯留人員很少。2012年起，救助管理工作出現(xiàn)了越來越明顯的三項(xiàng)變化：一是救助管理方式向全域、全員、全天候的方向發(fā)展，二是與文明城市建設(shè)同頻共振，各地著力實(shí)現(xiàn)街面無生活無著流浪乞討人員的工作目標(biāo)，三是站內(nèi)身份不明的滯留人員數(shù)量逐年攀升。就筆者所知，2015年全國站內(nèi)滯留人員，包括轉(zhuǎn)往福利機(jī)構(gòu)安置在內(nèi)，合計(jì)約有8萬人，到2016年底合計(jì)近有10萬人。救助機(jī)構(gòu)普遍反映的救助數(shù)量減少、救助難度提高這一新態(tài)勢(shì)，即主要體現(xiàn)在站內(nèi)照料、站外托養(yǎng)、打通安置渠道、開展尋親服務(wù)等方面，需要面對(duì)新態(tài)勢(shì)，作出新?lián)?dāng)。其中就尋親服務(wù)而言，或存在下列問題：

（一）不在尋親范圍的走失人員

救助服務(wù)發(fā)現(xiàn)機(jī)制首要遵循屬地管理原則。但是，會(huì)不會(huì)存在因?qū)俚毓芾韴?zhí)行不到位，極少數(shù)救助管理也缺乏主動(dòng)作為，致使少量走失人員因?yàn)槿鄙賹I(yè)救助機(jī)構(gòu)的關(guān)愛和幫助，不在尋親服務(wù)范圍，不能得到有效的尋親服務(wù)呢？救助工作不應(yīng)留有死角，每一個(gè)人的生命保護(hù)和生命尊嚴(yán)的維護(hù)在救助機(jī)構(gòu)這里，應(yīng)當(dāng)放大為無限的責(zé)任。

（二）三個(gè)月的安置

2015年，民政部、公安部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)生活無著流浪乞討人員身份查詢和照料安置工作的意見》，一方面強(qiáng)調(diào)“建立流浪乞討人員身份快速查詢機(jī)制、尋親服務(wù)機(jī)制和滯留人員身份長效查詢機(jī)制”，另一方面提出了滯留三個(gè)月以上即可報(bào)請(qǐng)安置的解決和減少滯留人員數(shù)量的辦法。前者為尋親指出了具體的路徑，后者留有的這一政策口子，筆者認(rèn)為，在實(shí)踐上可能形成一個(gè)壞的導(dǎo)向，即一些救助機(jī)構(gòu)不用去做更多的尋親服務(wù)，到了三個(gè)月之后就安置了事。而實(shí)際上，無明確身份線索的滯留人員，多有智力障礙、精神疾患、短期心理閉鎖等特征，需要有一個(gè)寬松的環(huán)境和時(shí)限，其中一些人經(jīng)過兩三年，甚至更長時(shí)間，得以成功尋親。并且，三個(gè)月的安置政策，也與民法通則失蹤人口兩年以上方可注銷戶口的規(guī)定，有所違和。

（三）啟動(dòng)“滯留人員身份長效查詢機(jī)制”

少數(shù)救助機(jī)構(gòu)或許存在滯留人員進(jìn)站受助，未經(jīng)過較為負(fù)責(zé)的尋親服務(wù)，在三個(gè)月后的很短時(shí)間就報(bào)請(qǐng)政府安置的情形。因此，有必要運(yùn)用當(dāng)下不斷豐富的尋親手段，啟動(dòng)已安置滯留人員身份重新查詢工作。

制定尋親服務(wù)操作規(guī)范

尋親服務(wù)是救助管理機(jī)構(gòu)對(duì)難以提供或查明有效身份戶籍信息的滯留人員，從無信息、信息量少、信息紊亂處著手，通過站內(nèi)努力、技術(shù)支持、站際甄別聯(lián)動(dòng)等方式組織開展的活動(dòng)。尋親服務(wù)有兩個(gè)不平衡：一是相比較于流入地的救助管理機(jī)構(gòu)，流出地為主所在省份和城市的救助管理機(jī)構(gòu)尋親動(dòng)能或相對(duì)弱一些。二是在救助機(jī)構(gòu)內(nèi)及其上級(jí)主營部門，如果是一個(gè)不擔(dān)當(dāng)、不作為、少與其他救助機(jī)構(gòu)協(xié)作溝通的救助機(jī)構(gòu)，且上級(jí)也缺乏敦促，尋親服務(wù)也未必能得以有效開展。

（一）初始尋親

不明身份進(jìn)站受助人員的初始尋親，應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)方面：一是按民政部《救助管理機(jī)構(gòu)工作規(guī)程要求》要求，完成基本登記、問詢、圖像指紋采集、登錄全國救助尋親網(wǎng)等。二是采取一定的親近方式，舒緩受助人員緊張情緒，進(jìn)行隨身物品檢查、文字交流、口音辨識(shí)等。三是在留觀過程中，根據(jù)已掌握信息和初步判斷，邀約《今日頭條》開展推送。四是邀請(qǐng)公安提供DNA檢測和人臉識(shí)別等技術(shù)支持。這里應(yīng)特別提及浙江臺(tái)州市，在短短一年內(nèi)，89名長期滯留人員通過公安人臉識(shí)別技術(shù)成功尋親。當(dāng)然，臺(tái)州做法，或許全國很多地方難以復(fù)制。

（二）站際甄別

在上述尋親無果情形下，根據(jù)滯留人員身份信息綜合研判，向可能流出地區(qū)域開展的站際甄別聯(lián)動(dòng)，發(fā)端上海救助二站的倡導(dǎo)，煙臺(tái)、宜春、南京、馬鞍山、杭州等多地附議，并被驗(yàn)證為這是達(dá)成尋親服務(wù)最后一公里努力的有效措施。站際聯(lián)動(dòng)要打通三個(gè)壁壘：一是在流入地和疑似流出地救助管理機(jī)構(gòu)之間，形成良好的站際協(xié)作關(guān)系；二是站際甄別尋親服務(wù)中，流出地救助管理機(jī)構(gòu)在短期內(nèi)給予的協(xié)助和支持；三是甄別主體由流入地轉(zhuǎn)到疑似流出地及其周邊地區(qū)后，疑似流出地救助機(jī)構(gòu)在接收同時(shí)，在一定期限內(nèi)組織尋親服務(wù)，其接收應(yīng)獲得相應(yīng)的政策支持。使受助人員因?qū)びH需要在不同救助機(jī)構(gòu)之間的轉(zhuǎn)移交接，以及再接回等，得到流程、經(jīng)費(fèi)等制度保障。

（三）專業(yè)隊(duì)伍與人才建設(shè)

比較于其他救助業(yè)務(wù)工作，尋親服務(wù)具有如下特質(zhì)。一是尋親從業(yè)人員的專業(yè)性，即尋親需要更高的專業(yè)素養(yǎng)與研判能力，同時(shí)從業(yè)人員應(yīng)有愛心耐心和親和力，更易與滯留人員溝通交流；二是尋親服務(wù)的技術(shù)性，即尋親過程有更高的技術(shù)含量；三是尋親服務(wù)的外向性，即尋親需要其他部門的支持與配合，需要其他救助機(jī)構(gòu)的協(xié)助與互動(dòng)。

從以上特點(diǎn)出發(fā)，實(shí)現(xiàn)滯留人員尋親服務(wù)利益最大化，可以考慮做好以下四個(gè)方面工作：其一，部分縣區(qū)一級(jí)，工作力量相對(duì)薄弱的救助機(jī)構(gòu)，滯留人員尋親服務(wù)移送市一級(jí)等上級(jí)救助機(jī)構(gòu)；其二，在市以上有條件的救助機(jī)構(gòu)，建立相對(duì)專業(yè)的尋親服務(wù)團(tuán)隊(duì)或?qū)ｉT處室；其三，采取有效措施，推進(jìn)站際尋親合作；其四，做好尋親服務(wù)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

（四）尋親服務(wù)保障措施

尋親服務(wù)保障一般包括站內(nèi)尋親、站際甄別、實(shí)地查找過程中的車輛使用保障，相應(yīng)給予的特殊差旅費(fèi)補(bǔ)助、信息臺(tái)帳資料留存以及激勵(lì)措施等。筆者注意到，在國家、省一級(jí)層面，對(duì)救助管理工作的責(zé)任要求，更多看到的是違反規(guī)定的追責(zé)措施，而少有獎(jiǎng)勵(lì)辦法。《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)生活無著的流浪乞討人員身份查詢和照料安置工作的意見》明確“民政部門要建立滯留人員身份查詢激勵(lì)機(jī)制，對(duì)查詢效果明顯的人員或單位給予獎(jiǎng)勵(lì)”，這一具有導(dǎo)向性意義的激勵(lì)措施，就筆者所知，在全國少有實(shí)行。說重一點(diǎn)，上級(jí)民政主管部門和民政局，對(duì)尋親服務(wù)中救助管理機(jī)構(gòu)付出的辛苦與努力、相關(guān)部門給予的配合與支持，可能缺乏了解。

尋親服務(wù)的相關(guān)政策銜接

每例成功的尋親不完全是親人團(tuán)聚的淚水和歡樂，也有心酸與無奈。民政部門下屬救助管理機(jī)構(gòu)所完成的尋親使命擔(dān)當(dāng)，還需要上級(jí)民政部門通過完善政策。為此，筆者提出如下建議。

一是建立全國失蹤人口庫。建議民政部門牽頭，用兩到三個(gè)月的時(shí)間準(zhǔn)確的摸底調(diào)查、圖像采集與信息登記，建立每年實(shí)時(shí)更新或每半年更新一次的動(dòng)態(tài)的全國失蹤人口庫，并與登錄全國救助尋親網(wǎng)，已安置滯留人員進(jìn)行比對(duì)。相應(yīng)，努力使各救助管理機(jī)構(gòu)通過廣泛宣傳和引導(dǎo)，形成查詢失蹤人口的專業(yè)機(jī)構(gòu)，并產(chǎn)生品牌效應(yīng)，方便群眾在發(fā)現(xiàn)新人走失后，第一時(shí)間既會(huì)想到去公安報(bào)案，也會(huì)想到到救助機(jī)構(gòu)去找人。二是建議建立惡意遺棄家庭成員追究制度。三是建議對(duì)一些查找到戶籍所在地，但事實(shí)已無家可歸的受助人員，通過對(duì)接精準(zhǔn)扶貧或打通安置渠道等方式，使其在故鄉(xiāng)有生活安居的歸處。四是尋親無果在流入地或?qū)びH成功（無家可歸人員）送返流出地后的安置，應(yīng)當(dāng)考慮到這一部分人中有的人有著特殊經(jīng)歷、特殊身體狀況的差異性，應(yīng)當(dāng)考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)甚至更高一級(jí)公辦福利機(jī)構(gòu)，可能不具備照料安置條件等因素，出臺(tái)其他托養(yǎng)機(jī)構(gòu)接收政府安置的辦法。按照現(xiàn)行救助安置政策，只有轉(zhuǎn)往公辦福利機(jī)構(gòu)才能使救助機(jī)構(gòu)與受助對(duì)象完全剝離關(guān)系。實(shí)踐上，在設(shè)置區(qū)域性安置中心可行性研究中斷情形下，唯一路徑的安置方式，可能是值得商榷的。