養老機構服務質量管理體系建設研究

◎ 高春蘭 趙 荻

隨著人口老齡化和家庭照護功能的弱化，越來越多的老人選擇機構養老。養老機構的服務質量直接關系到老年人的晚年生活。為加快建立全國統一的服務質量標準和評價體系，加強養老院服務質量監管，2017年3月民政部等六部門聯合發布《關于開展養老院服務質量建設專項行動的通知》，指出“到2017年底，養老院服務質量明顯改善，各項服務質量基礎進一步夯實，全國統一的服務質量標準和評價體系初具雛形”，“到2020年底，基本建立全國統一的養老服務質量標準和評價體系”。政府對養老服務機構的規制和第三方對養老機構的評估是養老服務質量管理體系的重要內容，因此有必要構建以此為核心內容的養老機構服務質量管理體系。

一、加強養老機構服務質量管理的必要性

在2017年12月，習近平總書記在中央財政領導小組第十四次會議上指出“要盡快在養老院服務質量上有明顯改善，加快建立全國統一的服務質量標準和評價體系，加強養老機構服務質量的監管，堅決依法依規從嚴懲處欺老虐老行為。”因此，養老機構服務質量管理體系建設有其必要性。

第一，服務供給主體的多元性需要加強對養老機構的質量管理。在社會服務市場化的趨勢下，由政府提供的社會服務逐漸移轉到民間，公共部門、非營利機構和企業都參與到養老服務市場中。養老服務主體的多元化，尤其是企業的廣泛參與，雖然能夠擴大服務利用者的選擇范圍，滿足不同層次的服務需求，但企業追逐利潤的特點，亦可能出現欺騙或侵害服務利用者的現象，因而需有保障服務利用者安全的服務質量管理機制。

第二，政府資源的投入需要保證養老服務的公共性。養老服務雖然依據市場化原理運營，但有些養老服務項目又趨于社會化、制度化，具有福利性，尤其是實施長期護理保險制度以后，龐大的公共資本投入到老年護理服務中，因此為確保護理服務的公共性，也需有維持最低限度服務質量的管理體系。

第三，服務利用者的弱勢性需要加強養老機構的質量管理。養老機構對老年人的服務是與處于弱勢的失能人員直接接觸而傳遞的，居住在養老機構的人員多數是身心虛弱的失能人員，對服務質量難以衡量和判斷，因而也需要公共部門介入進行質量管理。

二、養老機構服務質量管理體系構成

目前，養老機構服務質量管理的世界性趨勢有二，一是從服務機構和社區的自發努力逐漸向通過法律法規的強制性管理轉換，二是強化服務質量管理更多的是通過中央政府主管部門或中央政府管轄的檢查機構強制管理。這種強制管理包括政府規制和評估或認證。政府規制包括機構準入條件、服務標準、監督審查和違規處罰的制定和監督；外部評估包括評估主體、評估指標、評估方法和評估結果的應用。政府規制是提高護理機構服務質量的傳統方法，而評估或認證近幾年越來越受關注。隨著社會服務市場化、民營化的推進和政府規制的強化，在養老機構服務質量管理的內容中逐漸形成“政府規制”和“外部評估”兩大軸線。當然為了在市場競爭中取得優勢地位，促使照護機構自身不斷加強自我管理。內部管理主要有資源投入、員工培訓、文化營造、獎懲機制。

不同國家的政府規制和評估認證在管理體系中所占比重和程度決定這個國家的照護服務質量管理體系的特征和結構。政府規制越強，評估和自我努力相對減弱，如英國和日本；政府規制越弱，則評估認證制度及機構的自我努力相對強，如美國。當然僅僅通過是否遵守規制的監督檢查，難以提高服務質量，而僅靠評估認證制度也難以保障服務質量，兩者不是相互獨立，而是相互補充的管理方法。

從養老機構服務質量管理主體而言，從廣義上說應該是影響服務輸送的利益相關人，包括中央政府、地方政府、非營利評估機構、服務供給者和服務利用者。政府通過法令和法規對服務供給主體行為進行規范、監督和管理；民間非營利機構認證和評估養老服務機構；養老機構自身為提升競爭力加強自我管理；服務利用者為自己權益廣泛參與服務管理。

從養老機構服務質量管理方法來看，可以從制度、組織、人力及服務利用者等方面進行分類。制度層面有法律、監督、公共認證和民間認證、服務標準或指南；組織層面包括服務質量監督、效果評估、標桿宣傳；人力資源包括教育及技術開發、資格認證、信息交流等；服務利用者包括知情、決策參與、選擇權、信息公開及志愿活動等。

三、構建我國養老機構服務質量管理體系的建議

目前，我國有效運轉的養老機構管理體系尚未形成，需要從政府規制、外部評估和內部自我管理等方面構建運行有效的養老機構服務質量管理體系。

第一，增強政府規制的有效性和執行力。政府規制是根據公共目的，對民間活動進行監督的行為，也是保障服務效果的重要手段。規制主體是政府；規制目的是維持正常秩序；規制是約束服務供給者的行為。政府規制通過相關法律、法規或服務規范及標準形式體現。近年來，我國制定了大量的養老機構管理文件，如《養老機構設立許可辦法》、《養老機構管理辦法》，同時也大力推進養老機構服務的標準化建設，出臺一系列養老機構服務標準，如《養老機構基本規范》、《養老機構安全管理》、《老年養護院建筑標準》，尤其是2017年發布的《養老機構服務質量基本規范》規定了養老機構服務的基本服務項目、服務質量基本要求、管理要求等內容，是養老機構服務質量管理首個國家標準，標志著全國養老機構服務質量邁入標準化管理的新時代。但是養老機構標準對機構的約束、機構的準入與退出及違規行為的處罰等政府規制還沒有真正發揮其作用，因而養老機構欺老虐老行為時常發生，影響入住老年人的正常生活。

第二，構建第三方評估體系。評估認證是依據特定目的對已實施的項目或政策過程和成果進行查證的行為。評估目的是檢查機構是否按照政府制定的標準提供服務，所提供的服務是否滿足服務利用者身體、情緒、認知和社會需求。2017年3月，民政部等六部門聯合發布《關于開展養老院服務質量建設專項行動的通知》并配發包含115項檢查項目的《養老院服務質量大檢查指南》。養老院服務質量建設專項行動從2017年開始，持續四年，同時部署了2017年專項行動的步驟和每個階段的任務。開展養老院服務質量大檢查，確實能夠整治養老機構存在問題，推進養老院服務質量大轉變，但是這種方式具有突擊性、臨時性和應急性特征。因此有必要建立獨立的評估機構，形成官員、專家和機構經營者共同組成的評估團隊，依據嚴格的評估指標，進行科學評估并公布評估結果，使評估活動向專業化、制度化和定期化方向發展。

第三，形成有效的養老機構內部自我管理機制。加強機構內部管理不僅是為了應對政府規制和外部評估，更重要的是通過自身的努力，在養老服務市場上取得競爭優勢，吸引更多的服務利用者。因此機構自身有必要加強內控體系建設，通過優質的服務人員和優質的服務項目，創造服務品牌，保證機構的可持續發展。