殯葬設施規劃問題與難點初探

在我國各項用地規劃中，殯葬設施的規劃長期以來都沒有受到足夠的重視。在各地的城鄉規劃和土地利用規劃中，殯葬設施規劃相關問題也極少被提及。然而，隨著人口結構老化和城市公墓飽和，殯葬設施不足的問題日益暴露。這一問題不僅關系到土地資源的調配，更牽涉到廣大群眾的民生福祉。鑒于此，本文通過對蘇州殯葬設施的全面調查，將進一步分析城市殯葬設施規劃的問題，并對其原因及難點進行討論。

一、殯葬設施規劃的主要問題

目前，蘇州在殯葬改革上做出了積極地探索，并建立了初步的殯葬設施發展規劃，在全國范圍內也具有一定的領先優勢，但是其殯葬設施規劃并不完善，在用地配置與空間布局方面仍存在諸多問題。

一是殯葬用地資源有限，殯葬用地規模未能有效控制。據蘇州市2016年土地利用變更調查成果，殯葬設施所處的風景名勝及特殊用地僅占蘇州總用地的0.20%，該地類中大部分土地還需分配給軍事、宗教等其他用途。為了集約利用有限的殯葬用地，蘇州已于2004年停止了新建墓地的審批，甚至還停止了部分區域存量墓地的墓穴新建，并積極推廣立體式骨灰堂以節約殯葬用地。然而在這一過程中，殯葬設施規劃并沒有安排好存量墓地與骨灰堂新建的銜接，公益性骨灰堂不斷另覓新址，而墓地中的剩余土地長期閑置。同時，殯葬設施的新建需要新增建設用地指標，而存量墓地卻沒有指標回收辦法，這也造成了部分鄉鎮政府對殯葬設施建設的抵制，對殯葬設施建設和完善缺乏主動性。

二是殯葬用地職能單一，用地潛力尚待激活。在歐美國家，墓地通常是城市綠地系統的一部分，不僅為民眾提供殯葬服務，還承擔著休閑娛樂、紀念教育等職能。而殯葬設施規劃并沒有對殯葬設施的復合職能做出安排，其規劃也缺乏相應的社會環境分析。蘇州98%以上的殯葬設施并不具備殯葬服務以外的職能，約15%殯葬設施無法充分發揮其殯葬服務職能，絕大多數時間處于空置狀態，如吳江區某殯儀服務中心平均每月使用不到2次。

三是殯葬設施空間布局不均，有損社會效益與生態效益。蘇州以鄉鎮為基本單元為民眾布置公益性殯葬設施，其在鄉村地區分布較為均勻，而對于人口密集且殯葬設施需求較高的城市地區，公益性殯葬設施分布較少。同時，蘇州近7成經營性公墓位于城郊丘陵地區，其中大多數聚集于穹窿山、七子山等太湖沿岸山體。雖然相關條例要求公墓應布置在荒山瘠地，但是對于蘇州這種大城市，還需考慮其周邊山體的環境承載力與生態屏障作用。墓地的集中和祭掃活動的聚集不僅會造成嚴重的山體硬質化，還極有可能突破環境承載力，導致山體生態功能的弱化。

四是殯葬設施規劃與其他規劃銜接不足，滋生多種規劃亂象。國土規劃未對殯葬設施投入足夠的重視，蘇州有17家經營性公墓的土地利用現狀與國土規劃土地利用現狀數據不一致。而這17家公墓均建于上世紀，并且有完備的審批手續，其用地現狀理應與國土規劃一致。這說明國土規劃對殯葬用地有所忽視，這就導致殯葬用地建設缺乏明確的紅線與監管，進而可能產生墓地私自外擴等問題。殯葬設施規劃在城鄉規劃中同樣沒有受到足夠的重視，在相當一部分控制性詳細規劃中現狀殯葬設施缺失，如在蘇州太湖國家旅游度假區控制性詳細規劃中，其規劃區內的墓地沒有得以展現，被歸并為山體或生態綠地的一部分。這種規劃圖則的信息缺失，會給殯葬設施所處的區域帶來極大的不確定性。例如，昆山市某企業緊鄰墓園開發了大型住宅小區，由于該墓園周邊建成現狀與規劃不一致，引起了小區業主、墓園經營者和開發商三者之間的沖突，致使政府陷入信任危機。

二、殯葬設施規劃問題的原因

殯葬設施規劃問題突出主要是由于頂層設計、民眾觀念和負外部性三個方面的原因造成的，這三個方面也是殯葬設施規劃需要突破的難點與重點。

一是頂層設計不健全。頂層設計問題主要是指殯葬相關政策法規和相關規劃條例的匱乏與過時，從制度層面制約著殯葬設施規劃的完善。首先，現行殯葬法規雖確定了殯葬用地使用年限的有限性，卻未指明到期墓穴的處理辦法。其次，殯葬法規明確了農村公益性墓地的建設主體與受眾，但是還沒有涉及城市地區公益性殯葬設施的建設，責任主體的缺失造成了規劃難以在城市地區布局公益性殯葬設施的局面。再次，殯葬設施的規劃、建設、運營以及監督等各個環節，都是由民政部門負責主導的，這就構成了殯葬設施的管理閉環，容易將國土、規劃等部門隔絕在殯葬設施規劃之外，也難以保證規劃的有效實施。此外，殯葬法規雖然建議地方政府將公墓建設納入城鄉規劃，但是并沒有強制約束；同時目前僅有《公墓管理辦法》要求新建墓地應距居住區300米以上，而對于新建居住區與現狀墓地的關系，鮮有規劃條例與技術規定涉及。最后，按照現行殯葬法規與規劃條例，殯葬設施無法與林地、城市公園、風景名勝區等綠化用地兼容，這就成為了阻礙殯葬設施功能復合化的制度因素。

二是傳統觀念根深蒂固。傳統觀念問題則反映在民眾生死觀和殯葬觀的保守方面，從殯葬設施的使用上制約著殯葬設施規劃。蘇州民眾在葬式選擇上，普遍受“死者為尊”觀念的影響，在經濟條件允許的情況下，青睞于依山傍水的豪華墓穴。2016年度蘇州市相城區，在區內沒有墓地經營的情況下，仍有過半死亡人口被安葬于經營性墓地，僅有四成的死亡人口葬于公益性骨灰堂。此外，民意調查也反映出了民眾對入土葬式的青睞程度顯著高于其他安葬形式。這種葬式的選擇通過市場機制左右經營性公墓的建設與規劃，一方面導致了公墓選址聚集于太湖沿岸山體；另一方面造成了存量墓地長期保存，讓無主墓穴難以回收再利用，導致墓地減量機制的缺失。另外，民眾傳統的生死觀念還是殯葬設施職能單一化的直接原因。對蘇州各處殯葬設施實地調查發現，出于對死亡的忌諱，極少有民眾前往殯葬設施從事與殯葬無關的活動，甚至部分民眾在出行時還會刻意回避殯葬設施所在的區域。

三是負外部性影響顯著。負外部性主要源于殯葬設施的鄰避性，從經濟和技術層面制約著殯葬設施的建設和規劃。首先，火葬場這類需要焚燒尸體的設施會產生一定的尾氣排放，相關技術標準要求其與居住區需有一定的衛生防護距離。而城市地區的居住區普遍密集，很難有合適的選址安放火葬場，因此只能將火葬場安放在較為偏遠的鄉村地區。現實情況中，出于社會大眾對殯葬設施的回避與殯葬服務一體化建設的需要，殯儀館、火葬場和骨灰堂通常集中于一處，這就直接促使各類殯葬設施遠離城市地區配置。其次，殯葬設施的負外部性往往通過其周邊的土地價格顯現，相關研究表明，距離殯葬設施的距離越近，其土地的經濟價值受影響越大。因此，盡管人口密集的城區對殯葬設施的需求更為迫切，地方政府作為土地的出讓者，為了盡可能的增加土地出讓收益，傾向于通過行政手段使殯葬設施的新建遠離土地價值較高區域，最終造成殯葬設施需求與使用的錯配。

三、殯葬設施規劃方面的建議

針對殯葬設施規劃存在的主要問題，建議相關部門從根源上對殯葬設施規劃給予足夠的重視。通過完善殯葬法規為殯葬設施規劃的編制、管理與監督建立司法保障；通過構建跨部門協調機制為殯葬設施規劃與其他規劃的銜接溝通提供平臺；積極推動殯葬設施規劃管理技術規定的出臺完善，為殯葬設施規劃及用地職能復合化提供技術支持。

同時，還要加強殯葬新理念的宣傳與殯葬設施文化內涵的建設，逐步扭轉民眾忌諱生死與入土為安的傳統觀念。積極提升公益性殯葬設施建設質量與服務水平，通過公益屬性驅動民眾傳統觀念轉型。積極探索殯葬設施的愛國教育、名人紀念、生命禮贊等文化內涵，引導社會大眾樹立生死新理念。

此外，要加強提升殯葬設施景觀設計與功能完善，逐步減弱負外部性。借鑒部分發達國家墓園改造經驗，在保留殯葬職能的同時，通過景觀優化減少消極心理影響，引入休閑運動、教育觀光等職能，激活墓園的生態價值及文化價值。