發展方式的調整與行政能力的演進

孫曉冬，宋 磊

（1.中國政法大學，北京 102249；2.北京大學，北京 100871）

在現象上，中國的經濟社會發展過程的本質特征是具有明顯的擠壓性，即在很短的時期內實現了經濟規模的大規模擴張。盡管在中國之前開始起飛的所有后進國家的工業化進程都具有擠壓的性質，但是中國的經濟社會發展過程的擠壓程度遠非其他后進國家可比。①［日本］大川一司、小浜裕久：《経済発展論：日本の経験と発展途上國》，東京：東洋経済新報社，1993年，第7頁。正是在這個意義上，中國的發展方式可以稱為擠壓型發展（соmрrеssеd dеvеlорmеnt）②Whittаkеr， D.Н.， Т. Zhu， Т. Sturgеоn， М.Н. Тsаi аnd Т. Оkitа. “Соmрrеssеd Dеvеlорmеnt”. Studies in Comparative International Development， 2010（3）: 439-467.。

在經濟領域，擠壓型發展體現為高強度投資和GDР至上主義；在社會領域，擠壓型發展表現為社會發展服務于經濟發展，其結果是社會保護水平和社會組織化程度較低。快速發展符合社會各界的需要，但是擠壓型發展意味著矛盾的堆積。因此，這種發展方式必然經歷調整。實際上，改革時期形成的擠壓型發展經歷過調整并正在經歷新的調整。從行政學的角度來看，發展方式進入調整期要求政府以提高行政能力的形式進行回應。在始于本世紀初期的第一輪發展方式的調整過程之中，中國政府擴張了行政能力的覆蓋范圍。但是，新常態時期的到來意味著中國的經濟社會發展進入了全新的階段，擠壓型發展正在經歷第二輪調整，而這一輪調整對于政府的行政能力提出的挑戰更為深刻。從以上認識出發，本文在回顧擠壓型發展方式的起源、調整及其行政學含義、總結學術界關于如何提高行政能力的共識的基礎上，以社會行政和工業行政領域為中心，提出一個關于行政能力的演進方向的新思路。

一、擠壓型發展方式的起源、調整及其行政學含義

在休·惠特克和朱天飚等學者看來，中國之所以形成了擠壓型發展方式，主要原因在于中國比其他任何發展中國家都更為成功地利用了20世紀80年代以來價值鏈在全球范圍內充分展開的機會，以積極地參與全球化的方式推進了工業化進程。很明顯，他們的分析主要強調擠壓型發展的國際背景。國際背景確實是中國的擠壓型發展得以出現的必要條件之一。不過，在這一條件之外，改革開放之前形成的比較完整的工業體系以及政府、國民的強烈發展意愿也為擠壓型發展的出現提供了重要的推動力。在外部條件的牽引和內部條件的推動之下，擠壓型發展在上世紀80年代開始形成。由于經濟發展、特別是經濟規模的擴張成為壓倒一切的戰略目標，所以在相當長的時期內，政府工作的主要內容是排除阻礙經濟規模擴張的障礙。從行政學的角度來看，在這一時期，上述發展方式對于政府的要求主要是在宏觀層面設定改革方向，制定并執行關于國企改革、投資體制（撥改貸）、利潤分配、外資準入、合資規則等問題的政策。值得注意的是，這一時期制定的政策主要是原則性的或一般性的。對于具有長期的計劃經濟實踐和發達的行政機構的中國政府來說，制定這種性質的政策并非難事。同時，由于這一時期的主要矛盾是“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”，所以社會各界對于經濟發展目標的強烈認同降低了政府執行這些政策的難度。如果說政府的行政行為可以分解為制定政策和執行政策兩部分的話，那么在這一時期，政策的制定和政策的執行在相當程度上是重合的。換言之，在這一時期，所謂行政能力主要是制定原則性政策的能力。正是在這樣的背景之下，政府的行政能力、主要是制定原則性政策的行政能力得以充分發揮、支撐了擠壓型發展的形成。

但是，在擠壓型發展方式之下，不但經濟發展目標壓倒了社會發展目標，而且在經濟發展目標體系內部，量的擴張也壓倒了質的提升，所以這種發展方式引發了大量的矛盾。其中，各地區發展水平存在巨大差距、環境質量明顯下降、勞動者權利受到侵蝕、本土企業技術能力停滯不前、社會矛盾開始累積等問題表現得尤為突出。在這樣的情況下，中央政府在本世紀初期啟動了對于擠壓型發展方式的調整，推行自主創新政策、執行西部大開發與振興東北老工業基地戰略、嚴格環境執法、通過《勞動合同法》、倡導社會管理創新等都體現了這種調整。

值得注意的是，這次調整對于政府的行政能力提出了很高的要求。第一，完成這種調整需要政府提高制定具體政策的能力。如果說在前一個發展階段政府制定的政策主要是原則性、一般性政策的話，在本世紀初期政府制定的政策則開始涉及大量的具體問題。這意味著政策制定機構只有在深刻地理解相應政策領域的內在邏輯的情況下才能夠有效地制定相應的政策。第二，在社會利益結構開始分化的情況下，執行政策的難度開始上升。換言之，這次調整不但要求政府強化制定具體政策的行政能力，而且要求政府提高執行具體政策的行政能力。

客觀地說，中央政府在本世紀初期對于擠壓型發展所啟動的調整是及時的。但是，由于問題存在復雜性、2008年之后國際經濟環境出現變化，這次調整并沒有完成。這一問題典型地體現在以社會管理創新和自主創新為代表的社會行政和工業行政領域。就社會管理創新而言，盡管是否應該進行社會管理創新的問題已經得到解決，但是政府究竟應該如何引領社會管理創新的問題沒有得到解決。從自主創新來說，盡管是否要進行自主創新的問題已經得到解決，但是政府究竟應該如何推動自主創新的問題沒有得到解決。由于如何推動具體政策的問題沒有得到解決，所以，相應的行政能力也沒有充分地形成。

近年來，在中國的經濟發展進入全新階段、“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”成為主要矛盾的情況下，擠壓型發展再次進入調整期。雖然在今后一段時期，中國的發展仍將具有擠壓型發展的特征，但是擠壓的程度將會降低。就本文討論的問題來說，對于擠壓型發展的再次調整能否成功在相當程度上取決于政府能否持續地提高行政能力。發展方式的調整意味著政策范式的變遷。始于本世紀初期的第一輪發展方式的調整只是啟動了政策范式的變遷，但是這種變遷并沒有完成，相應的行政能力并沒有形成；正在出現的第二輪發展方式的調整能否取得成功在相當程度上取決于政策范式的變遷能否完成，相應的行政能力能否形成。

二、關于如何提高行政能力的共識

隨著“推進國家治理體系和治理能力現代化”成為國家戰略，提高行政能力問題的重要性已經得到充分認識。實際上，近年來學術界對于如何提高行政能力這一問題直接或間接地進行了討論并初步形成了共識。應該說，這一共識符合當下中國經濟社會發展的需要。但是，這樣的共識是原則性的，難以指引政府在具體政策領域提高行政能力。

如何提高社會管理領域的行政能力是吸引了很多學者關注的重要研究議題。如果說在這個研究領域存在共識的話，那么這個共識高度接近治理理論、特別是作為治理理論的一個新版本的善治理論政策建議。

關于治理和善治的含義一直存在爭議。但是，這種爭議主要是政治學意義上的。在管理學意義上，治理和善治的含義是清晰的。以下論述大體上反映了學術界關于治理或善治的管理學含義的認識。

“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則， 也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則， 也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門， 也包括私人部門；治理不是一種正式的制度， 而是持續的互動”。①俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，《南京社會科學》2001年第9期，第40-44頁。

從上述論述之中，我們可以概括出管理學意義上的治理或善治的含義：所謂治理或善治指特定的政府部門結合市場主體、社會主體和相關的其他政府部門共同提供公共產品或公共服務。②治理和善治的管理學含義存在差別。受篇幅限制，本文不討論這種差別。在下文之中，筆者使用的公共產品一詞涵蓋了公共產品和公共服務。實際上，管理學意義上的治理或善治是行政機制、市場機制和社群機制的融合，既是西方公共管理學的新進展，也可以理解為中國公共管理傳統之中的官民合作在現代條件下的延伸。經過十余年的引介和推廣，治理或善治——通過三種機制的結合來提供公共產品——已經成為社會行政領域的主流觀念。在這種觀念之下，行政能力只能體現在這樣三種機制的結合過程之中，所謂社會行政能力就是政府在協調市場機制和社群機制的過程之中發揮的能力。

不同于廣受關注的社會行政能力，工業行政能力是中國學者較少直接提及的一個問題。路風關于這個問題的論述當屬少數的例外。在路風看來，“工業行政指的是政府為實現國家工業發展而對工業實施的管理，包括對工業發展進行規劃和資源分配、對工業和企業的運行進行協調以及制定有關工業的法規和政策等內容”。③路風，蔡瑩瑩：《中國經濟轉型和產業升級挑戰政府能力——從產業政策的角度看中國ТFТ-LСD工業的發展》，《國際經濟評論》2010年第5期，第38頁。依照這種思路，所謂工業行政能力就是政府在工業領域制定和執行政策的能力。正如林毅夫和張維迎圍繞產業政策所進行的爭論所反映的那樣，關于政府在工業領域如何發揮作用這一問題，學術界存在尖銳的爭論。但是，不管采取哪種學術立場，幾乎所有的學者都從市場機制和行政機制的關系的角度理解工業行政能力。

不過，近年來上述情況出現了變化。在國際學術界，有學者開始將治理理論和工業發展聯系起來。④Реtеr Evаns. Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Рrinсеtоn: Рrinсеtоn Univеrsitу Рrеss， 1995.依據上文對于治理的管理學含義的介紹，這種嘗試實際上為學術界從行政機制、市場機制和社群機制的關系的角度理解工業行政能力打開了空間。或許與這種嘗試相關，中國學者正在從正面論證政府在工業領域的介入應該以行政機制、市場機制和社群機制的結合為基礎。⑤顧昕：《協作治理與發展主義：產業政策中的國家、市場與社會》，《學習與探索》2017年第10期，第86-95頁。

至此，在如何定義社會行政領域和工業行政領域之中的行政能力這一問題上，學術界實際上形成了共識：在政府、市場和社會的關系之中理解行政能力。這種共識當屬洞見。但是，非常遺憾的是，這種高度抽象的共識難以為提高行政能力提供具體的思路。

三、產品性質與行政能力的應然形態

政治學家在討論國家權力的時候，將國家權力區分為專制性權力和建制性權力。在這里，國家權力約等于行政能力。專制性國家權力或專制性行政能力指政府不與管理對象協商即可推行政策的能力（stаtе оvеr sосiеtу/есоnоmу），而建制性國家權力或建制性行政能力指政府必須與管理對象合作才能推行政策的能力（stаtе thrоugh sосiеtу/есоnоmу）。引進這種區分之后，我們可以注意到，如果說中國正在經歷的發展方式的調整要求行政能力進行范式變遷，那么這種范式變遷的方向主要是強化建制性行政能力。在這個意義上來說，國內學術界以整合行政機制、市場機制和社群機制的方式提高行政能力的共識值得肯定，問題在于如何將這種共識具體化。

為解決上述問題，本文提出如下思路：在社會行政領域和工業行政領域，產品性質是影響相應領域的行政能力的應然形態的關鍵變量。

盡管沒有受到重視，但是埃莉諾·奧斯特羅姆早期的研究是治理理論的一個重要來源。在奧斯特羅姆的研究之中存在一個重要的命題：公共產品的性質對于相應產品的治理機制的理想形態具有重要影響。盡管這一命題具有重大意義，但是由于奧斯特羅姆沒有詳盡地討論公共產品的性質、未能對公共產品有效地進行分類，所以這一命題的意義沒有被充分地揭示。畢竟，在公共產品的數量十分龐大的情況下，僅僅指出公共產品的性質對于治理機制具有重要影響并沒有明顯的管理學意義。

筆者曾經依據奧斯特羅姆關于公共產品的特征的論述，結合產品建構理論，從公共產品的生產過程出發，對于公共產品進行分類，并以這樣的分類為基礎討論了相應公共產品的治理機制的應然形態。①Саrliss Ваldwin， Kim Сlаrk. Design Rules: The Power of Modularity.Саmbridgе:Тhе МIТ Рrеss， 2000.孫曉冬、宋磊：《產品性質與治理機制：當奧斯特羅姆遇到西蒙》，《北大政治學評論》2017年第1期，第97-119頁。關于公共產品的現行分類方式主要依據公共產品在使用過程之中呈現出來的特點展開。筆者則依據公共產品的生產過程的特點對于公共產品進行分類。在公共產品的特征方面，奧斯特羅姆等人提示了諸如規模經濟、提供公共產品的過程的可分性、公共產品提供主體的多元性、公共產品使用者的參與對于公共產品提供效率的影響等重要的分析角度。在公共產品的治理機制方面，奧斯特羅姆等人指出，存在集權型和分權型兩種治理機制。筆者依據產品建構理論的分析框架，將奧斯特羅姆的抽象論述轉化為具有管理學意義的表達方式，揭示了為什么不同類型的公共產品對應不同的治理機制。在本文的語境之下，這一研究的實質是指出，在社會行政領域，公共產品的技術屬性規定了公共產品提供機制的內在邏輯，影響著相應的社會行政能力的演進方向。

關于工業行政能力，路風主要強調政府結構、特別是中央政府層面的部委關系的影響。筆者曾經依據產品建構理論，構筑了一個分析框架。主要邏輯可以歸納如下：首先，依據產品建構理論討論特定產業之中的企業競爭力的形成機制及其關鍵點；其次，討論政府應該以何種形式協助企業解決能力形成過程之中的關鍵問題。關于包括日本和中國在內的東亞國家的案例研究表明，這個分析框架是有效的，相應產業之中的產品的技術特點是決定政府介入或政府的行政能力的演進方向的重要因素。②宋磊：《追趕型工業戰略的比較政治經濟學》，北京：北京大學出版社， 2016，第79-112頁。.

值得提及的是，筆者關于社會行政能力和工業行政能力的研究依據的都是產品建構理論，試圖解決的問題也都是產品性質和行政能力之間的關系問題。遺憾的是，由于產品建構理論在中國學術界并不流行，所以這些研究在專業領域之外沒有受到重視。

總之，中國的經濟社會發展方式再次進入調整期。發展方式的這種調整對于政府的行政能力提出了很高的要求。關于在新形勢下如何提高行政能力，學術界存在一般性的共識。但是，這種抽象共識難以具體地指引行政能力的構筑。公共行政領域近期出現的各種問題，在相當程度上反映了這一現象。本文以提出提高行政能力的具體思路的方式對于這一現象進行回應。本文討論的行政能力的微觀基礎問題具有很高的理論難度。在這個意義上來說，本文的主要目的在于提請學術界對于這一問題給予關注。