鄉村振興戰略下甘肅省村莊規劃新趨勢和新策略

趙倩妮

甘肅省城鄉規劃設計研究院有限公司，甘肅蘭州 740000

1 背景

1.1 鄉村振興戰略

“十九大”首次明確提出鄉村振興的國家戰略。鄉村承擔著國家糧食安全、生態安全等重大責任，是中華民族的定星盤。2018年，我國城鎮化率已經達到58%，而面對農村衰落、農村發展緩慢甚至停滯的現狀，鄉村振興像一支強心針，注入鄉村，作為新時代“三農”工作的核心工作，具有劃時代的里程碑意義。

鄉村振興戰略時間表已明確，以三個時間節點為目標，2020年重要進展階段，基本形成制度框架，2035年決定進展階段，鄉村基本實現現代化，2050年全面實現鄉村振興。

鄉村振興作為戰略層面的設計布局，在相關重大會議、部委信息中均有所體現。2018年，中央一號文件發布戰略，中央經濟工作會議和農村工作會議將鄉村振興工作列為重點工作。各部印發鄉村相關環境整治行動方案、土地承包政策、產業發展先導區、教育交通設施建設等多項支持鄉村振興的重大文件部署。

1.2 省域村莊現狀

甘肅省在歷史上有重要地位，在古絲綢之路上，是關卡之地和黃金路段，在新的歷史環境下，甘肅省是“一帶一路”國家戰略的重要組成部分。甘肅省截止2017年底，行政村約有1.6萬個。2017年年末，全省有常住人口超過2600萬，其中，1200萬城鎮人口，占常住人口比重為46%，1400萬人鄉村人口，占常住人口比重超過50%，城鎮人口比重自1978年逐年上升，但鄉村人口數量仍處于主導地位。

甘肅省農村發展存在三個方面瓶頸：農業基礎薄弱，機械化程度、科學技術、農業管理方式、農業配套仍然處于初級水平，以傳統農業主導，非農經濟比例低，農業效益逐年下降。農村人口整體文化水平偏低，自我帶動、自我發展能力不足，剩余人口收入偏低，其中貧困人口比重較大，扶貧任務艱巨。農村生態環境較為脆弱，農村抵御自然災害能力較低，鄉村體系治理不完善，村莊發展較城市發展，在經濟結構復雜度、社會體系完整度、體制建設健全度等方面差異巨大。

甘肅省作為全國脫貧攻堅主戰場之一，脫貧任務艱巨，2015年全國貧困發生率5.7%，甘肅省貧困發生率高達14.7%，是全國平均水平的三倍。其中，貧困村超過6000個，貧困戶100萬及貧困人口達到417萬。

2 新趨勢

2.1 扶貧帶頭

甘肅省鄉村振興的首要問題是解決農村貧困問題，省域近1/3的行政村屬于貧困村，貧困問題在甘肅省呈現集中連片和插花分散相結合的特征，主要集中在包括藏區、六盤山、秦巴山區三大區域，涉及58個縣區，分散出現插花型貧困縣17個，還包括貧困區域縮小，形成鄉村級貧困區。甘肅省在行動綱領、政策扶持、資金投入上下功夫，積極打響扶貧攻堅戰役。

行動綱領上，對貧困人口建檔立卡， 通過“七個一批”清單式管理工作，根據需求選擇一批脫貧方式，包括教育、健康、產業、轉移、搬遷、生態、兜底保障七種方式，精準幫扶政策，將417萬貧困人口分解。政策扶持上，以脫貧具體工作操作、產業資金扶持為方向，制定了實施方案和意見，對六盤山片區和秦巴山片區兩個連片農村貧困區域，制定扶貧攻堅實施規劃，甘南州、臨夏州和天?？h屬于深度貧困地區，已納入國家“三區三州”扶持范圍。資金投入上，2016年。通過省級涉農資金和精準扶貧專項貸款兩個渠道，投放資金近800億元。2017年又啟動總規模為1000億元的產業扶貧專項貸款，優先覆蓋深度貧困地區。

2.2 重視資源

甘肅省立足地區和國家、重新審視其資源優勢，其核心優勢生態優勢，甘肅省作為西北乃至全國重要的生態安全屏障，具有先天“青山綠水就是金山銀山”的優勢。甘肅省地理環境復雜多樣，加大五大區域自然生態系統和環境保護力度，塑造生態安全戰略格局。

村莊建設與生態建設同步推進，針對五大區域條件不同，實施不同生態策略。河西地區積極實施戈壁農業，發展設施蔬菜及瓜果等特色農產品的新型農業發展業態，將生態劣勢轉化為農業優勢。秦巴山區生態環境良好，村莊分散，在積極構筑長江上游生態安全屏障前提下，將生態優勢發揮到最大化，積極發展“互聯網+電子商務”、綠色農特產品生產加工基地，特色生態文化旅游基地。針對沿黃和黃土高原地區，積極發展現代旱作農業，以綜合治理水土流失為核心，在促進黃土高原生態修復基礎上，發展現代旱作農業。

2.3 分層治理

甘肅省大部分村莊生產生活條件嚴酷，基礎設施建設滯后，公共服務水平不高，產業基礎薄弱，針對村莊建設條件，通過學習其他省先進經驗，2013年頒布了《中共甘肅省委甘肅省人民政府關于改善農村人居環境的行動計劃》。將浙江省村莊建設“千村美麗、萬村整潔”模式結合甘肅省村莊建設基礎薄弱的現狀，推出“千村美麗、萬村整潔、水路房全覆蓋”模式，分三個層次進行建設。

第一個層次，行政村實現道路、飲水安全、危房改造為重點的基礎設施建設。第二個層次萬村整潔工程治理，包括臟亂差治理、人畜分離、垃圾污水處理、村莊綠化為重點的環境治理，環境整潔重點村優先選擇近城、近景區、近交通干線的村莊。第三個層次，開展以 “千村美麗”示范工程建設，考核標準包括公共服務、村容村貌、田園風光、生活水平四項內容，為了更好的在全省發揮示范作用，原則選擇基礎條件較好、帶動示范能力強的村莊。截止2016年，甘肅省共建成近200個省級“千村美麗”示范村，已經累計打造了“千村美麗”示范村500個，省級、市縣級示范村近900個和“萬村整潔”村461個，農村人居環境顯著改善。

3 新策略

3.1 生態優先、產業融合

生態文化是生態文明建設的靈魂。村莊規劃牢牢樹立生態優先的觀念，積極落實生態紅線和永久基本農田相關內容，積極探索農村模式的“三線三區”體系，與產業發展統籌考慮。結合現代農業產業園、田園綜合體、休閑農業等新型農村業態，空間劃分、三線劃定需要新思路，土地在農村環境里，生態生產的自然屬性大于開發建設的社會經濟屬性，農村生態和生產空間存在一定重合性。新型農村業態出現建設用地分散，指標不足等問題，如何在農業園區配置一定的建設用地，解決村莊開發邊界和永久基本農田關系是村莊規劃中出現的新課題。

基于以上問題，應該以生態優先、底線思維為核心，根據村莊人口規模，劃定村莊建設用地范圍和規模，農村產業園建設通過主導產業確定性質，結合田園綜合體相關規定，配置一定比例建設用地，不同級別產業園建設用地規模不同。針對甘肅省內沿黃水土保持區、水源涵養保護區、祁連山生態保護區、動植物保護區等生態敏感區域，提出管控要求。產業園在“三線三區”基礎上，根據人工種植比例，細分“三線三區”內容 ，生態空間建議分為生態環境區、生態產業區，解決生態環境生態效益和經濟效益之間的關系。在城鎮開發邊界中劃分建設開發邊界，村莊發展邊界，滿足村莊規劃融合需求。

融入區域經濟，村莊產業發展需要區域經濟的帶動扶持，在區域經濟框架下，發揮村莊產業功能和優勢。融合其它產業，產業+文化、產業+旅游、產業+電子商務，依托農耕文化發展田園綜合體、農業觀光園，依托旅游發展康養休閑基地、特色民宿，依托電子商務帶動農產品走出去、工業產品走進來。融合地方特色，著力開發 “錯峰頭”“甘肅星”“特中特”的特色農產品，積極發展地方土特產品。

3.2 項目引領、資金統籌

項目計劃是實施鄉村振興戰略的抓手，項目庫+村莊指標體系是村莊規劃建設實施評估的依據。規劃思路可以從項目角度出發，保證規劃每一個部分都有項目庫，實現項目庫的設計和規劃理念可以一一對應。筆者在村莊規劃的實踐中，切實感受到內容詳細可操作的項目庫對于村莊的意義重大。甘肅省村莊規劃建設項目庫的建設應該是從“細致、準確、資金”三個角度進行設計。

項目庫細致程度是由規劃的全面性決定的，大到產業園的規劃建設，小到花池圍墻，把項目庫與鄉村振興的總要求相結合，將項目庫分大中小類整理，每一個目標都是由具體項目進行落實，規劃和實施之間的重要紐帶。項目庫的細致需要體現在分期規劃，通過近遠期或者逐年設計，項目任務能得到合理有序的落實。

項目庫準確性是結合地形圖，將所有項目一一定位，引導項目建成，確定項目涉及到的長度、面積、寬度等內容，同時通過村民訪談問卷調查等方式，核實每戶內容，保障后期村莊工作順利開展。

3.3 環境整治、文化挖掘

環境整治是村莊規劃中最為矛盾的一環，根據國家和甘肅省最新農村人居環境整治的相關要求。明確村莊環境整治的目標是實現村莊融入所在自然環境中，不追求、不提倡、不鼓勵將城市環境營造、空間整治的方式引入到農村。甘肅省農村環境整治分為兩個部分，“里子”工程和“面子”工程。

“里子”工程是指根據農村自身特色，將畜禽養殖污染治理、農業面源污染防治、生態農業建設、農村污水垃圾處理作為環境整治的重要環節。甘肅省村莊分布多在偏遠地區，規模小、布局分散，村莊市政設施采取因地制宜的方式。

垃圾處理方面，采用“戶收集、鄉轉運、集中處理”的模式，依靠不斷完善的鄉鎮垃圾處理體系，引導群眾對垃圾定點投放。同時部分偏遠村莊積極探索源頭處理方式，減少垃圾的量，減少垃圾轉運的交通成本，合理安排分戶收集的方式和時間。

“面子”工程是指根據地理環境、民俗民風、文化歷史脈絡等要素，注重保留村莊的原始風貌，保護鄉情美景，弘揚傳統文化，契合農民心愿。反對建設大廣場、修建大草坪等城市公共環境的做法。積極將城市設計中能用于村莊設計的部分總結歸納，傳統城市設計手法，如圖底關系、空間感知要素等內容，融入村莊設計。發掘文化特質，將農耕文化、特色民族文化、鄉土文化等融入外部環境營造。甘肅省15個中國傳統古村落注重保護鄉村符號元素，挖掘鄉土文化潛力，通過保護與建設，將村莊文化等有機融入美麗鄉村建設，通過弘揚傳統民俗文化，讓傳統文化再現新時代活力。

3.4 觀念轉變、體制創新

村莊規劃采用城市規劃理性規劃的核心，對村莊發展環境和鄉土建設內容挖掘不足。村民參與、村民共建環節薄弱，物質環境打造是外在發展因素，內在發展需要健全村民自治、基層組織建設的體制，在規劃實施中進行引導。

為了明晰村莊規劃脈絡，甘肅應在現狀縣域鄉村建設規劃試點的基礎上，積極推動縣域全覆蓋，逐步轉變觀念，認識到鄉村建設規劃對于村莊搬遷集中與否、發展方式等重大內容有更好的判斷，設施布局、道路交通、人口分布有更明確的指導。以垃圾處理為例，縣域層面鄉村規劃將在城鎮垃圾預測的基礎上，更細致考慮村莊人口垃圾量和設施布局問題，垃圾收集點選擇均勻分布、局部集中、分片處理等方式有明確的意見，在下一步村莊規劃中，不會出現每村一個或者每村一個都沒的局面。

4 結語

村莊建設規劃作為傳統城鄉規劃的組成部分，國家村莊相關規范指南包括2008年整治技術規范、2014年用地分類指南、2015年美麗鄉村建設指南，精細程度不及城市規劃相關規范，村莊規劃處在摸索尚未完全成熟階段。在鄉村規劃的國家戰略背景下，在甘肅省農村極度貧困的省情環境下，對村莊規劃提出了完善自身體系外更高的要求，要將產業、環境、規劃融合進行深入思考和探索，對于空間規劃，不僅僅傳統方式的討論，更是對空間屬性、空間載體、空間權屬進行探索，關注空間使用者和所有者的關系，使今后的村莊規劃更加貼合空間規劃的本質。