淺談新形勢下PPP項目的運作機制

熊 熙

黃岡職業技術學院建筑學院，湖北黃岡 541004

PPP模式是政府與社會民營資本，通過簽訂特別許可權協議合作，實現城市基礎設施建設或公共服務、物品的提供，明確雙方所屬權利與應承擔義務，推進合作，雙方達到有利的結果，共同分享利益、承擔風險、長期有效合作。當前，PPP在中國基建領域應用普遍，將成為促進社會經濟轉型升級、加強支持新型城鎮化建設項目民營化的重要發展要求。而該模式也不再是簡單的政策，更是關乎經濟增長、改善公共服務、解決民生難題等的因素。

我國正大規模推進PPP，但該模式運作尚處于起步階段，除了關注PPP模式的優勢，也應重視該模式有待探究的問題。PPP模式在運作過程中潛在技術、財務、立法等不足。以所在城市地下管廊建設項目為例，研究PPP模式運作現狀與存在問題，為PPP模式推廣與運作提供參考依據。

1 PPP模式及背景

PPP模式，又稱PPP或PPP融資。一般認為起源于20世紀80年代的英國，為實現公共服務提供與建設，政府與社會民營資本建立的合作關系。主要用于供排水、道路交通、醫療衛生、教育等社會基礎設施項目建設。廣義PPP包括結余私營與全部國有之間的權利形態，其具體表現形式有：BOT模式、TOT模式、BT模式、BOO模式、PFI模式、DB模式、BOOT模式、MC模式及特許經營等[1]。我國采用狹義PPP模式，即設計-建造-融資-運營。在該模式下，政府制定公共服務的標準設計，社會私營部門依此建設相應設施，提供服務并負責項目融資及運營。政府與社會私營資本通過平等協商以特許權協議為基礎合作，以最少資源實現最好公共產品、服務供給為目標，政府實現公眾服務最大化，社會資本爭求利益獲取最大化。

PPP模式在我國具有良好的社會發展背景。國務院2014年頒布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，推出80個引入民營資本建設的基建領域的示范項目。2016年十二屆全國人大會議上，李克強提出：完善政府和社會資本合作，推動地方融資平臺轉型改制，進行市場化融資，用好1800億元引導基金，嚴格按照法律法規要求，履行合同，鼓動社會資本參與。2017年十二屆全國人大五次會議提出：政府應起到誠信帶頭作用，完善PPP項目相關價格、稅費等優惠政策。可見，政府對PPP項目運作從組織、立法、項目試點三大方面嚴格規范，大力推廣。

2 PPP項目的操作流程與審批

PPP項目操作由識別項目、籌備項目、項目采購、執行項目與項目的運作移交五階段銜接，貫穿項目建設全過程。

2.1 項目識別階段

此階段一般由政府發起，主要為篩選合格PPP項目，財政部門牽頭，相關行業、部門共同參與。根據城市總體規劃，確定項目實施情況，納入PPP項目庫。組建項目實施團隊，編制項目實施方案，明確項目實施責任分配與管理。由財政與行業主管部門評估篩選納入當年建設計劃后，項目發起方向財政部門提交項目可研報告與初步實施方案。

2.2 項目準備階段

此階段由項目管理組織的構建、項目實施方案的編制與項目審核構成。地方政府應組織PPP領導小組，負責PPP項目的評審、協調、組織、督促執行、指導和實時檢查等工作。

2.3 項目采購階段

PPP項目采購過程有招取社會資本的資格預審工作、項目采購文件的編制工作、響應采購文件的評審工作、與社會資本談判并簽訂采購合同。采購模式：公開招標、競爭性談判、邀請招標、單一來源采購、競爭性磋商。PPP項目的社會資本采購應完成可研等前期審批工作，通過項目實施方案審批、物有所值評價、財政承受能力驗證，資格預審后通過招標文件的審批。

2.4 項目執行階段

此階段包括成立PPP項目公司、項目融資管理、項目運作績效檢測與支付、項目中期評估。社會資本方確定后，依照法律、法規要求創立具備獨立法人資格、能夠自主運營、獨立承擔盈虧的PPP項目公司，負責PPP項目執行運作、PPP項目的融資計劃確定、施行機構對接、項目合同簽訂、項目融資清算等工作。

2.5 項目移交階段

此階段包括：項目移交籌備、運行性能檢測、資產清算、效益評價。項目實施機構以商定評估驗證方式，由PPP項目的移交工作組對資產進行資產評估驗證、項目投入使用性能檢測，已確定補償性金額根據。PPP項目公司業務隨項目移交中止，此時，PPP項目公司應嚴格依據合同要求，相關規定辦理清算、注銷等手續。

3 PPP項目運行的機遇與風險

PPP項目的擴張，緩解了基建資金的欠缺，也降低了生產成本，提高公共服務供給效率。但是PPP處于基礎階段，缺乏經驗，在PPP項目實施運行過程中，政府與社會資本方也遇到眾多實際問題。

3.1 PPP模式運行的機遇

PPP模式的合作理念是通過融資達到各方的“雙贏”或“多贏”，引入社會資本參與社會公共服務建設投資，將市場競爭機制引入基礎設施項目建設中。PPP模式參與主體是建筑企業，負責項目投資、項目建設實施與項目建成運作。該模式的推廣解決了許多項目的融資困局，并將給建筑業帶來重大發展和改變，使建筑業企業獲得更大的利潤。

3.2 PPP模式下建筑業與建筑企業風險應對措施

PPP項目具有諸多優勢，但也應該理性思考其存在的風險。社會資本企業應立足長遠，積極提高參與PPP項目操作運行的能力。PPP項目的最主要的風險是缺乏成熟的運作管理人才。

參與PPP項目，應重視從以下幾方面規避風險：

（1）摒棄投機心理。（2）重視項目前期調研、論證。（3）重視特許權協議的簽署。（4）充分利用第三方專業機構。

4 PPP模式的實踐應用

4.1 某北繞城東段高速公路介紹

某北繞城東段高速公路建設項目，2013年8月5日，省發改委對某北繞城東段高速公路項目可研進行批復，概算投資146.29億元，建設期2年。批復項目按照“貸款修路，收費還貸”方式建設，資金來源由某市政府籌措總投資25%，其余75%通過銀行貸款解決。2013年該項目完成了可研、社穩、地災、防洪、壓礦、環評、文物調查、規劃選址、建設用地、水保批復等前期手續。因受清理政府債務政策調整，項目建設模式變更，以及爭取納入國高網擴容項目、國家出臺新的《公路工程技術標準》，項目可研報告需重新調整等客觀因素影響，主線工程未能開工。交通運輸部已將該項目作為某高速擴容建設項目列入部“十三五”高速公路建設規劃，2016年因為項目性質變化，同時根據新的《公路工程技術標準》，項目的所有前期手續都必須按新標準、新要求進行修改完善。重新編制可行性研究報告，已報省交通廳進行行業審批。項目用地說明、規劃選址報告、四評等十多項前置審批報告內容已全部修改完成并上報審批。同時，市交通委已委托第三方機構，編制完成項目的PPP實施方案、兩項論證分析等專業報告，并已上報市項目評審中心評審。

4.2 收費公路項目PPP建設運作

本項目主要實施步驟：前期完成PPP項目審批，編制項目的實施方案并通過審批，在指定省級以上主流媒介發布資格預審公告、項目采購公告，擇選合適的社會資本方，創立PPP項目公司，簽署合作協議，項目公司承擔項目投融資、設計、建設、運營、維護、革新，并依據PPP回報機制獲取收入，項目合作期滿后將該項目移交市交通委。

2016年以來，高速公路建設PPP模式得到多項國家政策的支持，有關單位相繼出臺管理辦法，2017年1月，國家發改委與交通部聯合印發做好收費公路政府和社會資本合作項目前期工作通知，捋順優化收費公路PPP模式的運作流程。收費公路項目是我國較早采用BOT模式的基礎設施建設。隨著《通知》下發，統一公路PPP項目的操作實施流程，對進一步順利推進收費公路PPP模式的運作具有重要意義。

PPP項目與PPP模式在當前社會建設中具有迅猛的發展勢頭，但同樣具備新生事物的兩面性，因此在實際運作過程中，應該進一步深入分析研究PPP項目操作流程與運作模式，并結合項目實際合理選用；同時理性看待其利弊，規避風險，挖掘優勢，發揮PPP滿足大型基礎設施建設需求的優勢，積極推動我國“一帶一路”建設與新型城鎮化的發展。