PPP項目收益權質押的裁判實踐及風控建議

北京市中倫（上海）律師事務所 周月萍 樊曉麗 劉昊

1 課題組成員：江蘇省高級人民法院副院長李玉生、民一庭庭長俞灌南、民一庭審判長潘軍鋒、民一庭審判員何斐。由潘軍鋒執筆。

【導讀】

PPP項目收益權質押問題始終是解決PPP項目融資難的首要問題。PPP項目收益權能否質押，一直沒有明確的法律法規規定。2015年11月19日，最高院發布第十一批指導性案例，其中第53號指導性案例明確特許經營權的收益權可以質押以及質權人行使優先受償權的方式。近日，江蘇高院民一庭發布《政府與社會資本合作（PPP）的法律疑難問題研究》 ，明確提出應比照第53號指導性案例，認可PPP項目收益權質押的效力，且PPP項目收益權質押應當在中國人民銀行征信中心的應收賬款質押登記公示系統進行公示，并明確了質權人行使優先受償的方式。中國人民銀行也于近日修訂了《應收賬款質押登記辦法》。筆者以為，認可PPP項目收益權質押的效力，在實踐中似已無爭議。那么，PPP項目收益權的質押在實踐中需要注意哪些事項呢？

【第53號指導性案例】

第53號指導性案例的裁判觀點：1.特許經營權的收益權可以質押，并可作為應收賬款進行出質登記；2.特許經營權的收益權依其性質不宜折價、拍賣或變賣，質權人主張優先受償權的，人民法院可以判令出質債權的債務人將收益權的應收賬款優先支付給質權人。

[案情簡介]該案由福建省福州市中級人民法院一審、由福建省高級人民法院二審。最高人民法院于2015年11月19日發布第十一批指導性案例時，將該案列為第53號指導性案例。

原告福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行（下稱“原告”）起訴被告1長樂亞新污水處理有限公司（下稱“被告1”）、被告2福州市政工程有限公司（下稱“被告2”），訴請包括：（1）被告1償還借款本金及利息約3000萬元；（2）確認《特許經營權質押擔保協議》合法有效；（3）將長樂市建設局支付給兩被告的污水處理服務費優先清償給原告；（4）被告2承擔連帶責任。

該案的大事記及主要時間節點如下圖：

本案爭議焦點主要涉及污水處理項目的特許經營權質押是否有效，以及該質權如何實現的問題。兩被告均辯稱“長樂市城區污水處理廠特許經營權并非法定的可以質押的權利”。本案的生效判決中，法院明確認可了特許經營權質押的效力，并對質權實現方式進行明確。

法院認為，最高院擔保法司法解釋第九十七條明確，公路收益權屬于依法可質押的其他權利，污水處理收益權與公路收益權類似，也應允許出質。且，污水處理項目收益權雖系將來金錢債權，但其行使期間及收益金額均可確定，屬于確定的財產權利，可納入應收賬款的范圍進行出質。關于質權的具體實現方式，法院認為污水處理項目的收益權屬于將來金錢債權，質權人可請求法院判決，由質權人直接向債務人收取金錢、并對該金錢行使優先受償權。

四川省南充市中院也曾作出同樣判決，確認以公路收費權作為權利質押的《權利質押合同》屬有效合同，質權人有權對該《權利質押合同》約定的公路收費權享有優先受償權。

【江蘇高院民一庭的課題研究報告】

目前，國家層面有關PPP模式的法律、行政法規暫未正式出臺。《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》目前處于征求意見稿階段，已基本確定了PPP模式下社會資本方可以取得收益及收益調整機制等 。同時，【國發〔2014〕60號】文也指出，要探索創新信貸服務，支持開展排污權、收費權、集體林權、特許經營權、購買服務協議預期收益、集體土地承包經營權質押貸款等擔保創新類貸款業務，并探索利用工程供水、供熱、發電、污水垃圾處理等預期收益質押貸款，允許利用相關收益作為還款來源。此外，國家發展改革委、國家開發銀行、中國銀監會相繼單獨或聯合發文，對金融業支持政府和社會資本合作，開展創新信貸和擔保模式也發布指導性意見或通知 。

江蘇省高級人民法院民一庭發布《政府與社會資本合作（PPP）的法律疑難問題研究》，提出應參照最高院第53號指導性案例，PPP項目收益權質押應認可其效力，且PPP項目收益權質押應當按照《物權法》的規定，在中國人民銀行征信中心的應收賬款質押登記公示系統進行公示。江蘇省高級人民法院同時提出，PPP項目收益權質押的實現不同于一般的權利質押，其權利質押必須在項目建設完成，項目收費經過審批后才能設定。質權人優先受償無需經過折價、拍買、變賣等手段，可以直接請求人民法院判決其向債務人收取金錢優先受償其債權。

日前，中國人民銀行修訂《應收賬款質押登記管理辦法》，明確“能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業項目收益權可質押”，并將登記期限從“1-5年”擴展為“0.5-30年”，與PPP項目合作期限相匹配。筆者認為，此次《應收賬款質押登記管理辦法》修訂，切實完善并落實了PPP項目收益權質押登記的路徑。

【風控建議】

1、在簽訂PPP項目相關融資協議時，明確約定項目收益權質押的具體細節，并及時在中國人民銀行征信中心的應收賬款質押登記公示系統進行公示，及時在相關行業行政主管部門辦理質押登記或預登記。

已有的裁判實踐及現行政策，將PPP項目收益權界定為應收賬款的一種。根據《物權法》第228條規定，“以應收賬款出質的，當事人應當訂立書面合同。質權自信貸征信機構辦理出質登記時設立。” 也就是說，根據物權法規定，PPP項目收益權的質權是在辦妥出質登記時方才設立。因此，筆者建議銀行等金融機構在書面合同簽訂后，應及時在中國人民銀行征信中心的質押登記系統辦妥質押登記手續。

另外，在可行性允許的情況下，筆者建議銀行等金融機構對相關法律法規明確要求需在特定行業行政主管部門辦理質押登記的收費權或收益權，還應到相應行業行政主管部門辦妥質押登記手續。對暫不具備登記條件的，也建議盡量與行業行政主管部門充分溝通后，先行辦理預登記手續。在行業行政主管部門辦理登記手續，既能起到向相關單位公示的作用，也為將來質權的實現掃清障礙。

同時，按照《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》第32條規定，“對于歸屬項目公司的資產及權益的所有權和收益權，經行業主管部門和財政部門同意，可以依法設置抵押、質押等擔保權益，或進行結構化融資，但應及時在財政部PPP綜合信息平臺上公示”。因此，在PPP項目資產及權益的所有權、收益權上設定抵質押擔保的，除應事先按照合同約定取得政府方書面同意外，還應及時在財政部PPP綜合信息平臺上進行信息公示。

江蘇省高級人民法院民一庭提出，PPP項目收益權質押必須在項目建設完成，項目收費經過審批后才能設定。筆者對此持不同觀點。PPP模式下項目需要經過識別、準備、采購、執行、移交等環節，PPP項目收益權是通過招投標等競爭方式獲得（具體獲得方式表現為政府出具有關授權書或正式簽署《政府和社會資本合作協議》）。PPP項目收益權獲得后，質權經過有關機關登記即可設立，而并非需要等到項目建設完成后才能設立。同時，該收益權即便是在項目尚未啟動、權利人尚未向不特定主體提供公共產品或服務之前，該收益權依然存在 。當然，該收益權的最終實現，仍有賴于項目實際建設完成并投入使用。

2、建議銀行等金融機構在簽約尤其是放款前，審慎核實項目的合規性。對于政府付費及可行性缺口補助的項目，需確認項目已納入財政部PPP綜合信息平臺的項目管理庫，并在后續執行過程中動態關注項目的持續合規性及“在庫”動態管理信息。

使用者付費模式下，只有在項目建設完成且竣工驗收通過后，才能向相關主管部門申請收費許可；政府付費或者可行性缺口補助模式下，只有在項目建設完成且竣工驗收通過后，相關支付條件才成就。也就是說，PPP項目的收益權，只有在項目建設完成且順利進入運營階段后，才能實現。

對于銀行等金融機構來說，除要求社會資本方提供完工擔保或對建設期完工風險的其他增信措施外，還需審慎核實PPP項目的合規性，對于政府承擔全部或缺口補助付費義務的項目，需確認該項目已納入財政部PPP綜合信息平臺的項目管理庫，并在項目執行階段持續滿足合規監管要求。項目合規是確保項目建設完成且順利進入運營階段的基本保障。

鑒于（財辦金[2017]92號）文提出了PPP項目入庫和出庫的“負面清單”，政府也將對PPP項目進行動態監管，不合規的PPP項目會被及時清理退庫。因此，也建議銀行等金融機構動態關注PPP項目的合規性。一旦項目存在已經或可能被清理出庫的風險，應及時采取相應措施，應對擔保物價值減損或債務不能及時清償的風險。

【宋茜對本文亦有貢獻】

2 《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿）第2條：基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作，是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協議明確各自的權利和義務，由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動。

3 【發改投資〔2015〕445號】關于“探索創新信貸服務”的要求，不斷創新和完善PPP項目貸款風險管理體系，通過排污權、收費權、特許經營權、購買服務協議項下權益質押等方式，建立靈活有效的信用結構，切實防范貸款風險。【銀監發〔2015〕43號】（十）積極創新擔保方式。按照《國務院關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）的有關精神，靈活運用排污權、收費權、特許經營權、購買服務協議預期收益、林權、集體土地承包經營權等進行抵質押貸款，不斷創新擔保方式。探索利用工程供水、供熱、發電、污水垃圾處理等預期收益質押貸款，允許利用相關收益作為還款來源。

4 PPP項目收益權質押問題的研究，鄒銀暉、孫慧。