危險廢棄物處置項目運作模式

陳堅棟

（浙江申聯環保集團有限公司，杭州 311400）

據統計，2016年我國工業危險廢棄物的總量近4 000萬t，相比2015年增加1.3%，其中化學原料與制品近700萬t，占據首位。我國對危險廢棄物的認知時間較短，從理論到實際落實工作不到30年。在此背景下，由于我國危險廢棄物處理起步較晚，整個運作體系還處于初期發展階段，各方面經驗嚴重不足。人們需要結合公益性項目市場運行主要形式和危險廢棄物項目運作模式現狀，不斷完善配套措施。

1　公益性項目市場運作模式

1.1　BOT模式

簡單來說，BOT模式就是私人資本參與建設的形式，作為一種新型的公共服務特殊投資方法，它是為吸引資金、先進技術而提出的一種新型市場融資方法，主要包括建設、經營、移交三個環節，具有優先追索特性。在該模式下，政府通過授予特殊經營專權的方法，將基礎設施項目交給市場第三方企業展開融資、建設、經營，允許企業通過對用戶收取費用或出售產品償還貸款，加強資金回收并獲取更高的利潤。在特許權期限滿足實際標準時，即可按照協議規定無償向政府移交項目。BOT模式可以有效降低財政支出、轉移風險、提高管理水平等，對于政府來說，可以最大程度上減少財政壓力，將建設風險轉移給第三方企業，從而加強資源的優化配置。

1.2　BOT的延伸模式

在BOT模式的基礎上，目前已經延伸出多種方法，如BOOT、BOO、BLT、BT等。其中最為常見的就是BOO形式，在實際運行中，項目建設完成后，企業擁有所有權，并不移交給公共部門，而政府則需要購買企業的項目。該模式主要體現了整體規劃、分布經營、政府監督、企業運營等方式，實現了建設、管理、維護一體化的形式。這樣政府可以節省大量的資金和人力，實現項目使用功能。

1.3　PPP模式

PPP模式就是政府和企業之間的聯合，可以滿足政府公共需求以及項目經營需求的一種模式。在PPP模式下，政府部門通過采購形式和中標單位簽訂合作合同，并由企業對項目進行籌資、建設。政府與企業展開合作，企業主要對整個項目運行時期負責，從而彌補政府經營管理能力不足的情況。通過合同設定標準，政府自身也承擔了部分風險，這樣可讓政企貫徹統一的經營理念，保障工程項目正常實施。相比BOT模式，PPP模式可以避免工作周期過長、投資方風險過大的問題，實施起來效率更高。PPP是政企相互合作的形式，實現建設、經營上的共贏，更加適用于半公益性工程項目中。

2　危險廢棄物處置項目運作模式

在危險廢棄物處置項目運行模式中，人們主要采用BOT、PPP、BOO模式，其主要優劣勢如下。

2.1　BOT模式

該模式下主要由政府做出框架性規定，其并不直接參與項目投資，企業自主運行。其間，企業負責日常經營，有利于發揮其特長，政府可以更好地發揮監督職能。在特許期屆滿之后，政府即可將危險廢棄物處理設施回收。

從劣勢方面看，該模式中政府對項目控制力偏弱，危險廢棄物處理的審批環節煩瑣，如果不熟悉企業流程，可以能會影響前期的工作效率。再者，該模式的特許期限時間長，所以政企在實際運營中可能存在較大的風險隱患。在屆滿后，交付的危險廢棄物設施存在很多不確定因素。

2.2　PPP模式

該模式下，政府參與投資，在一定程度上可以避免政策、技術風險，提高工程建設效率。政府在實際項目建設中具有一定的控制能力，可以充分利用企業專業技術。但是，PPP作為政府、企業合作模式，特別是對于一些不熟悉業務的企業來說，這將會大大延長適應期和磨合期。

2.3　BOO模式

該模式主要是企業自主經營，這樣可以有效發揮企業管理的優勢，也可以加強政府監督職能。企業具備危險廢棄物設備的所有權，無需交付，所以沒有特許權期限限制。

政府對項目控制能力偏弱，而危險處置項目審批程序復雜、煩瑣，針對不熟悉業務操作的企業來說，自行建設前期工作效率相對較低。

2.4　危險廢棄物運行模式對比選擇

通過各種項目運行模式可知，在污水和生活垃圾處理過程中，BOT模式的應用更加廣泛。針對危險廢棄物項目運行來說，危險廢棄物生產量和收集率不穩定，無法保障產能利用率，導致政府無法對特許權做出明確擔保，所以危險廢棄物項目運作通常不采用BOT模式。

BOO模式是指企業自主投資建設，政府給予企業經營權，企業可以在運行過程中具備項目收費權，政府主要起到監督、規范作用。企業擁有危險廢棄物設備的所有權，可以充分發揮自身的技術和管理作用，更加適合市場發展規律。在BOO模式中，投資方需要成立一個專門的子公司負責運作，例如，威立雅環境服務中國有限公司就采用了這種方法。

PPP模式在公共工程建設中的應用較為廣泛，在危險廢棄物項目運作領域也有所涉及，參股形式主要包含資金與土地使用權。其中，資金參股更加簡單，同時也不需要進行折算，但是會增加政府的財政負擔。而利用土地使用權參股，不僅能夠減少財政支出，也可以提升資源利用率，從而解決土地項目指標等問題，但同時也要在折價方面與企業協商。無論采用哪種方法，政府都會具有一定的項目經營權，有利于后期控制和風險規避[1]。

結合危險廢棄物項目運行特點，如周期長、投資大、收運、定價等因素，政府需要掌握一定的控制權和決策權，通過項目監管與監督保證工程正常運行。目前，危險廢棄物處置行業處于初期發展階段，發展情景較好，但也有很多不利因素，所以PPP模式更加合適。

3　基于PPP模式下危險廢棄物處置項目完善配套措施

3.1　完善法律法規

PPP模式是以合同為基礎的政企合作模式，需要提出一套更加完善的法律條文作為依據，這樣可讓雙方談判有章可循、有法可依。但從當今PPP項目運作模式來看，我國并沒有出臺相應的法律法規。相關法律條文出臺較早，很多內容都是針對BOT項目模式制定的，導致PPP模式在實際應用中出現各種問題，如特殊授權形式、特需授權與合同關系、項目風險管理等。同時，很多現行法律法規條例不適用于PPP項目開展，扶持政策也不夠明確[2]。

針對上述問題和情況，國家需要盡快出臺針對PPP融資模式的立法，并對公共事業市場準入、退出機制進行完善，同時也要明確服務質量標準、企業權責、資產處理、違約責任等規定，這樣才可以保障PPP模式在危險廢棄物項目運行管理中順利開展。

3.2　構建科學的風險分擔機制

由于危險廢棄物項目工程投資非常大、危險廢棄物收集量無法保底、政府控制處置價格等因素，這就需要確保風險分擔機制可以發揮自身的作用。PPP項目的風險分擔原則包括：讓風險承擔能力更強的一方承擔主要風險。風險承擔力更強代表在合同中處于有利位置，可以有效減少風險發生率和風險損失，這樣即可保障風險承受能力弱的一方在風險花費上更小。同時，由于風險在某一方的有效控制范圍內，所以另一方敢于大膽開展風險管理工作。因此，需要結合PPP項目運行模式構建風險分擔機制，這樣可以減少整個危險廢棄物項目的風險發生率，保證風險控制成本在指定標準下完成。

3.3　構建危險廢棄物項目成本和定價機制

從當今危險廢棄物處置工程開看，整個項目缺乏客觀、公開、合理的運營數據，所以通常采用政府指導價格的模式，不同地區往往參照不同類型危險廢棄物的標準，如熱值、種類、工藝、設備、處理能力等，所呈現的成本也不盡相同。所以，只有構建合理的成本曲線，才可以保證投資與補貼的合理性，投資決策也才更符合實際標準。再者，定價中重點需要關注的問題是項目市場化，通過運用經濟杠桿和定價機制對市場進行控制，這也是在市場經濟體制下發展的前提與關鍵。如何在政府標準模式保障自主定價，構建科學、合理的定價價值，是危險廢棄物處理項目實現市場化的必要操作。

3.4　強化人才培養工作

PPP模式需要政府和企業共同承擔整個危險廢棄物處置項目，整個項目操作起來比較復雜，所以需要人才作為支持，復合型人才需要具備經濟、法律、財務、合同管理以及專業技術的綜合性能力[3]。從宏觀層面上分析，我國危險廢棄物處理建設當中技術性人才數量非常多，但是具備危險廢棄物處理管理專業的人才比較匱乏，特別是缺乏符合國際標準的工程項目管理人才。這就需要重點加強人才培養，針對項目的實際情況和具體需求，與國際危險廢棄物處理公司加強合作，聘請專業教師或者派管理人員到其他企業學習，從而提高管理人員的專業素養和管理能力，提高經營企業或外商對危險廢棄物項目的投資自信，保證整個項目各環節都可以順利開展并落實。

4　結語

危險廢棄物處置項目對于推動我國經濟發展、保障綠色生態有著重要意義。結合不同項目運行模式的優缺點，筆者建議采用PPP模式。這樣不僅能夠解決融資困難，又可以加強政府對項目的控制與管理，實現項目經營目標，實現風險和資源的合理分配[4]。這就需要以PPP項目運行模式作為基礎，對整個運行模式進行完善，從而提高項目工程效益。