環(huán)境NGO在環(huán)境管理中的現(xiàn)狀及對策

張華東

（湛江市環(huán)境科學(xué)技術(shù)研究所 廣東湛江 524022）

引言

Non-Governmental Organization，簡稱NGO，又叫非政府組織，具有非盈利性、獨(dú)立性、志愿性和民間性。環(huán)境NGO，即環(huán)境保護(hù)民間組織，是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為特定目標(biāo)而組織建立起來的社會團(tuán)體組織，介于政府與公眾、企業(yè)之間的第三部門，是具有獨(dú)立性質(zhì)的社會組織。因此，環(huán)境NGO除了具有NGO的一般屬性外，還應(yīng)有其自身屬性特點(diǎn)，即必須要以保護(hù)環(huán)境為主要活動(dòng)范圍和內(nèi)容。環(huán)境NGO也由創(chuàng)建之初的“環(huán)境監(jiān)護(hù)人”、“公共利益代表”，逐漸向參與政府環(huán)境管理決策、影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為等方面發(fā)展，在環(huán)境管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。

1 環(huán)境NGO在環(huán)境管理中的現(xiàn)實(shí)意義

我國環(huán)境管理NGO的產(chǎn)生主要有政府和民間，其中，由政府發(fā)起成立的環(huán)境管理方面的NGO有：1979年成立的中國環(huán)境科學(xué)協(xié)會、1983年成立的中國野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會、1992年成立的中國可持續(xù)發(fā)展研究會、1993年成立的中華環(huán)保基金會，政府倡導(dǎo)發(fā)起成立的環(huán)境管理NGO多是由政府主導(dǎo)。而民間倡導(dǎo)成立的環(huán)境管理NGO主要包括1994年成立的自然之友、1996年成立的綠家園志愿者、北京地球村環(huán)境文化中心等。民間發(fā)起設(shè)立的環(huán)境NGO具有經(jīng)費(fèi)自籌、獨(dú)立性較強(qiáng)等特點(diǎn)。根據(jù)《2015年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2015年年底，我國環(huán)境NGO共計(jì)7486個(gè)，其中，社會團(tuán)體7000個(gè)，民辦非企業(yè)單位433個(gè)，基金會53個(gè)，環(huán)境NGO取得了快速發(fā)展。

1.1 提高公眾環(huán)境管理意識。環(huán)境NGO在開展環(huán)境宣傳教育、提高公眾環(huán)境管理意識方面發(fā)揮著重要作用。普通公眾環(huán)境管理的參與行為與其環(huán)境意識成正相關(guān)系，即環(huán)境意識越強(qiáng)，其參與環(huán)境管理的行為就越積極，反之，則消極的參與環(huán)境管理。環(huán)境NGO可以借助自身環(huán)保志愿者、非營利組織的特殊身份，充分發(fā)揮廣泛的群眾基礎(chǔ)，把握各種有利時(shí)機(jī)開展靈活多樣的各類環(huán)保活動(dòng)，提高公眾環(huán)境意識。例如，其結(jié)合每年的“2.2”國際濕地日、“3.12”中國植樹節(jié)、“3.22”世界水日、“4.22”世界地球日、“5.22”國際生物多樣性日、“6.5”世界環(huán)境日等特殊時(shí)間，積極利用廣播、電視、報(bào)刊、雜志、網(wǎng)絡(luò)等一切平臺加強(qiáng)環(huán)保知識的普及和宣傳，以及組織各類環(huán)保知識競賽、演講比賽、會議講座、建立教育基地等主題活動(dòng)，極大地喚起了公眾的環(huán)境意識，提高了公眾參與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的積極性。

1.2 協(xié)助政府環(huán)境政策落實(shí)。黨的十八大提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法洽保障”的社會管理體制，強(qiáng)調(diào)了政府與社會組織之間的合作伙伴關(guān)系。政府環(huán)境政策的落實(shí)離不開社會公眾的自覺遵守和普遍參與，而環(huán)境NGO作為一個(gè)公眾的組織單元，參與社會環(huán)境管理的大量實(shí)踐，能夠從更深層次上敏銳地發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題，影響政府的決策。例如，環(huán)境NGO通過舉辦或參與環(huán)境相關(guān)的聽證會、研討會、考察調(diào)研、公眾意見收集等為政府制定相關(guān)的環(huán)境管理政策提供科學(xué)依據(jù)；環(huán)境NGO中的人大代表、政協(xié)委員們發(fā)揮自身優(yōu)勢，在每年的“兩會”期間提出相關(guān)的環(huán)保方面的提案或建議，為政府環(huán)保決策提供決策參考；此外，環(huán)境NGO的非官方性，更能聚集大批土壤、大氣、水污染防治等領(lǐng)域的專家學(xué)者，為政府環(huán)境政策的落實(shí)提出有針對性的建議。綜上，環(huán)境NGO通過參與政府及其相關(guān)部門環(huán)保法規(guī)的制定、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評、行政機(jī)關(guān)的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督，以及國際環(huán)保事務(wù)的參與等，協(xié)助政府相關(guān)環(huán)境政策的落實(shí)。

1.3 監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為實(shí)施。我國工業(yè)企業(yè)數(shù)量龐大，地域分布極為分散，追求利益最大化的本性使企業(yè)常常為了經(jīng)濟(jì)效益而隱藏起自己的污染行為，單純依靠政府及其相關(guān)部門難以有效發(fā)揮監(jiān)督、制止污染環(huán)境行為。環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)二者之間存在一定的矛盾性，環(huán)境NGO的公益性使其更容易成為公共利益的代言人，有著廣泛的群眾基礎(chǔ)，運(yùn)用其專業(yè)的環(huán)境技術(shù)來幫助企業(yè)節(jié)能減排，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的綠色化，同時(shí)對企業(yè)也起到監(jiān)督管理的作用。2015年1月1日起實(shí)施新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》提出公眾參與成為一項(xiàng)法定權(quán)利，公眾可以對環(huán)境違法行為進(jìn)行舉報(bào)，有關(guān)環(huán)境NGO可以依法提起環(huán)境公益訴訟。

2 環(huán)境NGO在環(huán)境管理中的現(xiàn)實(shí)問題

近年來，環(huán)境NGO以其所取得的顯著成就，以及在一系列國內(nèi)國際環(huán)境事務(wù)中所產(chǎn)生的影響，成為環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理中一支新的力量，在環(huán)境管理中發(fā)揮出了巨大作用，但環(huán)境NGO在環(huán)境管理中作用的發(fā)揮也遇到諸多的現(xiàn)實(shí)問題。

2.1 重“宣傳”輕“實(shí)踐”。目前，大多數(shù)環(huán)境NGO在環(huán)境管理中更多的身影是出現(xiàn)在宣傳教育上，雖然喚醒了公眾的環(huán)保意識，提升了參與環(huán)境保護(hù)的行為自覺，但環(huán)境NGO在提升公眾參與環(huán)保的行為實(shí)踐能力上還有待進(jìn)一步增強(qiáng)。單純依靠講授式的宣傳方式難以提升公眾的實(shí)踐能力。日本著名的環(huán)境NGO—日本環(huán)境財(cái)團(tuán)在日常活動(dòng)中除了宣傳和普及環(huán)保知識外，還舉行許多活動(dòng)，如吸引公眾參與“二氧化碳減排俱樂部”，以記錄日志方式，傳授公眾從日常實(shí)踐中自覺踐行環(huán)保行為，通過身體力行達(dá)到保護(hù)環(huán)境的效果。

2.2 重“事中”、“事后”輕“事前”。環(huán)境NGO在參與環(huán)境管理過程中，往往是在環(huán)境事件進(jìn)行時(shí)或發(fā)生以后才參與，缺乏“事前”參與能力。例如，云南怒江建壩事件、北京圓明園防滲事件、廈門PX事件中都能看到環(huán)境NGO的積極參與，但這種參與都是事中參與。政府環(huán)保項(xiàng)目信息不公開，環(huán)境NGO無法及時(shí)獲得重大項(xiàng)目的知情權(quán)，在事前對環(huán)境項(xiàng)目的規(guī)劃評估以及科學(xué)環(huán)評等階段也都沒有參與，暴露出環(huán)境NGO信息局限、專業(yè)人員欠缺、資金不足、參與形式化、政府對其限制等問題。

2.3 重“收集問題”輕“解決問題”。環(huán)境NGO作為中介組織，其自身十分注重環(huán)境信息收集，并向社會傳達(dá)，以提升公眾的環(huán)境保護(hù)意識，甚至影響政府決策。但，多數(shù)環(huán)境NGO在社會及公眾面臨環(huán)境問題時(shí)鮮有提出具體的解決方案或建議，尤其在政府、企業(yè)之間的溝通方面也少見環(huán)境NGO。例如，在北京圓明園防滲事件中，參會的環(huán)境NGO很少有水力、生物等專業(yè)領(lǐng)域的背景，因此只能一味的表達(dá)要阻止的想法，卻未能完整的進(jìn)行科學(xué)評估，提出可行的科學(xué)的實(shí)施方案。環(huán)境問題是高度復(fù)雜，高度專業(yè)，持久并系統(tǒng)性的工作，而目前我國的環(huán)境 NGO志愿性特征顯著，普遍無或只有少量全職，成員大多以兼職、實(shí)習(xí)、志愿者等形式存在，缺乏專家，缺少規(guī)范培訓(xùn)，缺少組織交流，局限性明顯。

3 積極發(fā)揮環(huán)境NGO在環(huán)境管理中的作用發(fā)揮

環(huán)境NGO的出現(xiàn)和發(fā)展是環(huán)境治理制度的一項(xiàng)創(chuàng)新，也是單純依靠政府主導(dǎo)向多元主體轉(zhuǎn)化的時(shí)代特點(diǎn)，符合環(huán)境管理的特點(diǎn)和規(guī)律。當(dāng)前，更好地發(fā)揮環(huán)境NGO在環(huán)境管理中的作用，應(yīng)做到：

3.1 政府要積極支持環(huán)境NGO發(fā)展。政府要從制度設(shè)計(jì)、資金投入和管理等方面加大環(huán)境NGO發(fā)展支持力度。首先是政府應(yīng)當(dāng)充分尊重環(huán)境NGO的自主性，實(shí)現(xiàn)政府與環(huán)境NGO合理分工、良性互動(dòng)的合作治理關(guān)系，健全法律法規(guī)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。其次是把環(huán)境NGO列入公共服務(wù)主體范疇，通過優(yōu)惠稅制、提供減免稅待遇、購買服務(wù)等切實(shí)有效措施，幫助環(huán)境NGO解決發(fā)展中的資金問題，同時(shí)環(huán)境NGO自身也應(yīng)拓寬籌資渠道，增強(qiáng)自主籌款的能力，提高資金使用效率。再次是幫助環(huán)境NGO完善人才保障和激勵(lì)機(jī)制，積極引導(dǎo)環(huán)境NGO走良性科學(xué)的發(fā)展軌道。

3.2 環(huán)境NGO要提升自身綜合素能。國內(nèi)環(huán)境NGO發(fā)展起步較晚，與發(fā)達(dá)國家環(huán)境NGO成熟的運(yùn)行、管理相比還有較大差距。因此，環(huán)境NGO要不斷提升自身政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和專業(yè)化管理水平，尤其是要學(xué)習(xí)國際環(huán)境NGO在各個(gè)領(lǐng)域的前沿知識和權(quán)威判斷，向認(rèn)知權(quán)威目標(biāo)努力。如香港“地球之友”吳方笑薇提出環(huán)境NGO要學(xué)習(xí)、跟進(jìn)范疇議題眾多，如“環(huán)境與稅制”、“環(huán)境與貿(mào)易”、“環(huán)境與知識產(chǎn)權(quán)”等等。

3.3 營造重視環(huán)境NGO發(fā)展的社會氛圍。政府成立專門環(huán)境NGO管理部門，加大與重點(diǎn)環(huán)境NGO的聯(lián)系，建立定期的溝通、協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。在公益性宣傳活動(dòng)中加大環(huán)境NGO的知識和普及等，樹立環(huán)境NGO良好形象，在全社會積極營造重視、支持環(huán)境NGO發(fā)展的濃厚氛圍，擴(kuò)大環(huán)境NGO的社會影響力。

結(jié)語

相比于國外環(huán)境NGO，我國的環(huán)境NGO發(fā)展的起步較晚，在短短的時(shí)期內(nèi)得較快發(fā)展，也取得了較大的成就。針對發(fā)展過程中存在的問題，需要適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，轉(zhuǎn)變自身角色定位，為我國的環(huán)保事業(yè)做出積極貢獻(xiàn)。

[1]環(huán)境保護(hù)部，民政部.關(guān)于加強(qiáng)對環(huán)保社會組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見[EB/OL]，2017-01-26/2018-04-6.

[2]張自謙.環(huán)境治理背景下環(huán)保社會組織管理策略研究[J]新鄉(xiāng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2017,34（10）：59-63.

[3]王津，陳南，姚泊.等.環(huán)境NGO——中國環(huán)保領(lǐng)域的崛起力量[J]廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2007,6（2）：35-38.

[4]樊根耀，鄭瑤.環(huán)境NGO及其制度機(jī)理[J]環(huán)境科學(xué)與管理，2008,33（7）：4-6.