英國繼續教育政策《16歲后技能培訓計劃》解讀

高存

摘 要：為了適應世界經濟發展的趨勢，各國越來越重視其職業教育的發展，以培養能夠適應市場所需的高技能型人才。英國的職業教育系統較為完善，尤其是近年來，對學生16歲后的職業技能培訓教育尤其重視。英國在2016年7月頒布了繼續教育政策《16 歲后技能培訓計劃》，指出了當今英國的技能培訓系統仍存在的問題、改革的背景及舉措。我國日益重視高技能型人才的培養，通過解讀英國關于高技能型人才培養的繼續教育新政策，對我國職業教育階段的高技能型人才培養有啟示意義。

關鍵詞：英國繼續教育；技能培訓計劃；16歲后群體；改革舉措

合理完善的技能培訓系統有利于社會的繁榮發展，并為個人提供更好的發展平臺。為了適應當前英國經濟的發展形勢，滿足人們的就業需求，英國對當前技能培訓系統進行改革迫在眉睫。雖然英國教育評價學家艾利遜·沃爾夫（Alison Wolf）在2011年3月發表的《職業教育評論》（The Review of Vocational Education）報告為技能型人才的培養奠定了堅實的基礎，但當前技能培訓系統仍存在各類問題。例如，職業教育和學術教育關聯性及溝通性不強、課程設置復雜多樣、資格認證標準不科學明確等。基于此，英國商務、創新與技能部（Department for Business，Innovation and Skills）與教育部（Department for Education）基于塞恩斯伯里獨立小組（Lord Sainsburys independent panel）的建議，在2016年7月聯合頒布了《16歲后技能培訓計劃》（Post-16 Skills Plan，下文簡稱《技能培訓計劃》）。《技能培訓計劃》旨在完善英國現有的技能教育系統，加強政府、技能培訓提供者及雇主之間的溝通合作，尤其是發揮雇主在職業標準制定方面的主導作用，提高受教育者的技能性就業水平，進而滿足個體及社會經濟發展的需求。

一、《技能培訓計劃》頒布的背景

（一）英國生產力水平持續落后于七國集團

經濟發展與就業率和生產率緊密相關。雖然英國的生產力水平在金融危機之前持續提高，但自金融危機發生之后便停滯不前[1]。七國集團（G7，包括日本、加拿大、意大利、英國、美國、法國、德國）中其他國家的生產力發展也受到金融危機的影響，但相比英國而言，前者受到的不利影響要小得多（見圖1）。[2]

由圖1可知，2007年英國每小時生產力水平比日本和加拿大高；2014年英國每小時生產力水平只比日本高，與七國集團中的其他五國相比每小時生產力水平差距顯著，并落后于七國集團每小時生產力發展的平均水平。英國政府意識到要提高英國的生產力水平，就必須加強高技能型人才的培養。然而，如今英國工人的技能水平在國際比較中表現不佳，雇主們也表示難以找到與行業相匹配的高技能型人才，如果不及時采取相應的措施，這些挑戰將會阻礙英國的生產力發展。

與此同時，就業者技能水平的提高是促進英國經濟增長的關鍵因素，加強就業者技能所帶來的潛在經濟效益是巨大的。經濟合作與發展組織（OECD，下文簡稱經合組織）稱，在2012年，英國近20%的青少年缺乏基本技能；若所有年輕人到2030年能掌握基本技能，那么到2095年，要比按照現在的勞動力水平下的預期經濟增長率高出13%[3]。因此，為了提高社會生產力發展，英國將改革的著眼點放在了職業技能培訓上。

（二）青年人技能短缺及其帶來的挑戰

據國際調查結果，英國目前的技能培訓系統未能充分滿足勞動力市場的技能需求，尤其是青年人技能短缺的現象較嚴重。經合組織的相關研究報告顯示，英國人在中級技能水平方面的表現不佳。預計到2020年，其在中級技能水平方面的排名將在參與評估的33個國家中位列第28名[4]。其中，英國的16～24歲青年人在識讀技能排名上位列倒數第七，計算技能排名位列倒數第八[5]。由此可見，英國青年人的技能水平落后于經合組織其他國家的同齡人，如果不做出變革，英國勞動力的基本技能水平將進一步落后。

英國工業聯合會（Confederation of British Industry）指出了就業人員缺乏基本技能所帶來的挑戰：由于能力不足而工作效率不高，特別是有效地從工作資料中提取信息、 撰寫書面報告、使用計算機以及利用數據分析事物等方面的能力不足[6]。此外，從業者技能短缺也給雇主帶來了挑戰，許多雇主為招聘不到足夠的高技能型人才而擔憂，尤其是高技能型行業，如工程和制造業。相關調查顯示，有1/3的雇主表示其所需職位空缺難以填補，其中大部分（69%）是因為申請人缺乏崗位所需的基本技能、資歷或工作經驗[7]。這些技能包括解決復雜問題的能力、數字分析及統計能力等，而這些能力是支持創新、增強全球經濟競爭力的主要因素。由此可見，改革當前技能培訓系統是英國目前最為迫切的事務之一。

（三）英國當前的技術教育系統復雜且缺乏靈活性

對于那些有意步入技術軌學習的年輕人而言，當前技術教育系統顯得非常復雜且不易理解。該系統容納了需求各異的學習者，他們對技能培訓也抱有不同的期望。同時，這些學習者面臨來自數百名技能培訓提供者和數千種技能資格證的選擇，這導致他們對此感到非常困惑，很難確定哪些培訓可以真正滿足他們的技能需求。另外，學習者面對多樣化的課程設置和各式的培訓方法也有些無所適從。相比之下，挪威和德國都有高質量和易于理解的技術教育系統：在義務教育結束時，年輕人會選擇分流到技術軌或學術軌，兩軌都遵循明確的標準。德國技能教育系統的特點是強調雇主在技術教育及培訓中的參與度，在認識到兩國實際差異的前提下，英國試圖借鑒德國改革技能教育的經驗。[8]

同時，《技能培訓計劃》還指出[9]，盡管當前的技能教育系統為英國職業教育的發展作出了貢獻，并且取得了一定的成就，但整體而言，該系統并沒有給足夠的人提供高質量且適時的技能培訓。對于從業者或者他們的父母而言，技術軌的吸引力有待提升。英國政府委托的以塞恩斯伯里為領導的工作小組認為，當前英國技術教育系統主要存在如下問題。第一，通常由頒證機構和中介機構而不是由實際的雇主來制定技能標準和資格，由此造成勞動力技能供需不相符；第二，目前，職業資格證書過多且含金量參差不齊，需加以整治；第三，當前的技能培訓系統復雜，使得青年人及成年人難以獲得再次接受培訓的機會；第四，盡管政府提供的學徒名額有所增長，但仍然沒有提供足夠的學徒培訓機會來滿足個體和社會發展的需求；第五，在更高層級，并未提供足夠的專業技術教育及相關課程，以滿足個體對高技能培訓的需求；第六，利益相關方對技能教育的資金支持不足。endprint

二、《技能培訓計劃》的實施內容

《技能培訓計劃》的實施是對16歲以上學生及成人繼續教育改革最徹底的措施之一，旨在構建與學術教育系統平等且相互溝通的技術教育系統。改革的具體內容及實施舉措總體包括以下幾方面：首先，建立一個高質量且具有吸引力的技能教育系統；其次，設立通向高技能就業的專業路徑；再次，確保新的技術教育系統向所有群體開放；最后，積極構建強大而充滿活力的技能開發機構。除此之外，《技能培訓計劃》還強調了有助于其順利實施的各項因素與條件。例如，強調政府應提供有關市場就業的可靠的信息和數據、有效的職業教育指導、充足的資金保障、合理的問責管理等措施。

（一）建立一個高質量且具有吸引力的技術教育系統

塞恩斯伯里獨立小組建議中的最為核心的內容便是建立一個與學術教育系統相對應的高質量的技術教育系統（見圖2）。為確保技術教育系統的高質量和吸引力，其提出三項舉措：要求學生具備良好的學習基礎（過渡年的設置）、溝通學術軌和技術軌的橋梁課程的設置、將雇主置于技術教育系統中“駕駛席”的位置。

1.要求學生具備良好的基礎知識

所有學生在選擇技術教育路徑時，要確保他們在16歲以前具備了良好的核心學科及基礎課程知識和能力。如果學生將技術教育路徑視為較“容易”的選擇——不像學術選擇那樣需要良好的學科知識基礎——那么它便不會被人們所重視和認可，進而使得整個技術教育系統“貶值”。如果要在職場中取得成功，就要和那些選擇學術路徑的學生一樣，選擇技術教育路徑的年輕人也必須較好地掌握GCSE的核心學術課程知識和技能。雖然計算機可以處理復雜的數據，但是職場中的成年人都應具備良好的數理邏輯思維，并運用基本的數學概念，如序列、概率、統計等知識解決相關問題。在學生16歲之前，學校繼續以知識性課程的講授為主，讓學生掌握基礎核心知識，塑造學生對未來生活正確的價值觀。為此，《技能培訓計劃》在初中階段后、高中階段前設置了專門的“過渡年”，為那些由于種種原因還不能做出選擇（學術軌或技術軌）的學生提供至少一年的過渡教育。所有的過渡教育都要包括英語和數學學科的學習，還包括工作中需要的經驗、數字化知識、人際交往能力的鍛煉等。[10]

2.橋梁課程的設置

圖2展示了英國如何為學生在16歲時創造與學術軌溝通并行的技術軌，從而促進學生憑借高技能就業。技術軌和學術軌雖然因不同目的而設置，但期待學生在16歲時就做出永久性的選擇是不合理的。因此，兩者之間的轉換是必要的。例如，那些選擇了技術教育的學生可能在后期發現他們更適合學術性的學習或其他行業，會在18歲結束技術教育的學習而做出其他選擇。已經完成普通中等教育證書考試高級水平課程（A-Level）學習的人可能后期更愿意做高級學徒。因此，考慮到勞動力市場的變化，靈活的課程設置對所有年齡段的學習者都是重要的。英國采納塞恩斯伯里獨立小組的建議，即應該在學術選擇和技術選擇之間設置合理的橋梁課程，實現學生在兩種選擇之間的轉換。

目前，英國由技術教育通向學術教育的橋梁課程業已成熟，主要為那些尚未進入本科學習的人員提供高等教育文憑課程。2013-2014年度，英格蘭和威爾士共計有2.3萬名持有這些文憑的人進入了高等教育本科階段學習。但是，當一些成功完成兩年學術系統學習的學生申請進入高級學徒階段學習時，雇主們則抱怨他們缺乏實踐技能而不能滿足其需求。因此，英國要設立一套以實踐為中心的橋梁課程，為那些想從學術軌進入技術軌的學生提供服務[11]。由此可見，橋梁課程的設置，使得學習者的選擇靈活多樣，在一定程度上提升了技術教育路徑的吸引力。

3.使雇主在技術教育中居于“駕駛席”的主導地位

《技能培訓計劃》指出，“強有力的雇主支持能夠給技術教育以真正的社會地位和可信度”[12]。過去，政府賦權太多的機構參與技能資格制定，但各機構權責不明，當問題真正出現時，各機構相互推諉導致問題無法真正解決。基于此，《技能培訓計劃》強調雇主在技術教育領域的參與度和資金支持，使學習者能滿足特定職業對其知識與技能的需求。

另外，英國啟動了學徒制“開拓者計劃”（Programme of Trailblazers），將雇主置于開發新的學徒制標準的核心地位。英國現有170余個開拓者項目，涉及1300余名雇主。超過240個學徒制標準是由雇主設計制定的（其中60余個是高級學位課程），150余個新標準正在開發中[13]。這些措施提高了雇主在技術教育領域的參與度，滿足了市場經濟發展對學徒的技能需求。當然，政府將會繼續發揮關鍵作用——確定國家技術教育框架，確保有效的質量保障體系。

（二）設立通向高技能就業的專業大類

為了讓年輕人和成年人清楚地了解通向高技能就業需要學習的課程，英國將在所有技術教育中引入包括15個專業大類的共同框架。專業大類對各種職業進行分類，以反映共同的要求[14]（見表1）。英國將通過學徒機構（Institute for Apprenticeships）負責該框架的實施。學徒機構將是唯一負責技術教育的機構，發揮雇主的主導作用，讓雇主率先在所有技術教育領域中設計技能標準。

根據塞恩斯伯里獨立小組的建議，英國將在每個專業大類實行之初創建適合16～18歲學生學習的高質量、兩年制的大學課程，19歲以上的成年人也可以學習。每門課程將與學徒訓練密切配合，確保基于學術路徑和基于就業路徑之間的流動溝通。

這些課程必須具有真正的勞動力市場價值。塞恩斯伯里獨立小組提出了對現有的資格證的擔憂——各營利機構為學員提供那些容易通過、市場價值含金量低的資格證，而不是通過不同的營利機構之間的競爭而設計高質量和具有創新性的資格證，導致職業資格證的貶值。在大量資格之間進行選擇對學生和家長來說也是很困惑的。因此，英國將為每個專業大類內的不同職業確定一個得到認可的技術水平資格證。此外，每個專業都強調共同核心內容的學習，其中包括核心基本技能（數學、英語等）以及可遷移技能（溝通交流能力、團隊合作能力、問題解決能力等）的學習。endprint

（三）確保新的技能培訓系統服務于每個人

新的技能培訓系統是面向所有16歲后群體的，其中包括那些在16歲還未準備好進入任何一種教育系統的人員（為他們提供長達一年量身定制的、靈活的學業支持，即過渡年）。該《技能培訓計劃》主要關注以下群體。[15]

1.女性群體

雖然女生在學校總體表現上優于男生，但最高薪的職業仍然以男性為主。政府將致力于讓女性的學業成就與美好生活成正比，確保女性能夠從廣泛的職業中進行選擇，而不是囿于刻板印象（如女性應該從事服務行業而不是工程領域）。鼓勵更多的女性進入科學、技術、工程和數學（STEM）領域，這些領域的工作往往收入可觀。雖然約一半的學徒是女性，但沒有足夠的女性在STEM領域接受學徒培訓，因此，英國增加此領域的學額并鼓勵女性進入此行業。

2.數學、英語等基礎知識差的學生

當前仍然要把提高學生在各階段的英語和數學水平置于絕對優先地位，在學生16歲以后依然要對此高度重視。所有16～19歲的、尚未在GCSE數學和英語科目中取得合格成績的學生，在學習技術課程時必須繼續學習英語、數學等基礎科目，有特殊教育需要的學生或殘障學生可以不必繼續。此舉可使數以千計的學生在19歲時達到GCSE科目考試要求。經合組織贊揚英國的改革，英國政府將與公立學校、學院及雇主合作加強學生基礎知識的學習。

3.有特殊教育需求的學生和殘障學生

英國欲建立一個連貫一致的教育系統，以支持殘障群體。這意味著繼續教育部門有義務盡最大努力滿足殘障學生的需求。絕大多數殘障年輕人在合理有效的幫助和支持下是有能力得到持續發展及有償就業的。除此之外，《技能培訓計劃》還為那些由于患病而中斷教育的個體提供支持以及就業機會。

4.尚未接受教育、就業或參加培訓的個體

2016年第一季度，英格蘭16～24歲的年輕人中有21.8萬人尚未接受教育、就業或參加培訓，比2011年同期下降了15.3%。英國將繼續為此類人群提供支持，其中包括通過資助成年人，為19～24歲技能較低的個體優先提供免費或額外的培訓。

5.成人

對于成人教育，《技能培訓計劃》將繼續關注失業人員，幫助他們重新獲得工作并勝任工作。《技能培訓計劃》支持返崗者的繼續就業，特別是產后女性。雖然英國已經達到了很高的就業水平，但由于技術變革，就業市場變得更加不可預測，因此現在面臨的挑戰是保持人們的就業率并使其提升工作技能。

（四）構建強大且充滿活力的技能開發提供機構

英國正在采取行動創建新的專業培訓及技能開發提供機構。很多大學技術學院（University Technical College，UTC）和技術自由學校（technical free school）已經為年輕人提供了雇主需要的知識和技能的培訓。英國致力于確保所有UTC提供高質量的教育，并進一步擴大UTC和技術自由學校的惠及范圍。提供高級技能的培訓至關重要，一些涉及國家經濟或重大戰略的行業在招聘相應人才方面面臨特別的挑戰。例如，到2025年，由于在核能產業工作的70%的高技能員工都將退休，而那時英國正要投資一批新的核電站，因此對該領域的人才需求量會非常大。

因此，一方面，英國正在創建新的國家學院（National College），使其在核能、數字技能、高鐵、陸上石油和天然氣、創意和文化產業這5個關鍵領域開展培訓。每個國家學院將成為專業知識的開拓中心，擁有先進的設備設施和高素質的教職員工。國家學院有兩個主要作用：一是聘用對行業最新動態有深刻認識的教師，為學生創造模擬工作場所的環境；二是授予學生專業領域資格。另一方面，英國目前特別需要提高STEM領域人才的高級技能，并計劃引進技術研究所（Institutes of Technology，IoTs）來提供第3、4、5級的STEM課程中的技術教育。同時，《技能培訓計劃》強調，構建強大且充滿活力的技能開發提供機構應具備三大要素：強大和可持續的財政支持、高效的領導和管理、注重當地的經濟需求。

從促進技術教育成功變革的其他舉措來看，《技能培訓計劃》的主要措施包括：提供有效的職業教育指導、強大的財政支持、可靠的數據信息、合理的問責措施。具體來講，有效的職業教育指導及可靠的數據信息方便人們比較不同的教育和職業選擇，做出理智的選擇。在資金方面，加強對技術教育的投資，為其提供強大的財政支持。除了保證為每位 16～19 歲的學生提供4000英鎊的資助外，還通過征收雇主的學徒稅，以及發放高層級學習者貸款，實現對技術教育的投資顯著增加（2010-2020 年，用于學徒制的年度支出將達到25億英鎊，預計2019-2020年將通過高層級學習者貸款，為成人支出 4.8 億英鎊）；繼續實施 2016年啟動的對16～19歲教育的問責制改革[16]。這些措施不僅為個體的技能就業提供物質和信息保障，而且為提高英國生產力發展奠定基礎。

三、總結及啟示

綜上所述，《技能培訓計劃》涉及的內容全面，技術教育系統的改革措施系統而深刻。尤其是就如何構建一個具有吸引力的技術教育系統而采取的有效舉措，對我國職業教育改革發展具有一定的借鑒意義。

首先，《技能培訓計劃》一個重要的目標便是構建一個能與學術軌一樣有吸引力并與其并行溝通的技術軌。因此，最為基本且重要的是，選擇技術軌的學生也要和選擇學術軌的學生一樣，要在英語、數學等核心知識上具備良好的學習基礎。否則，技術教育將被認為是無法進入學術軌的學生的無奈選擇。基于此，《技能培訓計劃》“過渡年”的設置不僅緩解了學生在16歲時需要立刻做出職業生涯決定的壓力，又為個體核心知識的學習奠定基礎。我國職業教育往往被認為是“差生”的“被迫選擇”，進入職業教育領域的學生通常基礎知識薄弱，沒有為其發展職業技能及可遷移技能奠定堅實的基礎，進而影響到職業教育的整體質量。因此，英國《技能培訓計劃》“過渡年”的設置值得我國借鑒。endprint

其次，為了保證學生學習選擇的多樣性，學制體系的靈活性就顯得尤其重要。《技能培訓計劃》中強調的在學術軌和技術軌之間建立“立交橋”，設置橋梁課程，使得學生根據自己的實際需求靈活做出合理的選擇。我國人才成長“立交橋”的建立，注重給不同類型的學生提供繼續學習的機會。但總體說來，沒有太關注給選擇與以往學習不同類型教育的學生提供“橋梁課程”。普通高中畢業生沒有具備足夠的實踐技能就進入高職院校，以及文化基礎課程不能達到基本要求的中職畢業生進入普通高等教育機構學習的現象，導致高職院校普通高中生源學生的職業技能不高，普通高校中職畢業生學習缺乏基礎，難以發展[17]。因此，英國在學制體系內搭建“立交橋”、設立“橋梁課程”的做法對我國培養高技能人才具有啟示意義。

最后，《技能培訓計劃》尤其強調雇主在職業資格標準制定、學徒制標準、技術課程設置等方面的主導作用，將其置于技術教育系統改革的“駕駛席”地位，使得技術教育改革滿足雇主的需求，迎合市場經濟發展的要求。我國每年都會有畢業生面臨“畢業即失業”的問題，職業教育畢業生也不例外。我國職業教育改革進程中，企業的參與度不夠，職業資格標準、技術教育課程等無法很好體現企業和市場的真實需求，導致人才供求不相符，影響企業對人才合理有效的利用及市場經濟的發展。因此，我國在技術教育改革進程中，一方面國家應對技術教育改革發展進行宏觀調控，另一方面，應該考慮到市場經濟的自我調節，適當根據企業的需求有針對性地培養高技能人才。

注釋：

①即其他國家每小時的生產力水平減去英國每小時的生產力水平。

參考文獻：

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編輯 許方舟 校對 朱婷婷endprint