利益集團對美國教育活動發展的影響

趙龍沛

摘 要：各種教育利益集團在一定程度上影響美國教育的發展。全美教育協會憑借其悠久的歷史、雄厚的政治經濟實力和出色的領導力成為這些教育集團中的佼佼者。文章以全美教育協會為例，分析教育利益集團對美國教育活動發展的影響，以期為我國教育事業發展提供借鑒。

關鍵詞：美國；教育利益集團；全美教育協會；教育發展

學界對于利益集團有很多論述，其中之一是：“一群為了爭取或維護某種共同利益或目標而一起行動的人，可組成一個利益集團”[1]。在美國有各種類型的利益集團，按種類可分為醫療類、住房類、教育類等。教育利益集團由多個教育組織構成，它的宗旨是為這些教育組織謀利。全美教育協會（The National Education Association）是美國教育利益集團的代表，下文以全美教育協會為例探討教育利益集團對美國教育活動的影響。

一、原則

（一）所在群體利益最大化原則

利益集團本身建立在維護自身利益之上，其出發點不同、會員組成主體不同，因此利益導向不同。各利益集團在實現自身利益的同時代表著其他同類組織利益的讓渡，同時不可避免地與同類組織進行競爭或合作。利益集團為了達成各自的利益訴求，會通過各種途徑對相關機構和人員產生影響，但無論如何，出發點都是使其所在群體利益最大化。

全美教育協會是美國成立較早的以保守主義著稱的教育組織，旨在維護公立學校教育的發展、推進美國公立教育改革、維護公立教員的福利。1964年，師范院校出身的約翰遜當選美國總統。全美教育協會抓住總統本人對教育的親近感，遞交請愿書，要求聯邦政府撥款150億美元資助美國公立初等和中等教育。此后通過了《初等和中等教育法》（Elementary and Secondary Education Act）。該法為弱勢群體提供教育經費，鼓勵教師提高教學技能，為學校購買圖書，支持教育改革運動等。《初等和中等教育法》大大促進了美國公立教育的發展，增加了教育經費，提升了教員福利，同時全美教育協會亦吸納了更多的會員。

（二）利益調和原則

社會的發展是各種力量協同推進的結果，教育領域也不例外，利益主體會利用自身強大的人力物力使相關政策向自己傾斜。但是，某一利益集團的長期受益會使資源過度集中，導致沒有受益的群體產生不滿甚至抵制相關政策的推行。對此，行之有效的辦法是堅持利益均衡原則，使在某項政策中利益訴求未能得到滿足的群體，在其他政策中獲得補償。這樣既能使利益集團相互制衡，又有助于政策實施的科學有效。

全美教育協會作為教育領域的領頭者，十分注重與其他組織開展交流合作，這個過程本身就是利益之間妥協與競爭的過程。全美教育協會致力于提升美國教育專業化水平和促進教師專業化運動，竭力推動政策向公立教師專業化的方向發展，但是，它也懂得在其他活動中對同類組織讓渡利益，以求各組織力量的均衡。例如，1994年，全美教育協會與美國出版商協會（Association of American Publisher）和美國大學婦女協會（American Association of University Women）開展交流活動，致力于在教科書中加入少數民族題材，促使美國各州積極使用含有少數民族和混血兒童內容的教材。這種積極關注族裔問題的做法不僅擴大了全美教育協會自身的影響力，而且贏得了同類組織的支持。

（三）利益多數優先原則

由于每項教育政策都有其特定的政策傾向，在滿足一類利益群體訴求的同時就會導致另一類群體利益受損。要想保證一項教育政策的順利施行，就要使該項政策滿足大多數利益群體的訴求，這就是所謂的利益多數優先原則。作為教育政策推行主體的各教育機構在教育活動中各有其利益訴求，不同機構之間由于所代表群體的不同會產生矛盾和分歧，多數優先原則是解決這一問題的良好途徑。

全美教育協會成立的初衷是提升公立學校的教育水平，激勵教育人員的教學熱情及自我探索的專業精神，推進美國公立教育的發展[2]。起初，全美教育協會將教育行政人員排除在外，只招募教師、教輔人員和熱愛教育行業的志愿者。由于人員構成較為單一，利益訴求不能兼顧多方群體，其發展嚴重受限。而同類型的教師發展組織采取兼容并包的方針，會員構成多樣且充滿活力，加之組織運作比較靈活，其影響力大有超越全美教育協會之勢。鑒于此，全美教育協會規定所有在公立學校、其他公立教育機構等從事教育工作的人員都可以加入。針對離退休教育工作者和立志從事教學工作的人，協會還設立了特殊會員政策[3]。隨著全美教育協會會員結構的多樣化以及發展理念的變化，其利益訴求的覆蓋率也越來越廣。

二、途徑

美國的教育向來獨立于其行政體系之外，在美國甚至有“先有哈佛，后有美國”的說法[4]。在美國教育體系中既有綜合性集團組織，又有不同學科的組織，既有代表教育機構的組織，又有代表教學和管理人員的組織[5]。利益集團通過直接和間接的方式對政府施加影響，爭取維護自身權益。其中較為主動的施加影響的途徑是直接接觸教育決策者，此外是進行輿論引導和舉行草根民眾動員活動。

（一）直接接觸教育決策者

這里的教育決策者主要是指國會和行政部門的工作人員，教育利益集團一般通過在國會競選中大力籌措經費來支持某些議員，將其培養為自己的利益“代言人”。一些實力較為雄厚的利益集團還設有專門的組織負責競選工作，比如全美教育協會政治行動委員會[6]。此外，一些機構會與受惠于自己的議員合作，在一些法案的審議過程中共同制定戰略，建立臨時的立法聯盟。此類立法聯盟往往無固定組織形式，成員主要是供職于政府部門有相同政見的政府官員，是臨時的“行動中心”[7]。在1972年的國會選舉中，全美教育協會政治行動委員會花費30萬美元，發動超過2.5萬位會員為國會競選出力[8]。全美教育協會在此次競選活動中大獲全勝，支持的165位眾議院候選人中有128人當選；支持的19位參議院候選人中有13人獲勝。此外，全美教育協會在1976年的總統選舉中支持卡特競選，使該協會與州政府和立法機構建立起緊密的聯系，此次事件是該協會政治史上的決定性事件。有人認為：全美教育協會在1976年大選中獲得的利益甚至超過當選總統的卡特獲得的利益[9]。由此，全美教育協會開始大量干預美國的教育改革運動。endprint

（二）利用媒體進行輿論宣傳

早期的利益集團會搜集能夠支持自己立論的各種資料和情報，將之呈遞給相關的議員，進而對議員產生影響，從而制定有利于自己的政策。久而久之，眾多的利益集團構成了政策決策信息的來源。之后，一些利益集團開始與報刊等機構合作，發表宣傳其主張的文章和評論以擴大影響力。一些實力較為雄厚的利益集團會創辦自己的輿論刊物和網站為自己發聲。在此方面，共和黨的一項調查認為，“在擴散消息的能力方面，全美教育協會具有特別靈活的頭腦”[10]。自成立之初，全美教育協會就很注重宣傳自己的主張和理論，創始人海曼及其夫人曾設立專門的刊物來宣傳教育專業化。他們還組織專家學者進行創作，通過舉辦年會和研討會吸引大家的關注。全美教育協會頒布的美國社會至今通行的《教育專業道德規范》，對多達95%的公立教師仍有約束作用[11]。全美教育協會創造性地提出“網絡游說者計劃”，設立網站鼓勵人們注冊成為其正式會員。他們在網上發布有關如何和議員保持聯系并向他們宣傳自己主張的策略和方法，積極鼓勵會員向有關機構發送電子郵件等。由于網絡的便捷性和擴張性，且運營成本較為低廉，其在全美教育協會的發展中作出了很大貢獻。

（三）舉行草根民眾動員活動

利益集團的產生有其群眾基礎，其會員數量與質量直接關系到組織的生死存亡，足夠數量的會員是他們推行政策和擴大影響力的基礎。利益集團常會通過演講宣傳、著書立說、大眾傳媒的方式擴充會員數量，這些會員被他們稱為草根民眾。他們鼓勵草根民眾聯合起來參加相關討論會對政府施壓，甚至舉行游行示威活動。根據全美教育協會、社會工作者協會（National Association of Social Worker）、全國教育管理者協會等利益團體的調查，舉行草根民眾動員活動是對政策實施影響的有效途徑。

為擴大群眾基礎，全美教育協會定期在全國不同地方舉行大規模的年會，邀請全國各行各業的人前來參加。期間他們會極力宣傳自己的政治主張，對系列問題征求各方意見，全美教育協會的執行委員會還在地方舉行聽證會并討論可能進入國會的立法議題[12]。全美教育協會還建有完備的基層會員動員網站，網站會員幾乎遍布全國各個選區，人數達5000人以上。其中有相當數量的政治活動參與者在自己的崗位用各自的方式為協會爭取利益。有組織會員貼切地描述這一現象：“互聯網和電話是我們開展工作的兩大利器，我們通過這兩大利器對會員信息進行整理和更新[13]。”足夠數量的會員不僅使教育協會的政治影響力大為提升，而且會員繳納的會費也使得其經濟實力大大增強。

三、效果

（一）對教育政策制定產生影響

教育政策對教育活動的發展起著先導性作用，教育政策指向直接關系到與之相關的各個組織。教育利益集團既是教育政策的締造者，又是教育政策的承載者，故而他們會竭盡全力使政策向自己傾斜，在某一政策制定之前各教育組織就開始競爭。

全美教育協會在1892年的斯普林會議上成立了中等學校學科10人委員會，該委員會針對中等教育的課程設置和課時分配情況進行調查并發布了建設性報告[14]。1895 年，全美教育協會發起了一個 13人委員會，該委員會于1899 年發布的報告為美國中學實行學分制和選修課制奠定了基礎[15]。聯邦教育部對上述報告的有關教育舉措大力推崇，并將其運用到教育實踐，全美教育協會推動了美國中等教育的發展。

（二）對教育政策執行實施影響

教育利益集團是教育政策的執行者，其對某項教育政策的支持與否直接關系到該項政策能否順利推行。美國社會進行教育變革，往往需借助教育利益集團的力量。自建國以來，美國就形成了教育由地方自主自辦的原則，聯邦制的國情使得各個州和地方的教育各行其是，政府難以統一指揮。而教育利益集團恰恰彌補了這個缺陷，可以有效協調州和聯邦之間的關系。

全美教育協會之所以能在美國教育界立于不敗之地，除了與其豐富的經驗和強大的資源有關，還與其長期練就的政治技巧有關。20世紀中期，全美教育協會為了更好地維護公立初等教育教職工的經濟利益，使教師擺脫《哈奇法》①的限制，進行了長達4年的游說和資料搜集呈遞工作。協會聯合教師發展組織等教育團體對政府施壓，并列舉出該政策的種種不便之處，最終取得了勝利。諸如此類的事件不勝枚舉，教育利益集團對美國教育政策實施給予了深遠影響。

（三）對教育政策興替的影響

教育政策的頒布與廢除是資源整合的過程，它會淘汰一些不合時宜的、低效率的、反響較差的政策，進而推出更高效科學的政策。這有利于提升教育資源的使用效率和提高教育政策的績效。同時，某項政策的廢除也代表著固有群體利益的受損，這對該集團是不利的。一旦面臨上述處境，各利益集團會盡可能推動政策的進退。在美國歷史上，教育利益集團影響教育政策興替的事件屢見不鮮。

全美教育協會代表公立教師和公立教育機構的利益，它憑借自身強大的政治實力和經濟實力使美國公立教育保持著優先發展權。隨著20世紀末期弗里德曼教育券改革運動的提出，美國公立教育享有的優先發展權受到挑戰，這項政策遭到了全美教育協會的反對。全美教育協會一度組織師生舉行抗議活動，加大網絡宣傳力度，在相關刊物上發表文章，甚至直接在2004年與時任美國聯邦教育部長羅德·佩奇因教育改革問題展開激烈辯論，事件以佩奇的致歉告終。經過全美教育協會的努力，教育券改革運動最終未順利推行。

四、結語

隨著全球化、民主化的發展，美國利益集團的作用愈發明顯。全美教育協會作為有影響力的教育利益集團，對協調聯邦政府和州政府之間、州與州之間的教育都產生了一定作用。全美教育協會運用利益集團發展戰略，通過內部完善與外部協調，并與行政和立法人員展開積極交往的方式使美國教育向更深層次發展。當然，全美教育協會能對美國教育發揮作用與其本身不依賴任何團體和黨派是分不開的。展望我國未來的教育發展，可適當吸收民間社團的力量使教育事業發展更加科學強盛。endprint

注釋：

①1887年，美國國會通過《哈奇實驗站法》，簡稱《哈奇法》。依據該法，美國聯邦政府每年要劃撥專款和土地來支持職業教育的發展，使傳統的公立學校政府財政撥款受到一定影響。

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[15]吳式穎.外國教育史教程[M].北京：人民教育出版社，1999：249-260.

編輯 朱婷婷 校對 許方舟endprint