淺談公共政策形成中的機遇把握

孫若旸

在我國進入改革深水區和經濟新常態的關鍵時期，經濟社會發展中的不確定因素增多。在這種紛繁復雜的背景下，地方政府對于公共政策領域的探索創新思路能否成為上一級政府或國家層面的政策甚至戰略，往往取決于能否及時抓住機遇、創造機遇。本文以鄭州航空港經濟綜合實驗區建設上升為國家戰略為例，探討公共政策形成過程中的機遇及其把握問題，以此為地方政府提升公共政策領域的創造力提供借鑒。

一、在更加廣闊的視野中尋找機遇

（一）從本地的優勢對比中尋找機遇

我國各區域之間客觀存在著自然稟賦和經濟發展水平的差異，這正是新時代中國社會主要矛盾的具體體現。要實現地方的超常規發展，就要在堅持以人為本的前提下，把發展重點放在符合國家和上級發展戰略、符合本地實際的優勢產業上，通過不斷探索創新，尋找形成更有利于地方快速發展的公共政策的決策機遇。鄭州航空港經濟綜合實驗區建設上升為國家戰略的過程也證明了這一點。

河南是我國的經濟大省和人口大省，也是重要的糧食生產基地和交通樞紐中心。但在相當長的時期內，無論是東部沿海地區對外開放，還是西部大開發、振興東北老工業基地等優惠政策，河南均被排除在外，造成中部“凹陷”的不利局面。為尋求破解之道，20世紀90年代河南省委、省政府借鑒沿海發達省份快速發展的經驗，提出通過工業化改變貧窮落后面貌的發展思路，制定了“以農興工、以工促農、農工互動、協調發展”的發展戰略。但終因地處內陸腹地的區位劣勢，以及工業基礎薄弱的稟賦缺陷，加之國家對河南作為糧食主產區的戰略定位等，致使河南工業化發展被戰略性忽視。進入新世紀后，河南省委、省政府提出“四化融合”發展戰略，并在實施“促進中部地區崛起”和“建設中原經濟區”等國家戰略中，力圖制定助推全省更快發展的公共政策。經過一番實踐，河南省委、省政府決策者深感這些已有的發展戰略中缺少一個得力的抓手和帶動力強的經濟增長極。通過對河南快速發展存在的主要問題和未來發展的戰略思考，河南省委、省政府決定從高標準規劃建設新鄭機場樞紐和綜合交通樞紐的探索做起，實現全國第一個航空與地面綜合交通體系的垂直建設和有效銜接。事實證明，這一探索不僅找到了全省經濟發展的戰略突破口，而且在國家調整民航發展布局中抓住了重大機遇。

（二）從國家或上級政府的戰略布局中尋找機遇

鄭州航空港經濟綜合實驗區建設上升為國家戰略，首先得益于河南抓住了國家調整民航發展布局的機遇。長期以來，由于受沿海地區區位優勢和優惠政策的虹吸效應，我國民航資源配置曾過度向沿海經濟發達的大城市傾斜。一方面，滿足了發達城市航空運輸量迅速增長的需要，另一方面，也使人流、物流過度依賴大城市的機場，造成京、滬、廣三大門戶機場的職能不清和過分擁擠。進入21世紀，隨著“促進中部地區崛起”和“西部大開發”戰略的實施，經濟發展重心逐步從沿海向內地輻射和梯次轉移，加大內陸地區民航設施建設成為必須要補上的短板。2011年4月在貴陽召開的全國航空工作會議上，中國民航發出進行戰略布局調整的號令。河南省委、省政府及時發現并抓住這一機遇，率先申報建設鄭州航空港經濟綜合實驗區，不僅主動為全國民航布局調整提供重要的中原支點，而且找到了實現中原崛起的戰略突破口。

（三）從社會發展變化的大趨勢中尋找機遇

改革開放30多年來，我國社會不斷發展變化，機遇也在不斷發展變化。這就要求公共政策的探索創新必須用發展的眼光看問題，認清事物發展變化的趨勢，從順應發展變化趨勢中尋找機遇、發現機遇。

鄭州航空港經濟綜合實驗區建設就是如此。以決策的理性選擇模型來看，公共政策的最終形成是對一系列備選方案之成本—收益進行比較擇優的結果。那么備選方案之間的成本—收益狀況，實際上已經決定了哪個方案失敗、哪個方案勝出。換言之，成本最小、收益最大的方案最終一定會勝出。如此說來，中國的航空港經濟綜合實驗區一定會落戶在那些條件最好、與航空港經濟耦合效應最大的城市（比如京、滬、廣），而決非相對落后的鄭州。但2011年國家提出對民航戰略布局進行調整的要求后，2012年7月8日國務院出臺了《關于促進民航業發展的若干意見》，提出發展航空經濟、建設若干示范區；同年11月17日國務院批復《中原經濟區規劃（2012—2020）》，進一步明確支持規劃建設航空港實驗區。河南就是這樣在國家區域發展平衡戰略和民航戰略調整的發展變化中，找到并抓住了機遇。

二、在卓有成效的作為中把握機遇

（一）解放思想，大膽設計彎道超車

河南省委、省政府在推動鄭州航空港經濟綜合實驗區建設上升為國家戰略過程中，以思想解放開路，從河南航空業未來發展規劃做起，營造機遇光顧的氛圍。2009年，河南在鄭州新鄭國際機場年客運量尚不足500萬人次的基礎上，著眼于其處于內陸腹地和全國航線網絡中心位置、繞航率低、經停中轉率高、具備完善的地面交通系統、腹地開闊、市場容量大、陸空銜接高效等優勢，大膽超前規劃五條跑道，強力助推航空業發展，提升新鄭機場的現代化水平，建設綜合性零換乘的綜合交通樞紐體系，使新鄭機場進入國家重點建設的內陸地區八大樞紐機場規劃，成為最具潛力的內陸機場之一和建設國內大型航空樞紐的最佳選擇。

（二）主動作為，不斷積累發展優勢

2011年全國航空工作會議研討民航業戰略布局調整問題，提出在中部地區選擇一家機場來分擔京、滬、廣三大門戶機場剝離出的中轉和門戶等功能。中共河南省委、省政府立即組織專門力量鉆研航空經濟理論，開展相關論證和前期規劃工作，并對愛爾蘭香農，荷蘭阿姆斯特丹，韓國仁川和美國的孟菲斯、亞特蘭大、芝加哥等世界著名空港的發展經驗進行深入研究和實地考察。同時，積極吸引富士康科技落戶河南，抓緊申報并建成鄭州綜合保稅區。經過反復討論研究和統一思想后，2012年7月，河南省聯合國家民航局共同向國家發改委正式申報建設航空港經濟實驗區。不久，河南又開通了鄭州至歐洲的定期貨運專列。隨著鄭州綜合保稅區、保稅物流中心、出口加工區、鐵路集裝箱中心站等硬件設施的集中布局，航空、鐵路、公路口岸功能不斷完善，各類產業園區與航空港聯動機制初步建立，實現了機場功能與國家建設航空港經濟綜合實驗區要求的成功對接，這一國家重大公共政策的達成水到渠成。

（三）揚長避短，促成實現既定目標

馬克思主義哲學告訴我們，量變在一定條件下會引發質變。地方政府在推動上級公共政策形成中，必須揚長避短，以量變的積累促成質變，推進可能性轉化為現實性。

在爭取國家批復鄭州航空港經濟綜合試驗區建設中，國內同時有27個省（區、市）的51個城市陸續提出了54個航空經濟區的規劃與設想，其中包括中西部地區的武漢、西安等城市。河南省頂著巨大的競爭壓力，直面鄭州新鄭機場與其他大機場相比存在的巨大客運量差距問題，根據國內各大門戶機場急需剝離貨運中轉功能的狀況，及時調整發展方向，提出“貨運優先、以貨帶客”的思路，積極發展貨航業務，并致力于貨運產品小型化、高端化，以發展智能終端為代表的高附加值貨運為突破口，帶來經濟效益的顯著提升，從而拉動人員集聚，提高客運量，補齊短板，創造條件促進國家戰略的形成（這一重大思路轉變也為今天建設鄭州—盧森堡“空中絲綢之路”奠定了基礎）。2012年新鄭機場的貨運量增長50%，絕對規模迅速達到國家有關要求。當年10月，國務院批復同意國家發改委的意見，并要求發改委牽頭編制規劃。2013年3月7日，國務院批復《鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃（2013—2025年）》，鄭州航空港經濟綜合實驗區建設正式上升為國家戰略。

（作者單位：中山大學）endprint