河南省國企混改存在的問題分析

耿德建

河南省國企混改雖然取得了階段性成效，但受觀念認知、歷史慣性、產業結構、改革成本等多重因素影響，混改動力不強，混改推進不順利，效果明顯低于預期，整體上滯后于央企及部分先進省市混改的步伐，滯后于河南省轉型發展的客觀要求。從調研中發現，當前混改推進過程中主要存在以下幾方面的問題，需要引起關注。

一、存在“五怕”現象，混改動力不足

（一）怕擔國資流失的責任

目前對于企業決策者來說，如果不進行混改，國企哪怕一步步成為僵尸企業，也不承擔責任；但是一旦進行混改，稍有不慎，就可能造成損失，就要承擔國資流失的責任。

（二）怕引發矛盾

國企改革是一個老話題，歷史積累的問題千頭萬緒，一旦重新啟動改革，原先掩藏的矛盾往往紛至沓來、集中爆發。調查中發現，許多國企決策層寧肯不改革，任由國企衰敗僵死，也不愿觸及矛盾。

（三）怕決策失控

混改前國資機構和企業高管在決策中一直處于主導地位，但是混改后就必須面對民資進入帶來的一定程度上的股權制衡，盡管多數國企選擇以絕對或相對控股的形式來保持自身的決策主導地位，但引入民資后必須面對決策機制的新變化。調研中了解到，一家大型國企為延伸產業鏈準備與處于產業鏈高端的央企合作，因央企規模大，合作后要取代其控股地位，國資機構因擔心會喪失企業的控制權而將此事擱置。

（四）怕合作不暢

國企與民企畢竟分屬于兩種不同性質的經濟成分，存在著明顯的目標沖突、文化差異、決策經營機制不兼容等問題，國企對民企普遍抱不信任的態度，擔心合作中出現各種各樣的困難和問題。

（五）怕身份轉變

企業員工擔心因民營資本進入而改變國有企業性質，進而失去國企職工身份，失去長期以來對政府的依賴。調研中發現某公司從企業管理者、主管部門到當地政府都表現出較強的混改意愿，但企業職工卻以群體上訪相威脅反對混改，緣由竟然是作為國企職工，當企業經營狀況不好時，職工的生活保障可通過到政府上訪解決。

二、國資體量大股權集中，混改效果有限

（一）國資體量大，民資匹配難

河南省國有企業經過長期積累，業已形成龐大的存量資產，在混改過程中，若嚴格地按照股權結構分配話語權從而實現決策機制優化的話，就需要龐大的民資與之匹配，而具有這種匹配能量的民資十分有限。

（二）國有股權重，混改效果差

目前大型國有企業集團一般選擇在二、三級公司開展混合所有制改革，絕大多數國企都保持絕對控股的地位，形成國有獨資集團公司加N個混改子公司的局面。雖然從國企法人數量來看混改面不小、股權結構也有所變化，但實際上這些混合所有制子公司的運營一方面依然受制于國有獨資集團公司，另一方面還處于控股地位，民資股東缺乏足夠的話語權，企業的決策運營機制還是老一套，或者改動不大，混改效果十分有限。

（三）超股量讓渡，可持續性弱

為了保障民資股東的話語權，一些地方采取超股權讓渡的方式，硬性在企業董事會里給予民資代表一定的席位。如某市一個商貿國有企業資產規模4500萬元，有3個自然人分別以200萬元、300萬元、300萬元的資金入股參與混改，按照股權對應的原則，民資代表的話語權十分有限，為了解決這一問題，市政府出面通過國資部門干預該公司董事職位的分配，硬性給這3個民資代表各一個董事會席位。由于這種嘗試并不符合市場原則，在利益沖突、人事變更、市場波動等方面的沖擊和侵蝕下，能維系多久確實是一個問題。

三、國企內部改革不到位，混改磨合困難

（一）國資與民資目標沖突

國企往往以社會責任最大化為己任，而民企則以經濟效益最大化為出發點，因而當企業面臨重大變故需要作出決策時，政府習慣于讓國企分擔政府目標，這就必然與民資股東發生沖突。如在經濟波動、經濟效益不好的情況下，民企會優先選擇裁減員工、停產停工，而國企則會在政府的要求下作出首先盡社會責任的選擇，這讓民企難以承受。

（二）國資代表難以參與到企業的實際經營管理中

國企普遍實行企業管理層任命制，由于國資委與企業這些國資代表之間沒有建立起完善的委托—代理關系，現實中普遍存在以“職務晉升”替代市場化激勵約束的問題，即這些國資代表的薪酬更多游離在市場化薪酬制度之外，難以真正以國資代表的身份在規范化法人治理結構的框架下，參與到企業的實際經營管理中。

（三）改革不同步造成的掣肘

尤其是在“國有獨資母公司+N個混合所有制子公司”的模式下，混合所有制企業的工資、人事和重大決策權仍然集中在上一層的集團公司和國資機構手里，混改企業難以建立規范的法人治理結構，獨立的生產經營權不能保障。

四、政策取向不開放，混改空間偏緊

（一）混改領域控制偏緊

河南省的國有企業主要分布于充分競爭性的傳統二、三產業領域，占比近80%，而處于資源類等壟斷行業和領域里的功能性企業占比不足5%。而且隨著市場化程度的提高和市場作用的滲透，對于地方來說，關系國民經濟命脈的“重要行業和關鍵領域”的范圍還在縮小，相應對民資開放的領域應不斷擴大。但囿于傳統思維和謹慎心態，河南省自然壟斷行業等領域的商業二類企業不減反增，由2014年的161戶增加為2016年的182戶。這種產業領域的不開放，在一定程度上壓縮了民資進入的空間，限制了混合所有制改革的廣度。

（二）混改程度控制偏緊

在《河南省國有企業功能界定與分類的指導意見》中，強調對商業一類、商業二類和公益類企業進行分類指導，在產權開放上盡管有些微松動，但總體上體現出較強的控制性。也就是說，在企業股權結構混改上，河南省是頂滿格、高門檻，就嚴不就寬、就高不就低的。這種偏緊的分類政策不僅把民資阻斷在部分產業領域之外，而且使得國有企業糾結在是否控股的杯葛中不能自拔，最終往往選擇絕對或相對控股，使得混改效果大打折扣。

五、政策協同性不夠，混改進程受阻

（一）現有的國資監管體制與混合所有制企業不兼容

調查發現，現行復雜、嚴密的監管體制，本來是針對國有獨資企業而設立的，但由于新的“管資本”體制沒有形成，現在“順延”覆蓋了混合所有制企業。國企混改中的“五怕”及民資、國企的種種顧慮，大體都歸因于此。

（二）部分行業管理規則制度缺位

對民資新近將要開放的一些領域，尚未建立起相應的行業管理規則與制度，對混改后容易出現的價格、安全、生態等方面的問題，不在政府制定行業規則和法規上下功夫，尋求解決的辦法，而以簡單的產權控制定格，試圖一控了之。

（三）相應的改革配套措施滯后

目前混改政策設計更多集中在股權結構和股量設置等層面，對國企職工的身份轉變、就業、社會保障、原有管理者的安排以及改革成本的分擔等問題，在宏觀政策層面未作出應有的制度性安排。如果及早謀劃這些方面的工作，就會在一定程度上化解混改過程中的阻力。

（四）容錯試錯機制缺失

既然改革是一個探索實踐的過程，充滿著很大的不確定性，就需要建立起細化的可操作的容錯試錯機制。而這種機制的缺失，在很大程度上加大了混改的風險，弱化了國企管理者、改革直接推動者推進混改的主動性、積極性。

【本文系2017河南省社會科學規劃決策咨詢項目“國企混改中的問題與對策研究”（2017JC10）的階段性成果】

（作者單位：河南省人民政府發展研究中心）endprint