深化河南國企混改要實現四個結合

劉云

國有企業混合所有制改革，就是將國有單一股權的企業改制為國有與非國有共同持股的企業，實現股權結構在不同所有制資本之間的混合。推進新一輪國企混改，必須與不同層次國有企業的準確定位相結合，與區域產業升級和經濟轉型相結合，與進一步完善國企治理機制相結合，在當前尤其是要與國有資產監管體制改革相結合，以國資改革為引領，重構國資監管機構與混合所有制企業的關系，促進國企混改和國資改革有效互動，最終實現政企分離，所有權與經營權分離，真正使國企成為獨立的市場主體。

一、國企混改要與不同企業的功能分類相結合，以保障國企混改應有的寬度、廣度和深度

（一）國企分類是國企混改的前置改革

當前，國家立足國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和需要，根據主營業務和核心業務范圍，對國企進行了分類。河南省也嚴格按照這一要求制定了本省國企分類辦法，并要求進行分類施策。河南省的國企混改試點就是在這一分類基礎上進行的。

（二）國企分類是一項重大的改革舉措

新常態下，經濟社會發展的背景和條件都發生了重大變化。在這種情況下，公益性國有企業應嚴格限定在某些市場失靈的領域，主業處于關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的國有企業范圍應該重新界定，其所涉及的范圍必須經過充分論證和法定程序，列入“負面清單”，并隨形勢發展逐步減少，避免隨意性、不可泛化。在當前，如何準確界定不同國有企業功能，制定國企分類名錄，實際上演化為對政府和市場作用范圍的界定，需要以改革的精神、在新的發展條件下進行分類，以保障國企混改應有的寬度、廣度和深度。商業二類國企范圍的界定和改革是近期及未來一段時期改革的重點。

（三）國企改革既要分類也要分層

央企、省屬國企、市屬國企和縣屬國企在國民經濟發展中的功能定位有很大區別，就“國家安全、國民經濟命脈”的定位而言，其重要程度依次遞減，因而其商業二類企業的范圍也應依次縮小，相應國企混改的廣度進而深度應該更大。與央企相比，地方國企近年效益下降得更為明顯，去產能、地方債務化解等方面任務更重，與央企的改革任務明顯不同。股權結構、公司治理結構與公司績效進而區域經濟發展水平存在著明顯的正相關關系。所以，國企改革既要分類也要分層，在制定政策界限時不能“就高不就低”。

二、國企混改要與完善企業法人治理結構相結合，致力于保障混改企業獨立的經營權

（一）國企混改必須以公司制改革為前提

混合所有制企業，是指不同所有性質的產權主體多元投資、交叉滲透、互相融合而形成的多元產權結構的企業。這意味著混合所有制經濟是一種以股份制為基礎的經濟?！皣衅髽I”與“公司”是兩種不同類型的企業制度：國有企業最大的特點是資產國有，政府在企業之外管人、管事、管資產并進行監督，因此政企不分、所有權經營權不分；而股份公司是獨立的法人實體，產權清晰、權責明確，實行政企分離、經營權所有權分離。因而只有股份制公司的企業制度框架，才能解決民資“能進”的問題，才有可能兼容不同性質的資本聯合。

（二）國企混改的目的在于建立現代企業法人治理結構

國企一旦引入別的性質的資本，民間資本追求利潤最大化的天性就會強烈要求建立與股權結構相適應的法人治理結構，從而引發企業內部治理結構和決策機制發生深刻的變化，從運行機制上“切開”出資人代表與職業經理人的聯系，使企業自主經營權得到保障。國企混改之所以被作為國企改革的突破口，就在于企業的股權結構變化是一個微觀基礎。股權結構的多元化、異質化，將帶來天然的股東制衡，倒逼企業內部制度改革，使公司規范化法人治理結構得到完善與強化。

（三）國企混改并不必然帶來公司法人治理機制的完善與規范

在混合所有制公司架構下，如果國有股“一股獨大”，同時國資機構或國資代表人依傍與金融機構或政府的非市場關系占取超額話語權、決策權，民資股東就不能獲得應有的發言權，企業的決策機制就會還是老一套；進而，如果董事會對經理層的授權不充分，職業經理人制度建立不起來，企業獨立的經營權不能保障，以民資進入“倒逼”國企治理結構規范、運行機制改善的目的就必然落空。比股權結構更重要的是公司治理結構的變化，比公司治理結構表面上的變化更重要的是公司決策機制、激勵約束機制真正地建立，只有傳導到這個層面，才能使國企的運轉更加高效靈活，更富有競爭力。

三、國企混改要與國有資產管理體制改革相結合，重構國資監管機構與混合所有制企業的關系

（一）國企混改內在地要求國有資產監管機構“管資本”

國企在公司化改制的基礎上進行混改的過程，就是國有資產的資本化、證券化過程。這一過程的完成，對內，要求從運行機制上“切開”出資人代表與職業經理人的聯系，把規范法人治理結構落到實處；對外，則要求從體制上“切開”政府與企業的聯系，要求國資機構回歸出資人身份，實現從管資產到管資本的轉變，與規范的現代公司治理銜接。

（二）國企混改必須以國資監管體制改革為引領

在國資管理“三層結構”沒有落地之前，現行的國資機構依然是國資委直接管企業的“兩層結構”，混合所有制企業要在這一體制下生成并有效運營，會遇到“股權結構是新一套而國資監管還是老一套”的難題，即現行國資監管體系與混合所有制企業不兼容。國企混改與國資改革應互為條件、相互制約。

四、國企混改要與產業升級和經濟轉型相結合，制定并落實河南省國有資本布局結構整體規劃

（一）新一輪國企混改必然伴隨著國資布局的大調整

國企混改是在國民經濟發展進入新常態、出現嚴重的產能過剩、經濟轉型步伐加快推進的大背景下展開的，也是在工業化進入到后期階段、以互聯網為代表的新一輪技術革命蓬勃發展的背景下展開的，因而在新的背景下實現國資保值增值、增強國資控制力和影響力的目的，必然伴隨國資從傳統重化工領域向高端、新型制造領域，向與國家“一帶一路”倡議相關產業領域以及公共服務、科技進步等領域的大轉移。

（二）需要制定并落實河南省國有資本布局結構整體規劃

當前，河南省面臨的一個主要問題是國有資產大量分布在重化工行業，而這些行業的產能過剩問題非常嚴重，投資收益率非常低。如果沒有大的產業重組，僅僅是進行股權結構改革，未來三五年后，不管治理結構有多好，恐怕仍然改變不了行業平均收益下降的問題，國資保值增值的目標很難實現。國企混改涉及到企業內部資本結構的重大變化，一般來說，除非一個企業面臨財務上極其重大的變故，否則一般是不會輕易改變企業的資本結構的。因而混合所有制企業作為一種新的制度供給，往往在企業進行大跨度的資本重組，或者進行重大戰略轉移時，才會對之產生足夠的制度需求，也只有這種情況下，企業才會選擇互補性強的異質的民營資本開展合作，以達到其戰略目的。因此，國企混改必須與河南省經濟轉型相結合，當前要立足于新一輪科技革命，依據市場變化趨勢和區域發展的戰略目標，以提高區域競爭力為導向，對未來一個時期國資布局作出系統安排，制定和出臺調整優化國有資本布局的政策，推動國有資本合理流動優化配置，增強國有經濟整體功能和效率。

【本文系2017河南省社會科學規劃決策咨詢項目“國企混改中的問題與對策研究”（2017JC10）的階段性成果】

（作者單位：河南省人民政府發展研究中心）endprint