陜西省黃土高原地區山水林田湖生態保護修復工程實踐

呂小永

（中國有色金屬工業西安勘察設計研究院有限公司，西安 710054）

“綠水青山就是金山銀山”，“像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”，這是習近平總書記在多次重要會議上的講話。隨著我國社會經濟的發展和人民物質生活文化需求的提高，生態環境問題越來越受到人民的關注[1]。黨的十九大首次提出“習近平新時代中國特色社會主義思想”，并將之寫入中國共產黨章程[2]。針對生態文明建設，國家和地方先后出臺了多部法律和多條規章制度。它們為生態文明建設提供了法律制度保障，是“綠水青山就是金山銀山”得以實現的堅定“靠山”。目前，山水林田湖生態保護修復工作已取得一定的進展[3-5]。

1 陜西省山水林田湖生態保護修復項目的實踐

1.1 陜西省黃土高原地區在國家生態功能區的地位

陜西省黃土高原地區是抵御毛烏素沙漠向南荒漠化和沙塵侵襲的第一道屏障，是我國“兩屏三帶”生態安全戰略格局的重要組成部分，對保障黃河中下游地區生態安全有重要作用。根據全國水土保持規劃國家級水土流失重點預防區和重點治理區復核劃分成果，銅川市宜君縣、印臺區、耀州區、王益區屬于國家級子午嶺六盤山國家級水土流失重點預防區，延安市的吳起縣、志丹縣、安塞區、寶塔區、延川縣、延長縣屬于黃河多沙粗沙國家級水土流失重點治理區。

1.2 陜西省黃土高原地區主要生態問題

陜西省黃土高原地區最突出的生態問題是水土流失、水資源短缺、植被稀疏且質量較差，以及礦山開采對生態破壞嚴重，對國家生態安全和當地經濟社會發展造成了嚴重威脅。

1.2.1 水土流失嚴重

水土流失是黃土高原地區最嚴重的生態問題。陜西省黃土高原地區占全國面積不足1%，但水土流失量占全國總量的10%，區域內41個縣區都是全國黃河流域水土流失重點縣，占全國的30%。現有水土流失面積為7.5萬km2，占全區面積的90%，約占全省水土流失面積的三分之二。

1.2.2 水資源短缺，且時空分布不均

陜西省黃土高原人均水資源量是全省平均值的三分之二，是全國平均值的三分之一。水資源短缺在流域內的河流流量上也表現明顯，陜西黃土高原降水的特征是時空嚴重不均，降水集中在6-9月且強度大，易造成嚴重的或毀滅性洪澇災害。

1.2.3 礦山開采破壞生態嚴重

陜西省黃土高原地區礦山開采歷史悠久，廢棄礦山和無主礦山多，開采過程中形成大量的高陡露采邊坡和廢渣堆，易發生崩塌、滑坡和泥石流等地質災害。同時，壓占和損毀大量的土地資源，揚塵污染嚴重，地形地貌景觀和天然植被破壞嚴重，礦山地質環境治理和生態修復的歷史欠賬大，有約80%的廢棄礦山尚未進行生態環境治理和修復。

1.2.4 植被稀疏，林分質量差

近年來，由于退耕還林政策的實施，黃土高原植被覆蓋呈整體改善趨勢，生態退化得到一定程度的遏制，但受經濟條件的制約，造林過程忽視降水和地形等自然規律，過分強調短期治理效果，耐旱的常綠植物過少，林種單一且質量較差，加大了地區水蒸騰量，加劇了水資源消耗。

1.2.5 農村面源污染未得到有效控制

垃圾、農藥、化肥和農膜造成耕地污染，污染的土壤隨著地面徑流從塬面和坡地流入河道中，進而污染河流水體。農村地區污水處理設施建設嚴重滯后，除縣城區建有污水處理廠外，絕大多數鄉鎮未建設生活污水處理廠，鄉鎮居民生活污水全部經雨水管網直接就近排入河道，垃圾收運和處理設施不夠。

1.3 陜西省黃土高原地區生態保護修復主要思路

以構建國家西北重要生態屏障為總體目標，針對陜西省黃土高原地區水土流失嚴重、水資源短缺且時空分布不均、礦山開采造成生態破壞、荒漠化等突出問題，堅持山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照整體保護、系統修復、綜合治理的方針，實行“梁、塬、坡、溝、川”共治，“水、土、林、田、人”共利，系統規劃，整體推進。突出問題導向，根據黃土高原生態問題及其成因，遵循自然規律、恢復自然生態、提高資源環境承載力的原則，按照因害設防、對位配置、突出重點，分步實施，點面結合、以點帶面的方式，形成多目標、多功能、高效益的保護修復體系。

2 陜西省黃土高原地區生態保護修復工程部署

陜西省黃土高原地區生態保護修復工程工程部署依據黃土高原地區土地利用現狀、各地開展黃土高原綜合治理的實際需要，充分考慮投資合理性和可行性，保證項目順利實施，充分考慮生態系統的相關性與完整性、區域生態功能的特殊性與重要性。

2.1 水土流失綜合治理工程

遵循因地制宜，因害設防，水土共保、系統治理的原則，實施梁、茆、坡、溝共治，林、草、田、水綜配，制定科學的水土流失綜合治理規劃。在規劃治理的順序和措施的配置上，堅持先上游后下游、先支毛溝后主干溝、先坡面后溝道的原則，通過梯田改造及其配套設施建設工程、林草封育、植被恢復、林草改良、溝谷綜合整治工程的實施，建立梁、茆、坡、溝兼治的立體防護體系，層層設防、節節攔蓄、疏堵結合，有效控制流域內水土流失。同時，充分考慮生態效益與經濟效益相結合，加強改善農業生產條件，提高區內生態環境與土地承載能力。

2.2 水資源保護與綜合利用工程

在提高水資源利用效率的前提下，適度開發利用新水源，提高水資源承載能力，支撐經濟社會持續發展。通過建設堰、塘、壩等雨洪調劑設施，調節水資源時空分布不均問題，通過水源涵養林建設和濕地保護與修復，提高水資源的涵養能力、自凈化能力，恢復水域生態系統功能。

2.3 廢棄礦山綜合整治與生態修復工程

主要針對渣堆壓占損毀土地、渣堆形成滑坡和泥石流災害、地面塌陷、水土污染等，故根據“宜耕則耕、宜林則林、宜園則園、宜水則水”的原則，對試點區內歷史遺留無主礦山采取工程、生物等措施恢復損毀土地使用功能。

2.4 農村面源污染綜合整治工程

以“全面規劃、合理布局、適度超前”為方針，采用“村收集、鄉轉運、鎮處理”的處理方式，建立垃圾收集轉運處置體系。強化重點鄉鎮農村生活污水處理及配套設施建設，實現重點區段污水截流、收集，處理，實現達標排放，有條件的地區積極推進城鎮污水處理設施和服務向農村延伸。

2.5 農田生態功能提升工程

在黃土臺塬區、河谷階地等主要農業耕作區，實施農田生態功能提升工程，增加口糧田的土地產出率，保障區域糧食安全。做好農田生態功能提升工程，通過科學合理地開展土地整理、灌溉排水、田間道路、農田保護與生態環境保持等田間基礎設施建設，滿足田間管理和農業機械化、規模化生產需要的同時，達到節約水資源、提高農業生產效率以及改善農業生態系統的目的。合理布置耕作田塊，保持各項工程之間的協調配合，實現田間基礎設施配套齊全。

2.6 能力建設工程

在試點基礎上，整理生態保護修復的規劃、設計、項目管理、績效考核等方面的成熟經驗，編寫相關的指南，為黃土高原地區提供借鑒。

3 工程項目落地風險管控

山水林田湖生態保護修復是一個涉及土地、水利、林業、礦山、地質、環境和生態等眾多學科的巨大系統工程，涵蓋領域多、專業廣、內容繁雜、專業要求高，錯誤的理念或不合理的工程措施會帶來新的生態破壞。雖前期進行了較多的項目收集、整理工作，但實踐時難免會出現問題，存在項目難以落地等風險。

山水林田湖示范工作目前沒有成熟的規劃模式，融合城鄉規劃、土地、環保和水利等領域各專項規劃階段特點，結合山水林田湖示范的核心理念，整合、提煉出適用于山水林田湖項目特性的實施路徑，通過編制控制性詳細規劃探索出山水林田湖控制、管理的新模式。控制性規劃是實施方案的繼承和深化，是實施方案與具體項目有機銜接的關鍵，可以將實施方案總體目標、指標分解轉化為具體片區、具體單元、具體項目的分項指標，使控制指標細化、分解、落實。

控制性規劃是建立陜西省黃土高原地區—綜合治理片區—治理單元—重點項目四級治理和生態修復控制指標體系，明確項目區的建設規模、投資規模、項目實施周期、項目實施效果等。控制性詳細規劃以問題導向原則，合理確定生態環境治理和修復分區、單元劃分及控制指標，確定治理項目的范圍、建設規模、控制指標、進度計劃、資金安排及保障措施，是項目后期管理的指導性文件；同時將總體規劃宏觀的目標要求轉化為具體項目的建設管理指標，制定了項目管理、考核指標體系，為政府管理和考核提供依據。控制性規劃可以打破部門界限，明確各部門的責、權、利關系，使各部門按照分工，各司其職，各負其責，協同配合，保證項目有序實施，保障治理效果。

4 結語

本文系統闡述了山水林田湖生態保護修復的國家政策導向，分析說明了陜西省山水林田湖生態保護修復項目在我國生態文明建設中的重要意義，針對陜西省黃土高原地區生態系統面臨的問題，提出一套切實可行的工程治理思路、治理理念、治理措施和項目落地風險控制措施，預防風險、發現風險、管理風險，保證項目的順利實施。生態修復項目的系統實施，有助于實現生態系統整體修復的預期成效，同時教育大眾提高環保意識，從根本上解除環境影響威脅，轉變經濟增長方式，實現中華民族的永續發展。